Соотношение контроля и надзора как способов обеспечения законности
Обновлено: 25.06.2024
Андреева Ю.А., аспирант кафедры административного права Российской правовой академии Минюста России.
Научные дискуссии вокруг понятий "контроль" и "надзор" ведутся достаточно давно и свидетельствуют о наличии полемики в данной сфере. Возникает ряд вопросов, в частности: совпадают ли по своему фактическому и юридическому содержанию понятия "контроль" и "надзор"?
Scholarly discussions around concepts of "control" and "supervision" have been conducted fora long time and prove the existence of controversial opinions in the said sphere. There are a number of questions on this topic, in particular, if the actual and juridical contents of concepts of "control" and "supervision" are identical .
Andreeva Iu.A. On correlation of concepts of "control" and "supervision".
Определяя роль и место контроля и надзора в осуществлении исполнительной власти, необходимо выяснить суть понятий "контроль" и "надзор".
Анализ юридической литературы показывает, что научные дискуссии вокруг понятий "контроль" и "надзор" ведутся достаточно давно и свидетельствуют о наличии полемики в данной сфере. В этой связи возникает ряд вопросов, в частности: совпадают ли по своему фактическому и юридическому содержанию понятия "контроль" и "надзор"? Если не совпадают, тогда что характерно для контроля, а что - для надзора? Рассмотрим некоторые из имеющихся в научной литературе суждений по этим вопросам.
При обращении к толкованию термина "контроль" выясняется, что данный термин появился несколько столетий назад. Он происходит от французского contrerole, под которым понимался "список, ведущийся в двух экземплярах", а уже от него и произошло слово controle, означающее "проверку чего-либо, например выполнения законов, планов, решений" , а также "наблюдение с целью проверки; учреждение, контролирующее чью-либо деятельность" .
См.: Большая советская энциклопедия. М., 1973. Т. 13. С. 70.
См.: Словарь русского языка. М., 1958. Т. 2. С. 122.
Учитывая этимологию данного термина, однозначно ответить на поставленные вопросы не представляется возможным.
Как видно из Толкового словаря живого великорусского языка В.И. Даля, под термином "контроль" понимается "учетъ, повърка счетовъ, отчетности; присутственное место, занимающееся повъркою отчетовъ" . С.И. Ожегов трактует контроль как проверку, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора .
Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1999. Т. 2. С. 153.
См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1989. С. 293.
В Энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона государственный контроль определяется в общем смысле как наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов. Здесь же дано пояснение, что "государственный контроль представляет собой самостоятельное государственное установление, во всем равное с другими министерствами". Особый интерес представляет то, что свою контрольную деятельность учреждение, по мнению авторов словаря, осуществляет в форме надзора. Следует отметить, что для указанного выше словаря характерны следующие употребляемые по тексту выражения: "надзор государственного контроля выражается", "на обязанности государственного контроля лежит надзор за тем, чтобы, независимо от законности и правильности расходов, все хозяйственные операции казны производились с возможно большей для нее выгодой" . Таким образом, Энциклопедический словарь рассматривает контроль как специальное учреждение, осуществляющее свою деятельность в форме надзора (установление, в терминологии того времени), т.е. как организационно-правовую форму надзора.
См.: Энциклопедический словарь / Изд. Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон. Т. 9. СПб., 1895. С. 408 - 411.
В понятие "надзор" и производные от него термины эти справочные издания вкладывают следующее: "присмотръ, насматривать, наблюдать, наглядывать; надзиратель - смотритель, насмотрщикъ" ; "наблюдение, присмотр за кем-либо, чем-либо с целью контроля, охраны; наблюдение специальных учреждений, органов власти, общественных организаций, обычно с целью контроля" ; "наблюдение с целью присмотра, проверки; группа лиц, орган для наблюдения за кем-либо, чем-либо" .
Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1999. Т. 2. С. 401.
См.: Словарь современного русского литературного языка. М., 1958. Т. 7. С. 150.
См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1989. С. 377.
Обращение к словарям свидетельствует о смысловом совпадении терминов "контроль" и "надзор".
Понятия "контроль" и "надзор" широко используются как в теории, так и в законодательной деятельности, однако до сих пор эти понятия не стали терминами, полностью отражающими их терминологическую сущность. Конституция Российской Федерации уделяет незначительное внимание вопросам терминов "контроль" и "надзор" (например, п. "а" ст. 71).
Действующее законодательство Российской Федерации, регламентирующее организацию и деятельность исполнительной власти, также не содержит четких критериев разграничения контроля и надзора. Например, в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" функции по контролю и надзору также не разграничиваются. Под функциями по контролю и надзору понимаются:
- "осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и другими нормативно-правовыми актами общеобязательных правил поведения;
- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов" .
Определение, приведенное в Указе, по сути, отожествляет данные термины, что не допускает их функционального дефилирования и может оказаться крайне неэффективным в сфере реализации управленческих полномочий. В связи с этим представляется целесообразным доктринальное толкование собственно понятий "контроль" и "надзор".
В ряде статей КоАП РФ термины "контроль" и "надзор" употребляются как равнозначные (например, ст. 23.16, 23.20, 23.58, 19.4).
Анализ нормативно-правовых актов свидетельствует о наличии в нормативном пространстве некоторой непоследовательности в толковании терминов "контроль" и "надзор". А именно: либо данные термины отождествляются (например, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"), либо сопоставляются как противоречивые категории.
Устранить сложившиеся противоречия возможно только после разработки и создания определенной концепции или теории соотношения терминов "контроль" и "надзор", "контрольная и надзорная деятельность" и, соответственно, формирования системы органов государственного контроля и надзора.
Отсутствие достаточно четкого разграничения сущности понятий "контроль" и "надзор" на законодательном уровне обусловливает наличие различных подходов в определении данных терминов с научной точки зрения. Причем точки зрения некоторых ученых существенно различаются, нередко один и тот же вид деятельности может называться как контролем, так и надзором. Единства в понимании правовой сущности данных понятий, их форм и методов на данный момент нет.
В связи с этим необходимо рассмотреть имеющиеся в литературе точки зрения и на основе их анализа уточнить выделенные нами ранее общие элементы, характеризующие контроль и надзор.
Вопрос о соотношении понятий "контроль" и "надзор" в России начал обсуждаться еще в советское время, в период воссоздания органов прокуратуры и разработки нормативно-правовых актов, регулирующих их деятельность. Сегодня в юридической литературе проблеме соотношения контроля и надзора также уделено немало внимания.
Например, А.П. Гуляев пишет, что понятия "контроль" и "надзор" чаще рассматриваются как тождественные и их трудно отличить, и хотя в некоторых законодательных и нормативных актах они иногда рассматриваются как различные, но какого-либо отличия в этих актах не просматривается . Вместе с тем В.Г. Бессарабов, отмечая, что надзор (имеется в виду прокурорский надзор) входит в систему государственного контроля, считает, что эти понятия различны по содержанию .
Контрольные органы и организации России: Учебник / Под ред. А.П. Гуляева. М., 2000. С. 7.
Рохлин В.И.: 1. О Конституционном статусе российской прокуратуры. СПб., 1999. С. 25 - 30; 2. Суд и прокуратура: Положение и взаимодействие. N 2. СПб., 2000. С. 12 - 18; Рохлин В.И., Стуканов А.П. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Проблемы и перспективы // Правоведение. 2000. N 5. С. 154 - 164; 3. К вопросу о конституционном статусе прокуратуры // Ученые записки юрид. фак-та Санкт-Петербургского гуманитарного университета профсоюзов. СПб., 2002. С. 52, 53.
Более поздняя справочная, учебная и научная юридическая литература содержит в себе различные подходы к определению понятий "контроль" и "надзор". Их анализ позволяет выделить несколько различных точек зрения на проблему соотношения контроля и надзора. Одни ученые считают, что надзор есть разновидность контроля (так называемый суженный контроль) , другие выделяют надзорную деятельность как самостоятельную , третьи вообще не разделяют контроль с надзором, рассматривая их как идентичные.
См.: Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 97 - 104; Пронина В.С. Конституционный статус органов межотраслевого управления. М., 1981. С. 104; Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С. 13; Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 609; Козлов Ю.М. Административное право в вопросах и ответах: Учебное пособие. М., 2001. С. 193; Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. 12.00.14. М., 2001. С. 17.
См.: Разаренов Ф.С. О сущности и значении административного надзора в советском государственном управлении. М., 1963. С. 69 - 78; Прозоров А.Л. Административный надзор в советском государственном управлении: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. 12.00.14. М., 1986; Дмитриев А.Т. Правовые и организационные проблемы административного надзора ОВД: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1998.
В обыденном понимании данные понятия "контроль" и "надзор" либо употребляются как синонимы или идентичные термины, либо между ними проводится более или менее четкая грань. Так, например, А.М. Тарасов в работе, посвященной проблемам законодательного обеспечения государственного контроля, употребляет термины "контроль" и "надзор" в качестве синонимов .
См.: Тарасов А.М. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля. С. 17, 20 - 21.
Ряд авторов, которые в своих исследованиях все-таки различают данные термины и проводят более или менее четкие границы между ними, считают, что надзор является разновидностью контроля, суженным контролем, другие - что контроль и надзор являются самостоятельными видами деятельности органов управления или управленческими функциями.
Например, по мнению Е.А. Кочерина, контроль - это одна из основных функций управления (сюда еще относятся планирование, организация, координация и стимулирование). Эта форма проявления целенаправленного воздействия на коллективы людей, предусматривающая систематическое позитивное выявление отклонений от установленных норм, правил и требований в процессе реализации поставленных задач .
Кочерин Е.А. Контроль в процессе управления предприятием. М., 1986. С. 4.
В.Г. Даев и М.Н. Маршунов предлагают различать контроль и надзор по их отношению к своему предмету, по самому предмету, по пределам (границам) надзорной и контрольной проверок. По их мнению, надзор, в отличие от контроля, всегда осуществляется извне, по отношению к объектам иных систем, тогда как контроль может осуществляться и внутри системы (самоконтроль). Надзор предполагает наличие заранее установленных параметров поднадзорной деятельности, тогда как сфера контроля так четко не определена.
Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990. С. 42 - 43.
Таким образом, мнений о соотношении надзора и государственного контроля много. При этом очевидна необходимость систематизировать их и определить четкие критерии разграничения этих терминов применительно к сложившемуся в России государственно-правовому механизму.
Удачная попытка такого юридического анализа была осуществлена М.С. Шалумовым, который считает, что государственный контроль как общегосударственная функция осуществляется на различных уровнях. Во-первых, это взаимный контроль различных ветвей государственной власти, реализуемый ими в специфических, только им присущих формах. Во-вторых, внутриведомственный контроль, т.е. контроль государственной системы со стороны вышестоящих звеньев в отношении нижестоящих, осуществляемый внутри каждой ветви власти. В-третьих, это вневедомственный контроль органов государственного управления за исполнением законов организациями и гражданами.
Вместе с тем, несмотря на то что ряд ученых-административистов в своих работах предприняли попытки проанализировать сущность надзора и его соотношение с контролем, полагаем, что надзор все же недостаточно исследован относительно контроля. До сих пор в юридической литературе и нормативно-правовых актах отсутствуют четкие определения контроля и надзора и критерии их отличия.
В качестве одного из наиболее удачных определений можно привести дефиницию, данную Ф.С. Разареновым. Он определяет административный надзор как самостоятельный организационно-правовой способ обеспечения законности в советском государственном управлении, представляющий систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и актов, основанных на законе, осуществляемое органами управления по подведомственными им вопросам и направленное на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а также привлечение нарушителей к ответственности . Однако мнение автора о том, что все органы надзора наделяются полномочиями по привлечению нарушителей к ответственности, является несколько сомнительным.
См.: Разаренов Ф.С. О сущности и назначении административного надзора в советском государственном управлении // Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963. С. 68 - 78.
По мнению Ю.М. Козлова, надзор - это деятельность специальных органов отраслевого управления, государственных инспекций по осуществлению контроля за исполнением специальных правил и требований, установленных законами, постановлениями правительства, ведомственными актами и инструкциями самих инспекций . В указанной дефиниции автор, видимо, исходит из схожести понятий контроля и надзора и поэтому определяет надзор как деятельность государственных органов по осуществлению контроля. Основное отличие контроля и надзора, по его мнению, заключается в том, что надзорные органы всегда выполняют свои функции по отношению к не подчиненным им объектам и их деятельность носит надведомственный характер.
Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1968. С. 289.
Очевидно, что вышеназванные исследователи не дают универсального определения понятий "контроль" и "надзор". Феномен контроля представителями таких научных направлений, как философское, управленческое, политическое, правовое, рассматривается в различных аспектах. Поэтому можно согласиться с мнением каждого из авторов, так как в их индивидуальных подходах содержится определенный элемент того большого и емкого содержания, которым обладают эти понятия.
Анализируя вышеприведенные мнения ученых, следует заключить, что они сводятся к двум основным подходам к пониманию соотношения понятий "контроль" и "надзор": во-первых, одними учеными надзор понимается как структурный элемент контрольной деятельности, другими - как детально легализованная форма управленческой деятельности.
Как нам представляется, необходимо четко разграничить эти понятия с точки зрения их субъектного обеспечения, а именно отказаться от сопоставления этих терминов как общего и частного в функциональном аспекте. С другой стороны, можно утверждать, что контрольная функция нуждается в правовой легализации в не меньшей степени, чем надзорная. С учетом изложенного полагаем, что контроль следует рассматривать в качестве одного из функциональных направлений деятельности органов исполнительной власти, в то время как надзор - в качестве основной профилирующей субъектно-определенной функции органов, специализированных в области надзора.
В связи с этим важно сформулировать единое многоаспектное определение терминов "контроль" и "надзор". Как нам представляется, под контролем следует понимать систему действий по наблюдению, проверке процессов, протекающих в коллективах людей, в обществе, в государстве, по выявлению фактического положения дел, сравнению полученных результатов с предварительно определенными целями, установленными нормами, стандартами и так далее, устранению выявленных недостатков и оценке эффективности управляющего воздействия. Таким образом, контроль способствует защите конкретных ценностей и общественных отношений; обеспечивает их сохранение и прогрессивное изменение, утверждение и развитие достигнутых положительных результатов, преодоление отрицательных отклонений от требуемого поведения и деятельности, соблюдение законности и дисциплины; оказывает положительное влияние на деятельность как объекта контроля, так и субъекта управления. Что же касается надзора, то, на наш взгляд, это есть система установленных законами и иными нормативными правовыми актами действий и мероприятий, осуществляемых специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами, направленных на обеспечение соблюдения законов и законности государственными органами и учреждениями, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.
Таким образом, приведенные дефиниции исследуемых понятий позволят избежать понятийной неопределенности и теоретической деструктивности.
Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.
Вопросы контроля и надзора всегда интересовали ученых, что нашло свое отражение в научных работах, данный интерес можно понять. Пробелы в законодательстве, регулирующем контрольные и надзорные полномочия соответствующих органов, его противоречивость, порождают недостатки в деятельности контрольных и надзорных органов, а иногда и прямые злоупотребления со стороны должностных лиц этих структур. В то же время четкое определение места и роли контроля и надзора в общественных отношениях, надлежащая регламентация контрольной и надзорной деятельности уже сами по себе могут стать залогом соблюдения норм права, существенно ослабить напряженность в отношениях между субъектом и объектом контроля или надзора.
Ключевые слова: контроль, надзор, сходства, различия, разграничение, сущность, функциональная ориентированность.
В противовес данной теории автором были проанализированы нормативные правовые акты регламентирующие контроль и надзор за определенной деятельностью, проведенный анализ позволяет сделать вывод, что из ста проанализированных актов в 57 % случаев (56 актов) законодатель рассматривает надзор как отдельную форму деятельности специального органа власти, установленного нормативным правовым актом за определенной сферой. Самым противоречивым в данном случае нормативным правовым актом является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федеральный закон от 30.12.2001 № 195-ФЗ [6] (далее — КоАП РФ), поскольку данный документ использует анализируемые термины и как синонимы и как отдельную деятельность органов, не разъясняя при этом основания применения данных терминов (например, глава 29 административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; статья 7.2 контроль и надзор в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам).
Трудность рассматриваемой проблематики заключается еще в том, что, как отмечалось ранее в законодательстве данные термины не только не разграничиваются, но и в большинстве случаях употребляются как равнозначные, без каких-либо разъяснений по поводу их сущности, суды также при толковании норм, принятии решений оперируют терминами в качестве тождественных (например, Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П [17]). Полагаю, можно квалифицировать как факт пробела в законодательстве РФ, требующего скорейшего устранения, поскольку в настоящее время в масштабах государства прослеживается недостаточно эффективный контроль и надзор, а отсутствие конкретики в законодательстве негативно сказывается на понимании функциональной направленности рассматриваемых терминов и влечет необоснованное расширение полномочий контрольных и надзорных органов.
Проведенный анализ позволяет сформулировать свое авторское видение терминов.
Надзор — это форма юридической деятельности специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти, уполномоченного органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный надзор), уполномоченного органа местного самоуправления (муниципальный надзор) заключающаяся в создании системы проверки функциональная ориентированность, которой направлена на обеспечение соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами Конституции РФ, обязательных требований и исполнения законодательства в процессе осуществления различных видов деятельности, в предупреждении и пресечении их нарушений, а также в принятии мер в отношении лиц, допустивших нарушение закона с последующим инициированием процедуры привлечения к юридической ответственности в целях обеспечения режима законности и правопорядка в обществе.
В качестве примера можно указать следующие органы надзора: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор); Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор); Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор России) и т. п.
Поэтому так важно еще раз подчеркнуть следующие существенные различия анализируемых терминов:
1) контроль, как правило, осуществляется в отношении подчиненных органов и лиц, надзор напротив не связан отношениями подчиненности;
Исходя из анализа полномочий органов надзора последние не вправе принимать какие-либо меры, направленные на прямое устранение выявленных нарушений их обязанностью является обнаружение нарушений законодательства, их причин и способствующих им условий и понуждение нарушителя к их устранению.
На наш взгляд, условие о невмешательстве органов надзора в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов исходит из принципа гражданского права о недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, регламентированного в п. 1 ст. 1 Гражданского кодекса РФ [21].
3) не менее важным отличием анализируемых форм юридической деятельности является вопросы привлечения к ответственности, так например, органы контроля вправе самостоятельно привлекать к ответственности нарушителей (ч. 2 ст. 14.6 КоАП РФ), при этом орган надзора лишь ставит вопрос о привлечении к ответственности правонарушителей перед соответствующими органами (примером является прокурорское представление об устранении нарушений закона).
Таким образом, сравнение понятий контроля и надзора приводит к вполне конкретному выводу о том, что контрольная и надзорная деятельности выступают одной из ключевых функций современного государства и являются самостоятельными автономными государственно-значимыми формами юридической деятельности.
При таких обстоятельствах, полагаем, что необходимо на законодательном уровне регламентировать терминологию, функциональную ориентированность относительно деятельности контрольных и надзорных структур. Для этого следует произвести оценку действующего законодательства на предмет выявления пробелов в рассматриваемой проблематике, а затем унифицировать теоретические подходы сложившуюся в законодательстве и правоприменительных органов практику для определения контроля и надзора. Результат данных мероприятий предполагается в радикальном разделении данных автономных понятий на законодательном уровне, а именно признать надзорные полномочия исключительно за специальными государственными органами, специализирующиеся на узконаправленном виде надзора, наделенными властно-распорядительными полномочиями по принятию мер принудительного характера с наличием строгих юридических санкций за их неисполнение, (например, за органами прокуратуры, юстиции, государственными органами, осуществляющими санитарно-эпидемиологический надзор, геодезический надзор, пожарный надзор, строительный надзор, надзор за соблюдением трудового законодательства и т. д.), а все остальные структуры отнести к контрольным.
Данный вывод, сложился из анализа практической деятельности данных органов, поскольку фактически они от имени государства осуществляет надзор за законностью в силу законодательно определенного правового статуса.
Основные термины (генерируются автоматически): надзор, надзорная деятельность, орган, контроль, государственное управление, государственный контроль, деятельность, законодательный уровень, орган надзора, термин.
Читайте также: