С целью организации какого контроля за соблюдением законных прав

Обновлено: 02.07.2024

С 01.07.2021 вступили в действие новые правила подготовки и проведения контрольно-надзорных мероприятий — этим словосочетанием обозначаются не только проверки, но и профилактические процедуры, проводимые контролерами. Кого станут чаще проверять, а кого вообще не включат в план проверок? Откуда бизнесу узнать о предстоящих проверках и сколько по новым правилам они продлятся? Как теперь следует обжаловать итоги проверок? Как проверят малый бизнес и что нового в налоговых проверках с 01.07.2021? Ответы — в нашем материале.

Кого станут проверять чаще

В законе прописано, что при планировании проверок контролеры должны применять риск-ориентированный подход: чем выше риски в отношении объекта контроля, тем чаще проверки.

Риск причинения вреда (ущерба) — это вероятность наступления событий, следствием которых может стать причинение вреда (ущерба) различного масштаба и тяжести охраняемым законом ценностям.

Риски подразделяются на шесть категорий:

Степень риска	Частота проведения контрольных мероприятий
Чрезвычайно высокий	Не менее одного, но не более двух мероприятий в год
Высокий/значительный	Не менее одного мероприятия в четыре года и не более двух мероприятий в два года
Средний/умеренный	Не менее одного мероприятия в шесть лет и не более одного мероприятия в три года
Низкий	Мероприятия не проводятся

Получается, что проверяющие будут приходить с проверками чаще к тем бизнесменам, в результате деятельности которых возникают негативные последствия для интересов общества. При минимальной вероятности наступления таких последствий проверки назначаться и проводиться не будут.

Перечень индикаторов риска нарушения обязательных требований по видам контроля и порядок их выявления утверждаются госорганами власти на каждом уровне: федеральном, региональном и муниципальном. К примеру, индикаторы риска при осуществлении пожарного надзора перечислены в Приказе МЧС от 07.06.2021 № 364.

С какой проверкой могут прийти контролеры

По новым правилам проверяющие вправе прийти к бизнесмену с проверками, список которых закреплен в специальном нормативном акте — в положении или законе о конкретном виде контроля.

Проверки могут быть двух видов: проходящие при непосредственном взаимодействии контролируемого лица и контролера, и проводимые без такого взаимодействия.

К примеру, Роспотребнадзор при проверках в сфере защиты прав потребителей вправе применять все указанные способы (п. 22 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области защиты прав потребителей, утв. Постановлением Правительства от 25.06.2021 № 1005). А трудовые инспекторы могут применять только такие способы, как инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная и выездная проверки (п. 35 Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, утв. Постановлением Правительства от 21.07.2021 № 1230).

наблюдение за соблюдением обязательных требований;
выездное обследование.

С 01.07.2021 у проверяющих органов появились не только новые способы контроля, но и новые задачи (об этом далее).

Как узнать о проверке

Узнать о предстоящей проверке можно в едином электронном реестре КНМ (контрольно-надзорных мероприятий), который ведет генеральная прокуратура. Новый реестр концентрирует все сведения о проверках: каким ведомством и в какие сроки проводились, какие решения по итогам приняты, как их исполнили, кого и как наказали.

Подробнее о реестре рассказываем здесь.

Кроме того, контролеры обязаны уведомить бизнесмена о проверке или ином контрольном (надзорном) мероприятии (за исключением таких мероприятий, как контрольная закупка, мониторинговая закупка, выборочный контроль и инспекционный визит).

В некоторых случаях информация о проверке попадает в реестр непосредственно после проведения контрольного мероприятия. Например, при выездном обследовании, переросшем в контрольную закупку.

Сроки проверок

По остальным контрольным (надзорным) мероприятиям сроки определяются исходя из периода времени, который обычно нужен для проведения экспертиз, изъятия проб или проведения закупки.

Профилактика нарушений — основной приоритет

Специальные режимы контроля

Если бизнесмен заключил с контролерами соглашение о мониторинге и организовал процесс получения проверяющими необходимых данных, он освобождается от плановых контрольных (надзорных) мероприятий в отношении соблюдения обязательных требований, являющихся предметом такого мониторинга.

При таком контрольном спецрежиме бизнесмены обязаны предоставлять инспекторам беспрепятственный доступ к объектам постоянного контроля, документам и информационным ресурсам, технологическим средствам, используемым на таких объектах.

На проверку — только с QR-кодом

Такой код формируется единым реестром КНП, обеспечивающим переход на страницу в сети Интернет, содержащую запись единого реестра о проверке или профилактическом мероприятии, в рамках которого составлен документ (п. 21 Постановления Правительства от 16.04.2021 № 604).

Если проверяющие не предъявили бизнесмену решение о проведении проверки с QR-кодом или коммерсант не нашел конкретную проверку в едином реестре КНМ (если по закону она должна там быть), он вправе вообще не пускать контролеров на свою территорию. Если же проверяющие все же провели несанкционированное контрольное мероприятие, такая проверка не будет признаваться законной и ее итоги будет легко оспорить.

Сведения о каждой проверке в реестре КНМ отражается под отдельным уникальным номером, по которому коммерсант может сразу ознакомиться с предметом проверки и иными сведениями, размещенными в паспорте проверки.

Электронный паспорт проверки

В реестре проверок на каждое контрольно-надзорное мероприятие, будь то проверка или профилактическая процедура, оформляется отдельный электронный паспорт (паспорт КНМ).

В паспорте КНМ отражается набор сведений о проверке:

Это открытые данные, с которыми может ознакомиться любой желающий, задав в поисковой строке, к примеру, название организации или ее ИНН:

Сведения о решении по итогам проверки и принятых мерах доступны только тому, кого проверяли. Получить их можно воспользовавшись учетной записью на портале Госуслуг или личным кабинетом в ведомственной информационной системе.

Произвол проверяющих свели к минимуму

Самовольничать во время проверок инспекторам теперь тоже затруднительно. Предмет контрольно-надзорного мероприятия отражается в паспорте КНМ, поэтому коммерсанту он известен заранее. К примеру, в паспорте проверки трудовой инспекцией в качестве предмета проверки указываются статьи ТК РФ, соблюдение норм и положений которых будут проверяться:

Обжалование результатов проверок

По новым правилам при обжаловании результатов проверок необходимо соблюдать досудебный порядок обжалования. Он действует для 59 видов контроля, перечисленных в Постановлении Правительства от 28.04.2021 № 663.

Жалобу должны рассмотреть в срок не более 20 рабочих дней с даты ее регистрации. Этот срок может продлеваться, но не более чем на 20 рабочих дней.

Текст жалобы в рамках досудебного обжалования, ее статус и результат рассмотрения включат в реестр КНМ. При судебном обжаловании в реестре появится информация о результатах, если решения контролеров будут изменены или отменены (Постановление Правительства от 16.04.2021 № 604).

Проверки малого бизнеса

В 2021 году действует мораторий на проверки малого бизнеса, который продлили до конца 2022 года (Постановление Правительства от 08.09.2021 № 1520). Плановые проверки этой категории бизнесменов вообще не будут включаться в план контрольно-надзорных мероприятий на будущий год.

Но не все бизнесмены из реестра малого и среднего бизнеса освобождаются от контрольно-надзорных мероприятий. Контролерам по-прежнему позволено планово посещать бизнесменов в четырех случаях:

в отношении проверок лиц деятельность (объекты) которых отнесены к категориям высокого риска (классам опасности), а также, в отношении которых установлен режим постоянного госконтроля (надзора);
если менее 3 лет назад в отношении субъекта МСП была завершена проверка, по результатам которой вынесено вступившее в силу постановление об административном наказании за совершение грубого нарушения, в том числе о дисквалификации или приостановке деятельности, приостановлении действия или аннулирования лицензии;
если проверка проводится с целью соблюдения лицензиатами лицензионных требований;
при проведении плановых проверок внешнего контроля качества работы аудиторских организаций и в рамках федерального госконтроля в области использования атомной энергии.

Налоговые проверки по новым правилам

С 01.07.2021 по обновленным правилам налоговики проводят камеральные и выездные проверки в период налогового мониторинга.Теперь камеральная проверка проводится в единственном случае — если первичная или уточненная декларация представлена менее чем за три месяца до досрочного прекращения налогового мониторинга (п. 3 ст. 1 Федерального закона от 29.12.2020 № 470-ФЗ).

А выездную проверку назначат в следующих ситуациях:

при досрочном прекращении налогового мониторинга;
при невыполнении налогоплательщиком мотивированного мнения ИФНС;
в рамках контроля над ИФНС, проводившей мониторинг;
если представлена уточненная декларация за период проведения налогового мониторинга, в которой уменьшена сумма налога к уплате, увеличена сумма убытка или сумма НДС и акциза к уменьшению (п. 4 ст. 1 Закона № 470-ФЗ).

У инспекторов появилось больше полномочий. С 01.07.2021 они вправе (п. 6 и п.7 ст. 1 Закона № 470-ФЗ):

проводить смотр в рамках налогового мониторинга декларации по НДС с суммой к возмещению, если выявят в ней несоответствия и противоречия;
истребовать документы и информацию у контрагентов и иных лиц, которые располагают данными об организации, участвующей в налоговом мониторинге.

Напомним, что налоговый мониторинг — это форма налогового контроля, при которой компания добровольно предоставляет налоговикам онлайн доступ к данным своего бухгалтерского и налогового учета, а те в свою очередь вместо камеральных и выездных проверок контролируют расчет налогов в режиме реального времени и сообщает налогоплательщику об ошибках.

Все предприятия проходят внешний контроль трудовой инспекции за соблюдением трудового законодательства. Однако несколько лет назад появился внутренний контроль. Дело это добровольное, поэтому не все работодатели его организовывают, а зря. Благодаря внутреннему контролю пройти внешний контроль значительно легче.

Внутренний контроль: его сущность и цели

Минтруд 28 декабря 2016 г. утвердил Методические рекомендации для работодателей по добровольному внутреннему контролю (самоконтролю) соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (далее — Рекомендации).

Согласно Рекомендациям, внутренний контроль означает добровольную оценку работодателем соответствия своей деятельности обязательным требованиям трудового законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, посредством организационных мер, процедур и инструментов.

Роструд попытался внедрить Рекомендации:

И только после этого Рекомендации были доведены для применения всем работодателям.

В Рекомендациях в первую очередь отмечено, что внутренний контроль осуществляется на добровольной основе. Проводить его рекомендуется не реже одного раза в год на основании разработанного локального нормативного акта.

В рекомендациях предусмотрены два вида организации системы внутреннего контроля:

Служба внутреннего контроля

Реализовать службу внутреннего контроля можно в виде двух структурных подразделений:

отдел по контролю за соблюдением требований по охране труда;
отдел по контролю за иными требованиями.

Кроме того, должна быть создана комиссия, состоящая из представителей этих отделов, руководства организации, профсоюзов и отдельных представителей работников.

Можно заменить два отдела одним структурным подразделением, выполняющим одновременно все необходимые функции. Если же нет возможность организовать ни один, ни два отдела, то руководитель может утвердить просто должность контролера, чтобы тот проводил постоянный мониторинг состояния законности внутри предприятия.

Основными задачами Службы внутреннего контроля являются:

установление фактического состояния организации посредством анализа состояния и причин нарушений работодателем трудового законодательства;
сопоставление фактических данных и требований действующего трудового законодательства в ходе проведения специальной оценки условий труда;
анализ найденных отклонений и степени их влияния на параметры функционирования организации, анализ последствий установленных отклонений и утверждение на их основании разрабатываемой в организации проектной, технологической и другой документации по обеспечению соблюдения трудового законодательства;
выявление причин установленных отклонений, разработка планов, программ по выявлению и предупреждению нарушений законодательства;
отслеживание выполнения плана, фиксация проведения деятельности хозяйствующего субъекта в соответствии с требованиями законодательства, оказание организационно-методической помощи по выполнению планов;
установление порядка профилактических работ по предупреждению нарушений трудового законодательства;
информирование и консультирование руководства и рядовых сотрудников о порядке выполнения отдельных положений трудового законодательства;
увеличение эффективности и повышение качества управления предприятия с помощью внедрения инструментов внутреннего контроля.

Для формирования сведений о результатах мероприятий внутреннего контроля в Рекомендациях предлагается следующая таблица:

Наименование мероприятия внутреннего контроля

Рекомендации по устранению выявленных нарушений

Степень выполнения рекомендаций по устранению выявленных нарушений

Также сервис предоставляет возможность получить рекомендации по устранению нарушений до проведения ГИТ с приложением правового обоснования и необходимых форм документов.

На сегодняшний день Рострудом утверждено 133 проверочных листа согласно Приказу от 10.11.2017 № 655.

Перед началом работы с сервисом работодатель приказом должен назначить уполномоченное должностное лицо, ответственное за осуществление предварительной проверки соблюдения требований законодательства, из состава кадровой службы или службы внутреннего контроля, имеющего высшее образование (юридическое или экономическое), опыт работы и обладающего знаниями трудового законодательства.

Процедура самоинспектирования не предусмотрена для проверки в отношении государственных и муниципальных служащих, служащих ОВД и других правоохранительных органов.

В данный момент сервис работает в тестовом режиме, поэтому достаточно ввести даже условное наименование организации и начать проверку с последующей электронной регистрацией уполномоченным работником.

При регистрации необходимо указать основные сведения об организации (наименования учреждения, ОГРН/ИНН, наименование структурного подразделения и ФИО уполномоченного на проведение предварительной проверки лица, контактной информации и электронного адреса пользователя).

Так как проверке подлежит соблюдение прав каждого работника, то предварительно нужно определить сотрудника, в отношении которого будет осуществиться проверка.

Прежде чем ее начать, надо подготовить и положить перед собой ряд документов, например, трудовой договор, приказ о приеме на работу, трудовую книжку, заявление об увольнении и т. д.

После этого вносится условное или реальное наименование организации и проводится тест.

Результаты самоинспектирования

Если по результату проверки нарушений не было обнаружено, автоматически формируется соответствующая системная отметка. Если же были, работодателю предложат перечень мероприятий и инструментов для их устранения, что нужно будет сделать незамедлительно, привести документацию в соответствии законодательству.

АКЦИЯ ПРОДЛЕНА

Понятие

федеральные органы исполнительной власти;
органы исполнительной власти регионов;
органы местного самоуправления;
государственные корпорации, публично-правовые компании – в случаях, предусмотренных федеральными законами (например – Росатом, саморегулируемые организации (СРО)).

При этом отдельные виды контроля (надзора) или отдельные полномочия по их осуществлению могут быть возложены на государственные или муниципальные учреждения (ГУПы и МУПы) – в случаях, установленных федеральными законами о видах контроля, законами субъектов РФ.

Порядок определения органов контроля (надзора) и их полномочий

ВОПРОСЫ

КАКОЙ ОРГАН РЕШАЕТ

ДОКУМЕНТ-ОСНОВАНИЕ

Установление их организационной структуры, полномочий, функций, порядка деятельности

Установление их организационной структуры, полномочий, функций, порядка их деятельности

Установление их организационной структуры, полномочий, функций, порядка деятельности

Если осуществление отдельного вида федерального госконтроля (надзора) возложено на публично-правовую компанию, федеральный закон о виде контроля устанавливает, что такая компания или федеральный орган исполнительной власти принимает нормативные правовые акты как контрольный (надзорный) орган.

Федеральные законы о видах контроля, законы регионов, предусматривающие возложение контрольно-надзорных полномочий на ГУП или МУП, определяют органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, которые могут принимать нормативные правовые акты как контрольные (надзорные) органы.

Кто проводит проверки

Руководитель (зам. руководителя) такого органа.
Инспектор – это должностное лицо контрольного (надзорного) органа, в должностные обязанности которого в соответствии с положением о виде контроля, должностным регламентом или должностной инструкцией входит осуществление полномочий по виду контроля (надзора), в том числе проведение профилактических и контрольных (надзорных).

Инспекторов, которые вправе проводить конкретные профилактические или контрольные (надзорные) мероприятия, определяет решение контрольного (надзорного) органа о проведении соответствующего мероприятия.

В Положении о виде контроля может быть запрет на проведение контрольного (надзорного) мероприятия в отношении объектов контроля инспекторами, которые проводили профилактические мероприятия в отношении этих же объектов.

По общему правилу инспекторы государственных и муниципальных учреждений, полномочные осуществлять вид контроля, не вправе:

составлять акты контрольных (надзорных) мероприятий;
выдавать предписания.

Но иное может быть установлено федеральным законом о виде контроля, законом региона.

Президент РФ по представлению Правительства России, высший исполнительный орган госвласти региона, представительный орган муниципального образования вправе устанавливать особый порядок оплаты труда должностных лиц контрольного (надзорного) органа – в зависимости от показателей служебной деятельности, определяемых служебным контрактом (трудовым договором).

Чем занимаются органы контроля (надзора)

Их деятельность направлена на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований посредством:

профилактики их нарушений;
оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований;
выявления их нарушений;
принятия мер пресечения выявленных нарушений обязательных требований;
устранения их последствий;
восстановления правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.

Контрольные (надзорные) органы вправе заключать соглашения между собой, а также с иными органами госвласти и органами местного самоуправления. В том числе для совместного проведения профилактических и контрольных (надзорных) мероприятий.

Сведения о видах контроля и осуществляющих их контрольных (надзорных) органах, их территориальных органах и подразделениях обязательно должны быть в Едином реестре видов контроля.

В свою очередь, в Едином реестре контрольных (надзорных) мероприятий отражают все проводимые мероприятия и принятые меры, решения и действия инспекторов.

Все документы, оформляемые контрольным (надзорным) органом, составляют в электронной форме с усиленной квалифицированной электронной подписью.

Принципы госконтроля-2021: фундамент новой системы контрольно-надзорной деятельности

Одним из ключевых положений указанного закона является систематизация и закрепление на законодательном уровне единой системы принципов государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Речь идет об основополагающих началах, правилах, которыми должны руководствоваться все субъекты системы госконтроля. Они имеют универсальный, общий и обязательный характер и распространяются на контрольно-надзорную работу, включая организацию ее проведения.

Новая система принципов госконтроля

Принципам государственного контроля (надзора), муниципального контроля посвящена отдельная глава закона, состоящая из 8 статей, каждая из которых закрепляет один из принципов.

Суть принципов и их краткое содержание отражены в таблице:

Принцип

Суть принципа

Содержание принципа

Норма права

Законность и обоснованность

Действия и решения контрольного (надзорного) органа и его должностных лиц должны быть законными и обоснованными

Стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований

Госконтроль (надзор), муниципальный контроль должны обеспечивать стимулы к добросовестному соблюдению обязательных требований и минимизацию потенциальной выгоды от их нарушений

Предусмотрен приоритет проведения профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий

Соразмерность вмешательства в деятельность контролируемых лиц

Выбираемые профилактические мероприятия, контрольные (надзорные) мероприятия, применяемые меры по пресечению или устранению нарушений обязательных требований должны быть соразмерны характеру нарушений, вреду (ущербу), который причинен или может быть причинен охраняемым законом ценностям.

Госконтроль (надзор), муниципальный контроль должны ограничиваться только теми мероприятиями и действиями, которые необходимы для обеспечения соблюдения обязательных требований

Установлен запрет на причинение неправомерного вреда (ущерба) контролируемым лицам, их представителям, либо имуществу, находящемуся в их владении, пользовании или распоряжении, либо их деловой репутации при организации и осуществлении контроля (надзора)

Охрана прав и законных интересов, уважение достоинства личности, деловой репутации контролируемых лиц

При организации и осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля контрольный (надзорный) орган обязан признавать, соблюдать и защищать права и свободы контролируемых и иных лиц

обязанность должностных лиц контрольного (надзорного) органа при проведении контрольных (надзорных) мероприятий разъяснять контролируемому лицу, его представителю их права, обязанности и ответственность и обеспечивать возможность осуществления этих прав;
возможность обжалования контролируемым лицом или его представителем решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) должностных лиц;
запрет на принятие решений и совершение действий (бездействия), унижающих достоинство личности либо умаляющих деловую репутацию организации или ИП

Недопустимость злоупотребления правом

Не допускается злоупотребление правом как со стороны контролирующих (надзорных) органов, так и со стороны контролируемых лиц, граждан и организаций

запрет на использование контрольными (надзорными) органами и их должностными лицами полномочий в целях воспрепятствования законной деятельности контролируемых лиц, необоснованного увеличения сроков осуществления контроля (надзора);
недопустимость использования контролируемыми лицами установленных прав и гарантий в целях воспрепятствования осуществлению госконтроля (надзора), муниципального контроля;
запрет на злоупотребление гражданами и организациями правом на обращение в контрольные (надзорные) органы в целях направления обращений, содержащих заведомо недостоверную информацию о соблюдении контролируемыми лицами обязательных требований

Соблюдение охраняемой законом тайны

Информация, составляющая коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну и полученная должностными лицами контрольного (надзорного) органа при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля, не подлежит разглашению, за исключением случаев, установленных федеральными законами

применение ответственности к должностным лицам контрольного (надзорного) органа за разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну;
необходимость возмещения вреда (ущерба), причиненного контролируемому или иному лицу в результате разглашения охраняемой законом тайны;
исключение из перечня сведений, относящихся к охраняемой законом тайне, сведений о нарушениях обязательных требований;
недопустимость представления контрольным (надзорным) органом по запросам третьих лиц информации, ставшей известной в ходе проведения контрольных (надзорных) мероприятий, актов контрольных (надзорных) мероприятий, а также выданных по их итогам предписаний, если в ходе таких мероприятий не было выявлено нарушений обязательных требований или если не затронуты права обратившегося в контрольный (надзорный) орган лица

Открытость и доступность информации об организации и осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля

Деятельность контрольного (надзорного) органа по организации и осуществлению госконтроля (надзора), муниципального контроля является открытой, за исключением некоторых случаев

необходимость обеспечения контрольным (надзорным) органом открытости и доступности для контролируемых и иных лиц сведений, установленных федеральным законом;
возможность ограничения доступа к информации о деятельности контрольного (надзорного) органа в целях обеспечения прав, законных интересов и безопасности контролируемых и иных лиц, защиты их чести, достоинства, деловой репутации;
недопустимость сокрытия информации, касающейся причинения вреда здоровью и угрозы жизни людей

Оперативность при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля

При осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля контрольные (надзорные) мероприятия проводятся оперативно

допустимость продления срока проведения контрольного (надзорного) мероприятия только в установленных случаях и пределах;
учет при определении срока проведения контрольного (надзорного) мероприятия таких обстоятельств, как достаточность и эффективность контрольных (надзорных) действий, минимизация взаимодействия должностных лиц с контролируемыми;
учет при определении срока исполнения контролируемым лицом решения контрольного (надзорного) органа таких обстоятельств, как характер нарушений обязательных требований, степень и размер потенциального или реального вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям;
дополнительное рассмотрение при определении срока исполнения контролируемым лицом решения контрольного (надзорного) органа, связанного с расходованием денежных средств, вопроса об учете его имущественного и финансового положения

Стоит отметить, что в первоначальной редакции законопроекта, внесенного в Госдуму, дополнительно было упомянуто еще несколько принципов, которые не нашли отражения в принятом законе. Речь идет о принципах:

недопустимости множественного госконтроля (надзора), муниципального контроля, который запрещает проведение госконтроля (надзора), муниципального контроля с целью оценки соблюдения одних и тех же обязательных требований несколькими контрольно-надзорными органами в отношении одного и того же контролируемого лица;
результативности и эффективности госконтроля (надзора), муниципального контроля, согласно которому госконтроль (надзор), муниципальный контроль должны быть направлены на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба), он должен осуществляться в случае недостаточности или неэффективности негосударственных форм обеспечения соблюдения обязательных требований (в этом принципе была заложена идея о необходимости достижения контрольно-надзорными органами максимального уровня общественно значимого результата своей деятельности с использованием наименьшего объема трудовых, материальных, финансовых и иных ресурсов, а также запрет установления ключевых показателей видов контроля, основанных на количестве проведенных контрольно-надзорных и профилактических мероприятий, количестве выявленных нарушений и количестве контролируемых лиц, привлеченных к ответственности);
объективности госконтроля (надзора), муниципального контроля, предусматривающего, что решения контрольно-надзорного органа, действия его должностных лиц должны быть объективны и подтверждаться фактическими данными и документами, содержащими достоверную информацию – вместо отдельного принципа такая норма стала частью принципа обоснованности, равно как и недопустимость при организации и осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля необоснованного принятия решений и необоснованного совершения действий (бездействия) должностными лицами контрольно-надзорного органа.

Кроме того, по сравнению с первоначальной редакцией законопроекта в принятых нормах нет указания на необходимость оценки должностными лицами контрольно-надзорного органа доказательств на основе всестороннего, полного и объективного рассмотрения всех обстоятельств в их совокупности, руководствуясь законодательством. В процессе доработки проекта были исключены и такие положения: "Никакие доказательства не имеют заранее установленной силы. Все сомнения в нарушении обязательных требований, в том числе причинении вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, толкуются в пользу контролируемого лица".

Предпосылки формирования новой системы принципов

Рассматриваемой системе принципов госконтроля предшествует действующая в настоящее время система принципов защиты прав юрлиц и ИП при проведении госконтроля (надзора), предусмотренная в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее – Закон № 294-ФЗ). В основу последней, в свою очередь, был положен перечень принципов, закрепленный в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Несмотря на то что первоначальный список принципов был существенно сокращен и видоизменен, ключевые постулаты сохранились.

Так, в текущей редакции ст. 3 Закона № 294-ФЗ основными принципами защиты прав юрлиц, ИП при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля определены следующие:

преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;
презумпция добросовестности юрлиц, ИП;
открытость и доступность для юрлиц, ИП НПА РФ, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении контроля (надзора);
проведение проверок в соответствии с полномочиями органа госконтроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;
недопустимость проводимых в отношении одного юрлица или ИП несколькими органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;
недопустимость требования о получении юрлицами, ИП разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами госвласти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
ответственность органов госконтроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства РФ при осуществлении госконтроля (надзора), муниципального контроля);
недопустимость взимания органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц и ИП платы за проведение мероприятий по контролю;
финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, включая мероприятия по контролю;
разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального госконтроля (надзора), органов госвласти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального госконтроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.

Очевидно, что более близкими по структуре и содержанию к принятым нормам являются положения правительственного законопроекта "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее – Законопроект № 332053-7), который в феврале 2018 года был принят в первом чтении, а в ноябре 2019 года – отклонен. Некоторые эксперты признают, что там была выстроена более простая и логически правильная система принципов организации и осуществления госконтроля (надзора) и муниципального контроля. Ее преимуществами были не только указание на необходимость организации и осуществления госконтроля (надзора) и муниципального контроля на основе указанных в нем принципов, но и более емкая и понятная расшифровка содержания каждого из принципов.

Предложения и замечания по новой системе принципов

В свою очередь, Комитет по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям отметил, что закрепленные документом в качестве принципов госконтроля (надзора), муниципального контроля положения носят декларативный характер и не содержат механизмов контроля за их соблюдением. Также он предлагал в целях имплементации указанных принципов в практическую деятельность контрольно-надзорных органов включить в главу 2 положение, устанавливающее запрет на совершение контрольно-надзорными органами и их должностными лицами действий и вынесение решений, не соответствующих установленным законом принципам.
Аналогичного мнения придерживались представители Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления. "В целом полагаем, что глава 2 нуждается в глубокой переработке, поскольку ее положения носят чрезмерно декларативный и расплывчатый характер, допускают неоднозначное толкование, а предлагаемая система принципов и их описания вызывает огромное количество вопросов и не в полной мере соответствует как действующему законодательству, так и сложившимся в российской праве подходам к определению принципов права", – отмечалось в заключении комитета.

К числу недостатков правового регулирования также было отнесено отсутствие принципов: недопустимости взимания органами госконтроля (надзора), органами муниципального контроля с юрлиц, ИП платы за проведение мероприятий по контролю, что может породить злоупотребления со стороны должностных лиц контрольных органов; исключения избыточных и дублирующихся контрольных мероприятий как необходимого барьера для предотвращения излишнего давления на бизнес.

Вместе с тем, высказывались и предложения о дополнении системы принципов госконтроля (надзора), муниципального контроля следующими принципами: открытость и доступность нормативных (ненормативных) документов для контролируемых лиц; ответственность госорганов, муниципальных органов, их должностных лиц за нарушение законодательства при проведении госконтроля (надзора), муниципального контроля; преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов контрольно-надзорных мероприятий; презумпция добросовестности юрлиц.

В списке потенциально возможных для закрепления в законе принципов упоминались и принципы: недопустимости возбуждения и рассмотрения контролирующими органами дел об административных правонарушениях в отношении неподнадзорных им лиц; стратегической направленности; ответственности органов госконтроля (надзора) за недостижение показателей общественно значимых результатов, ненадлежащее исполнение своих полномочий, необоснованное воспрепятствование законной экономической деятельности граждан и организаций; межведомственной ответственности; независимости; компетентности; превентивной направленности.

Отметим, не все замечания и предложения были учтены при доработке текста законопроекта.

Все большую актуальность для менеджмента и бенефициаров бизнеса приобретают стандарты добросовестного и этичного поведения, внедряемые в рамках процедур антикоррупционного комплаенса 1 . Связано это с тяжестью санкций, предусмотренных за нарушение антикоррупционного законодательства, и широкой правоприменительной практикой привлечения к ответственности физических и юридических лиц за правонарушения коррупционного характера.

Коррупция в компании может привести к ощутимым финансовым потерям, уголовной ответственности руководства и разрушению бизнеса. Кроме того, если организация планирует выход на международный рынок, деловая репутация и внедрение программ антикоррупционного комплаенса должны иметь для нее первостепенное значение.

В сентябре этого года Министерство труда и социальной защиты РФ выпустило новые рекомендации по внедрению в организациях антикоррупционных мер 2 . Предлагаю разобраться, что нового привносит этот документ по сравнению с методическими рекомендациями 2013 г. И зачем вообще организациям бороться с коррупцией.

Что такое коррупция и кто должен ей противодействовать?

Противодействовать коррупции должны не только правоохранительные органы, как принято считать, но и институты гражданского общества, организации и физические лица в пределах их полномочий.

предупреждение коррупции, в том числе ее профилактика;
расследование и раскрытие коррупционных правонарушений, т.е. борьба с коррупцией;
минимизация и устранение последствий коррупционных правонарушений.

Статьей 13.3 Закона о противодействии коррупции устанавливается обязанность организаций разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупционных правонарушений. Причем эта обязанность распространяется на все организации – вне зависимости от их форм собственности, организационно-правовых форм, отраслевой принадлежности и иных обстоятельств, о чем говорится в новых рекомендациях Минтруда.

Какая ответственность предусмотрена за коррупционные правонарушения?

В рекомендациях Минтруда этого года обозначены преимущества для организаций, применяющих антикоррупционные меры. Это и укрепление репутации компании, и стимулирование добросовестного поведения сотрудников. Но, вероятно, самыми важными стимулами для большинства юридических лиц являются уменьшение рисков применения в отношении организации мер ответственности за коррупционные правонарушения, совершенные ее сотрудниками; снижение вероятности применения санкций за действия партнеров компании; предотвращение возможности привлечения к ответственности руководства компании, ее бенефициаров и собственников. А риски такой ответственности не эфемерны.

Таблица 1. Размеры штрафов за незаконное вознаграждение от имени юридического лица (ст. 19.28 КоАП РФ)

Сумма незаконного вознаграждения	Санкция
Меньше или равна 1 млн руб.	От 1 млн руб. до трехкратной суммы незаконного вознаграждения
Больше 1 млн руб. и меньше или равна 20 млн руб.	От 20 млн руб. до 30-кратной суммы незаконного вознаграждения
Больше 20 млн руб.	От 100 млн руб. до 100-кратной суммы незаконного вознаграждения

К увеличению количества преступлений коррупционной направленности в статистической отчетности силовых ведомств привели поправки 2016 г. в статьи Уголовного кодекса о мелком взяточничестве и мелком коммерческом подкупе (см. таблицу 2). Первоначально целью внесения изменений была гуманизация уголовной юстиции в отношении преступлений, которые не представляют большой общественной опасности. Однако привели они к избыточной криминализации сферы делового взаимодействия: преступлением стало считаться вручение подарков стоимостью не более 10 тыс. руб.

Таблица 2. Ответственность за мелкое взяточничество и мелкий коммерческий подкуп

либо исправительные работы до 1 года,
либо ограничение свободы до 2 лет,
либо лишение свободы до 1 года.

либо исправительные работы до 3 лет,
либо ограничение свободы до 4 лет,
либо лишение свободы до 3 лет.

Российские компании, которые носят статус международных, чьи акции торгуются на мировых биржах, либо которые осуществляют внешнеэкономическую деятельность, в первую очередь на территории США и Великобритании, а также компании, которые только готовятся к выходу на мировой рынок, должны обратить внимание на то, что ответственность организаций и их менеджмента за коррупционные правонарушения предусматривает также международное и экстерриториальное антикоррупционное законодательство. Оно представлено несколькими нормативно-правовыми актами: Foreign Corrupt Practices Act (FCPA) – Закон об иностранной коррупции, принятый Конгрессом США в 1977 г. и запрещающий дачу взяток иностранным официальным лицам за получение выгодных контрактов; United Kingdom Bribery Act (UK BA) – Закон Великобритании о взяточничестве от 2010 г.; Конвенцией ОЭСР по борьбе со взяточничеством, к которой Россия присоединилась в апреле 2012 г.

Общий размер санкций по FCPA для компаний с 2010 по 2019 г. составил 17,5 млрд долл. И российские организации регулярно оказываются под прицелом Минюста США. Так, в этом году лидер телекоммуникационного рынка выплатил рекордный штраф в 850 млн долл. по итогам многолетнего расследования.

Нельзя не упомянуть и о проблеме множественной ответственности за одно и то же коррупционное правонарушение. Существует много примеров, когда российские компании, провинившиеся за пределами РФ, сначала привлекали к ответственности по американскому антикоррупционному закону, а затем накладывали на них еще и уголовно-правовые санкции в рамках нашего законодательства. Топ-менеджеры таких компаний не только вынуждены были уплатить многомиллионные штрафы, но и получили реальные сроки заключения на родине.

Что такое антикоррупционный комплаенс и как он может помочь?

Под антикоррупционным комплаенсом понимается корпоративная программа (политика), основанная на общепризнанном корпоративном стандарте противодействия коррупции. Она представляет собой комплекс положений и инструкций, базирующихся на действующем законодательстве. Внедрение такой программы в компании помогает минимизировать бизнес-риски: предотвратить совершение коррупционных правонарушений и избежать негативных последствий для организации и ее должностных лиц, в том числе в виде привлечения к ответственности; упростить процедуры антикоррупционной проверки и укрепить репутацию компании.

В ст. 13.3 Закона о противодействии коррупции закреплен примерный список мер антикоррупционного комплаенса:

определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений;
сотрудничество организации с правоохранительными органами;
разработка и внедрение стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации;
принятие кодекса этики и служебного поведения работников;
предотвращение и урегулирование конфликта интересов;
недопущение составления неофициальной отчетности и использования поддельных документов.

Однако, поскольку конкретный перечень мер по предупреждению коррупции не установлен и часть требований носит общий характер, лучшие корпоративные программы выходят за рамки указанного списка.

Проблему неопределенности содержания ст. 13.3 Закона о противодействии коррупции не устранили и Методические рекомендации по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции (утв. Министерством труда и социальной защиты РФ 8 ноября 2013 г.). Они лишь детализировали некоторые положения ст. 13.3 и дали общее представление об антикоррупционных мерах в компании, но они не определили способы внедрения корпоративных политик.

Какие нововведения появились в антикоррупционных требованиях к компаниям?

Отметим, что эти документы не конкретизируют антикоррупционные меры, которые обязаны применять компании. Кроме того, они не носят нормативного характера, представляют собой лишь справочный материал и не способны устранить недостатки правового регулирования. И все же перечисленные документы являются важной вехой развития антикоррупционного регулирования корпоративной сферы в России.

Новые документы содержат важные рекомендации:

Деятельность по предупреждению коррупции должна носить системный и последовательный характер. Для этого рекомендуется разработать и принять антикоррупционную политику компании.
Содержание этой политики определяется особенностями деятельности организации.
Антикоррупционную политику и другие документы организации, регулирующие вопросы предупреждения коррупции, рекомендуется утверждать локальными нормативными актами. Это позволит обеспечить обязательность выполнения установленных требований всеми работниками.
Принятие антикоррупционной политики должно сопровождаться информированием работников об установленных ею подходах к противодействию коррупции и разъяснением важности их соблюдения. Желательно привлечь к информированию руководство организации. Работников рекомендуется ознакомить с антикоррупционной политикой под роспись, а обязанность соблюдать ее следует зафиксировать в их трудовых договорах.
При выстраивании антикоррупционной политики важно понимать, какие коррупционные правонарушения могут быть совершены работниками и в рамках каких бизнес-процессов, просчитать возможные схемы их совершения и последствия.
Организации, планирующей выявление коррупционных рисков, рекомендуется разработать и утвердить приказом руководителя методику оценки этих рисков с учетом специфики компании: сферы ее деятельности и уставных целей, характера взаимодействия с госорганами и иными регулирующими инстанциями, наличия или отсутствия внешнеэкономической деятельности и иных факторов.
Одним из важнейших инструментов предупреждения коррупции является выявление и урегулирование конфликта интересов. Необходимо уделять этому пристальное внимание при выстраивании системы антикоррупционных мер и противодействии корпоративному мошенничеству.
Еще одним инструментом предупреждения коррупции является установление для работников стандартов и кодексов поведения.
Нужно учитывать, что получение подарков может сделать работника обязанным дарителю. Поэтому их часто используют для поддержания неформальных, в том числе коррупционных отношений. Принятие даже незначительного по стоимости подарка в определенных обстоятельствах может быть квалифицировано как получение взятки или коммерческий подкуп.
В антикоррупционных стандартах рекомендуется уделить внимание как получению подарков сотрудниками, так и дарению их от имени организации.
Работник оказывается в ситуации конфликта интересов, если он располагает ценными бумагами в организации, где обладает распределительными или управленческими полномочиями, и может повлиять на их стоимость. Работа по совместительству может являться прикрытием для выплаты работнику под видом заработной платы вознаграждения за использование им своего положения в интересах организации партнера или конкурента.
Коррупционные риски могут возникать не только внутри организации, но и вне ее, в первую очередь в ходе взаимодействия с деловыми партнерами, поставщиками, лицами, привлекаемыми для выполнения работ или оказания услуг, организациями, участвующими в слиянии или поглощении, и иными лицами. Из-за сотрудничества с недобросовестным деловым партнером организация может стать участником антикоррупционного расследования, проводимого правоохранительными органами.
В целях выявления коррупционных рисков и принятия мер по их минимизации рекомендуется обеспечить оценку добросовестности контрагентов.
Особое значение для предотвращения рисков имеют правильная организация внутреннего контроля и надлежащее ведение бухгалтерского учета.

Следует отметить, что при разработке антикоррупционной политики не стоит ограничиваться положениями пока еще далекого от совершенства национального регулирования, включая рекомендации Минтруда. Надлежит руководствоваться также принятыми в международной корпоративной практике стандартами антикоррупционного комплаенса. Они базируются на гораздо более детализированных требованиях FCPA и UK BA, изложенных в соответствующих методических рекомендациях (например, A Resource Guide to the U.S. Foreign Corrupt Practices Act). Кроме того, в случае необходимости проведения антикоррупционной экспертизы в компании может быть уместна помощь внешнего консультанта.

За какие ошибки компании привлекают к ответственности?

1. Многие ошибочно полагают, что обязанность разрабатывать и принимать меры по предупреждению коррупции зависит от организационно-правовой формы предприятия и численности его работников.

Пример. На малом производственном предприятии состоялась прокурорская проверка. Было установлено, что в нарушение положений Закона о противодействии коррупции организация не исполняет обязанности по принятию антикоррупционных мер. Прокурор обратился в суд, и на организацию была возложена обязанность разработать и принять меры по предупреждению коррупции.

После этого директор предприятия направил прокурору, подавшему иск, письмо. В нем он сообщил, что число работников в организации не превышает 15 человек, и у них нет полномочия на совершение действий, связанных с получением выгоды. Поэтому меры по предупреждению коррупции не разрабатывались, и должностное лицо, ответственное за профилактику, не назначалось. Директор также попытался оспорить вынесенное решение в суде апелляционной инстанции. Однако суд пришел к выводу, что обязанность принимать меры по предупреждению коррупции не зависит от организационно-правовой формы организации и численности работников. Апелляционная жалоба директора была оставлена без удовлетворения 4 .

2. Часто в организациях не задумываются о том, что в рамках проводимых комплаенс-процедур необходимо обеспечивать соблюдение антикоррупционных требований, предусмотренных законодательством о государственной и гражданской службе в РФ.

Пример. Рассмотрев дело об административном правонарушении, Сыктывкарский городской суд посчитал, что юридическим лицом были предприняты все зависящие от него меры по соблюдению законодательства о противодействии коррупции, в том числе утвержден кодекс этики и служебного поведения работников, в котором установлен запрет на взяточничество. И хотя это не смогло предотвратить противоправные действия одного из работников, принятые меры все же привели к формированию негативного отношения к коррупционным практикам в коллективе. В результате суд вынес решение о прекращении дела 6 .

Что обязательно нужно учесть для нейтрализации рисков привлечения компании к ответственности?

Каждая организация вправе построить систему антикоррупционного комплаенса по-своему, но есть несколько моментов, на которые обязательно нужно обратить внимание.

Не стоит ограничиваться полумерами: независимо от размера организации необходимо сделать все возможное для противодействия коррупции.
Антикоррупционные локальные нормативные акты, регламенты и политики должны быть утверждены в соответствии с корпоративными процедурами, предусмотренными учредительными документами компании.
Важно предусмотреть практически реализуемые механизмы внедрения антикоррупционной политики.
Комплаенс-программы не должны оставаться только на бумаге. Необходимо исполнять собственные антикоррупционные локальные акты, проводить организационные и технические мероприятия по их реализации.
Особое внимание надлежит уделить работе с контрагентами: внедрить в формы соглашений стандартную антикоррупционную оговорку, проводить тщательную проверку закупочных и конкурсных процедур. Для этого целесообразно использовать достижения в сфере legal tech и автоматизации комплаенс-процедур.
Нельзя недооценивать важность проведения антикоррупционных процедур при работе с персоналом. Они включают проверку кандидатов на вакантную должность, ознакомление нанятых работников с антикоррупционными политиками и регламентами компании, системный контроль за этичным и законопослушным поведением сотрудников.

4 Апелляционное определение Хабаровского краевого суда от 8 мая 2015 г. по делу № 33-2947/2015.

5 Апелляционное определение Московского городского суда от 16 октября 2017 г. по делу № 33а-4718/2017.

6 Решение Сыктывкарского городского суда от 14 октября 2014 г. по делу № 12-1248/2014.

Читайте также: