Как называется обработка и сведение в одну систему всего законодательного материала

Обновлено: 07.05.2024

Электронный Свод законов и правовая информатизация в России

Вершинин А.П.

д.ю.н., профессор,

генеральный директор Президентской

библиотеки имени Б.Н. Ельцина

(статья первоначально опубликована в

№ 10 за 2010 год)

Электронный Свод законов и правовая информатизация в России

В последнее время все чаще привлекает к себе внимание вопрос о необходимости создания Свода законов Российской Федерации. Общая систематизация российского законодательства была одной из первоочередных задач в связи с правовыми реформами и распространением информационных технологий в 90-е годы XX в. Некоторое ослабление внимания на практике к Своду законов Российской Федерации в конце прошлого — начале нынешнего века сопровождалось, тем не менее, широким изучением проблем систематизации законодательства. С учетом опыта 90-х годов, новых исследований и на основе новейших информационных технологий, а также накопленной в электронной среде правовой информации могут быть определены перспективы правовой информатизации Российской Федерации, в целом, и формирования Свода законов Российской Федерации в электронном виде, в частности.

Необходимость начать подготовку к составлению и изданию Свода законов Российской Федерации — официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов Российской Федерации была признана в 1995 году в целях реализации положений ст. 15 Конституции Российской Федерации, упорядочения законодательства, обеспечения его стабильности, укрепления конституционной законности.

На первом этапе подготовки к изданию Свода законов Российской Федерации Государственно-правовому управлению Президента Российской Федерации и Министерству юстиции Российской Федерации необходимо было осуществить инвентаризацию всех действующих, формально не отмененных федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, нормативных постановлений Правительства Российской Федерации, иных нормативных актов, а также нормативных актов Союза ССР, продолжавших действовать на территории Российской Федерации.

Научным организациям, в частности Институту государства и права Российской академии наук, Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, юридическому факультету Московского государственного университета имени М.В Ломоносова, Московской юридической академии, иным научно-исследовательским и образовательным учреждениям юридического профиля предлагалось представить рекомендации по принципам формирования и структуре Свода законов Российской Федерации. На Институт государства и права Российской академии наук и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации возлагалось научное обеспечение работ по подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации и организация рабочих групп для анализа актов законодательства, намечаемых к включению в Свод законов Российской Федерации, с привлечением ученых-юристов и специалистов-практиков из других учреждений и организаций. Была образована временная комиссия по подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации в качестве рабочего органа при Президенте Российской Федерации.

В 1998 году в целях реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию [1] и повышения эффективности работы, связанной сформированием Свода законов Российской Федерации, был принят очередной Указ Президента Российской Федерации [2] , в соответствии с которым было предписано приступить к систематизации действующего законодательства в целях включения нормативных актов в Свод законов. Были определены координирующие функции Минюста России и Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, даны поручения министерствам и ведомствам, а также рекомендации высшим органам судебной власти и прокуратуры.

Однако в конце 90-х годов на Свод уже стали смотреть как на слишком простую систематизацию, полагая, что более актуальной является кодификация отдельных отраслей права. [3] Действительно, вопрос отраслевой и межотраслевой кодификации законодательства в связи с обновлением законодательства и возникновением новых областей правового и государственного регулирования был чрезвычайно актуальным в прошедшее десятилетие. [4] Кроме того, в юридической практике широко распространились информационные справочно-правовые системы, сопровождавшиеся накоплением большого количества нормативной информации в электронных носителях и широкими научными исследованиями. В связи с этим внимание к вопросу о Своде законов Российской Федерации несколько ослабло. Переиздание фундаментальных трудов конца 90-х гг., затрагивающих данный вопрос, не свидетельствует однозначно о таких работах сегодня. [5] Поэтому предложения по созданию Свода законов Российской Федерации и использованию компьютерных технологий в решении указанной задачи требуют дополнительных пояснений и обоснований.

В связи с огромным количеством электронной правовой информации встают вопросы о достоверности и полноте, а значит, и интеграции и систематизации этих информационных ресурсов. Ситуация с правовой информатизацией вполне Российской Федерации сравнима с положением дел в области законодательства во времена М.М. Сперанского. Тогда первым этапом на пути подготовки Свода законов Российской Империи стало создание Полного Собрания законов Российской империи, особенностью которого было включение более тридцати тысяч нормативных актов, расположенных в хронологическом порядке, начиная с Соборного уложения 1649 г. и заканчивая Манифестом от 14 декабря 1825 г., вне зависимости от их юридического статуса. [6]

С 90-х гг. годов в России издается Собрание законодательства Российской Федерации, которое является официальным периодическим изданием. В нем в хронологическом порядке и по соответствующим разделам публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов (ст. 7 Закона о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания). [7]

Публикуемые в Собрании законодательства Российской Федерации акты помещаются в статьях, имеющих соответствующие порядковые номера. Приложения к актам помещаются в тех же статьях, что и сами акты. При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются наименование закона, даты его принятия Государственной Думой и одобрения Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. При публикации постановления палаты Федерального Собрания указываются его наименование, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его принятия, регистрационный номер. При публикации иного акта палаты Федерального Собрания указываются его наименование, место и дата его принятия, регистрационный номер. Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания, в которые были внесены изменения или дополнения, могут быть повторно официально опубликованы в полном объеме. Собрание законодательства Российской Федерации издается и распространяется не только в бумажном, но и в электронном виде. [8] Электронная версия периодических изданий позволяет знакомиться с соответствующими нормативными актами, которые расположены в хронологическом порядке. При этом возможна сортировка документов по убыванию и возрастанию даты, а также по номеру, наименованию, виду документа, установлению связей с другими документами. Кроме того, предусмотрены дополнительные возможности работы с документами (поиск по тексту, экспорт в файл, создание закладок, печать и т. д.). Тем не менее, даже электронная версия Собрания законодательства не позволяет увидеть полную картину российского законодательства, так как Собрание законодательства Российской Федерации издается один раз в неделю, а нормативные акты не консолидированы с учетом их изменений и дополнений.

Однако в настоящее время более удобными для оперативной работы с нормативными актами оказываются не машиночитаемые издания официальных текстов нормативных актов, а информационно-правовые системы. Информационные ресурсы этих систем составляют более полную базу данных. Они быстрее обновляются и пополняются.

Дальнейшая работа по правовой информатизации Российской Федерации и автоматизированной систематизации законодательства предполагает совершенствование их нормативного обеспечения. Во-первых, на основе программных документов по развитию информационного общества должны быть обновлены программные акты по правовой информатизации. Во-вторых, следует учитывать новейшее законодательство об информации. В-третьих, необходимо определить юридический статус нормативной информации, распространяемой в электронном виде.

Программные документы, содержащие общие цели и направления по развитию информационного общества и электронного правительства, служат основой для обновления программы правовой информатизации Российской Федерации. [16] Концепция правовой информатизации России была принята впервые в 1993 году в целях формирования нормативной базы правовой информатизации России и обеспечения ускорения создания региональных центров правовой информации и организации эталонного банка данных правовой информации, необходимого для формирования правовой политики, программ законопроектных работ и правового обеспечения осуществляемых в Российской Федерации реформ. [17] Под правовой информатизацией России понимался процесс создания оптимальных условий максимально полного удовлетворения информационно-правовых потребностей государственных и общественных структур, предприятий, организаций, учреждений и граждан на основе эффективной организации и использования информационных ресурсов с применением прогрессивных технологий.

К основным проектам и программным мероприятиям были отнесены, в частности:

разработка плана проведения работ по подготовке проектов законов и других нормативных актов, регулирующих отношения в сфере правовой информатизации и использования систем правовой информации;

создание центрального интегрированного банка правовой информации, включающего ретроспективу российского законодательства и зарубежное законодательство;

создание и развитие в интересах органов государственной власти Российской Федерации электронных систем доступа к информационно-правовым ресурсам центрального узла правовой информации;

создание оптоволоконной телекоммуникационной системы, объединяющей органы государственной власти Российской Федерации и центральный узел правовой информации;

разработка системы долговременного (архивного) хранения систематизированных фондов органов государственной власти Российской Федерации;

Программой предусматривались разработка и реализация проектов и мероприятий по следующим направлениям:

правовая информатизация правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации;

правовое обеспечение процессов правовой информатизации Российской Федерации;

создание единого информационно-правового пространства органов государственной власти Российской Федерации;

формирование государственной политики правовой информатизации Российской Федерации.

Государственный фонд правовой информации должен был быть сформирован из эталонных банков данных, удовлетворяющих информационные потребности широкого круга пользователей, а информационные массивы системы — организовываться в виде эталонных и рабочих баз данных. Эталонные базы ведутся организациями, ответственными за подготовку документов. Информатизация правовой сферы должна обеспечить упорядочение и систематизацию информационно-правовых ресурсов в правотворческой и правореализационной деятельности, что возможно только в результате активного участия государственных структур в процессах формирования и актуализации банков правовой информации. Концепция правовой информатизации России сохранилась до сегодняшнего дня практически в неизменном виде.

В новом программном документе правовой информатизации Российской Федерации должны быть не только отражены задачи построения инфраструктуры государственной системы правовой информации, но и более детально описаны автоматизированные процессы создания, хранения и организации доступа к нормативным актам в электронной среде. При этом среди главных задач правовой информатизации Российской Федерации должны быть автоматизированная систематизация законодательства, в целом, и формирование Свода законов Российской Федерации в электронном виде, в частности.

С учетом юридического значения нормативной электронной информации полагают, что основная роль в формировании и развитии правовых информационных систем должна отводиться государству. Высказывается предложение, что государство должно стать участником коммерческих структур, владеющих информационными правовыми системами. [24] Однако едва ли непосредственное участие представителей государства способно заметно усилить аналитическую деятельность информационных компаний. Государственное воздействие более эффективно путем государственного регулирования и контроля, например, посредством придания официального статуса соответствующей систематизации законодательства.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу (ст. 6 Закона о порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания).

Очевидно, что Электронный свод законов Российской Федерации может быть собранием законодательства, составляемым по предметному признаку и консолидированным с учетом текущей редакции законов на определенную дату.

[4] См., напр.: Кухарук Т. В. Правовая система и систематизация законодательства. Дис. . к. ю. н. СПб., 1998; Кумышева М. К. Законодательство Российской Федерации и ее субъектов (проблемы систематизации и оптимизации). Дис. . к. ю. н. Ростов/Д., 1998; Сивицкий В. А. Систематизация конституционно-правовых актов Российской Федерации. Дис. к. ю. н. М., 1999; Орешкина И. Б. Систематизация нормативно-правовых актов Российской Федерации. Автореф. дис. . к. ю. н. Саратов, 2000; Бабошин О. А. Система конституционного права как отрасли российского права. Дис. . к. ю. н. Екатеринбург, 2001; Кудешкина О. Б. Систематизация отечественного законодательства. Автореф. дис. . к. ю. н. Казань, 2002; Михайлов О. В. Систематизация нормативно-правовых актов как способ их совершенствования. Проблемы методологии. Автореф. дис. к. ю. н.; Магомедов С. К. Унификация терминологии нормативных правовых актов Российской Федерации. Дис. . к. ю. н. М., 2004. — См. также, напр.: Вершинин А. П. Система и систематизация российского законодательства об энергетике // Правоведение. 2009. № 2. С. 37-52.

[5] Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. М., 2010. С. 448.

[10] Егоров Г. Г. Роль справочных правовых компьютерных систем в систематизации российского законодательства: Вопросы теории и практики. Автореф. дис. . к. ю. н. Волгоград, 2007; Казаков Д. А. Систематизация российского законодательства на основе использования современных информационных технологий. Автореф. дис. . к. ю. н. М., 2007.

[11] Михайлов О. В. Систематизация нормативно-правовых актов как способ их совершенствования: Проблемы методологии. Автореф. дис. . к. ю. н. С. 6, 8, 12-13.

[20] См., напр.: Юртаева Е. А. Системность и систематизация в законотворчестве: теория и опыт// Российская юстиция. 2010. № 4. С. 11-13.

[22] Указ Президента Российской Федерации от 14 февраля 1998 г . № 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации (с изм. от 19 ноября 2003, утв. Указом № 1365; от 22 марта 2005 г . № 329) // Там же. 1998. № 7. Ст. 829.

[24] Егоров Г. Г. Роль справочных правовых компьютерных систем в систематизации российского законодательства: Вопросы теории и практики. Автореф. дис. . к. ю. н. Волгоград, 2007. С. 7.

[26] Кудешкина О. Б. Систематизация отечественного законодательства. Автореф. дис. . к. ю. н. С. 9-10.

[27] Там же; Казаков Д. А. Систематизация российского законодательства на основе использования современных информационных технологий. Автореф. дис. . к. ю. н. С. 16-17.

2.7. Систематизация нормативно-правовых актов: понятие и виды

Нормативные правовые акты многочисленны и разнообразны, они принимаются различными органами в различное время, в различных пространственных пределах и по разному поводу. Такая ситуация не может не влиять на природу действующих законов и подзаконных актов, которые порой могут находиться между собой в противоречии. Поэтому, прежде чем общественные отношения будут упорядочены, необходимо, чтобы сами нормативные акты были в порядке, чтобы они были приведены в соответствующую систему.

Система законодательства и система права взаимосвязаны, но не тождественны. Правотворческий орган, принимая нормативный правовой акт, должен учитывать структуру права, место занимаемого акта в системе права и законодательства. Знание системы права дает ориентиры в системе законодательства, помогает при решении конкретных правовых вопросов, поиску требуемого нормативного акта, который зависит от состояния законодательства, его систематизации.

Структура законодательства отражает не только систему права, но и ступенчатую систему нормативных правовых актов, имеющих разную юридическую силу. Упорядочение законодательства требует учета особенностей его структуры, зависит от четкости определения компетенции правотворческих органов, определенности наименований и юридической силы нормативных правовых актов, их места в правовой системе. Трудности упорядочения законодательства усугубляются тем, что не всегда четко согласованы между собой источники права. В одном нормативном акте могут содержаться нормы различных отраслей права. Работа по упорядочению законодательства, приведению нормативных правовых актов в согласованную, единую систему составляет суть систематизации.

В нормативных правовых актах отражается состояние общества, особенности его развития, быстрый темп которого с особой остротой ставит задачу упорядочения законодательства, приводя его в соответствие с новыми условиями, потребностями.

Главная причина, требующая систематизации нормативных актов, в их количестве, несогласованности, затрудняющих и правотворчество, и реализацию норм права. Систематизация необходима и для устранения пробелов вправе.

Систематизация нужна не только для удобства обозрения источников права, ориентации в системе законодательства, она нужна правотворческим органам при принятии новых нормативных актов, для согласованности между всеми нормативными правовыми актами, Ликвидации повторений, решения вопросов об устаревших актах, поиска наиболее эффективных средств нормативного правового регулирования.

Систематизацию законодательства можно определить как деятельность компетентных государственных органов по упорядочению и совершенствованию нормативных правовых актов с целью приведения их в единую систему и более удобного практического их использования и развития права.

Работа по систематизации законодательства проводилась во многих странах и в разные эпохи. Так, византийский император Юстиниан (VІ век) провел кодификацию римского права, в которой отразились происходящие изменения в общественной жизни и стремление способствовать централизации государства. В царской России яркими результатами систематизации законодательства, проведенной в начале XIX века, были Собрания и Свод законов Российской империи. Несколько раз в послеоктябрьской истории нашей страны проводились работы по систематизации законодательства и в республиках, и в масштабах СССР.

Задачи упорядочения законодательства решаются различными субъектами и разными способами.

В зависимости от субъекта, проводящего упорядочение законодательства, различают официальную и неофициальную систематизацию. Официальная систематизация проводится государственными органами самостоятельно или по заданию. Неофициальная систематизация может быть проведена любым субъектом (негосударственной организацией, группой ученых, отдельным гражданином).

В зависимости от степени охвата материала (нормативных правовых актов) систематизация может быть общей, отраслевой и специальной. Примером общей систематизации являются Своды законов, Своды законодательства, Собрание законодательства. Примером отраслевой систематизации являются различные сборники нормативных актов, относящихся к одной отрасли права, например сборник законов о труде. Специальная систематизация может быть ориентирована на изучение, обобщение норм какого-то конкретного института права, комплексных межотраслевых правовых норм.

Самостоятельными формами систематизации являются: учет, инкорпорация, консолидация и кодификация.

1. Учетом нормативно-правовых актов называется сбор действующих нормативных актов, их обработка, расположение по определенной системе, хранение государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, а также выдача справок по запросам заинтересованных органов, учреждений, предприятий и граждан.

В России учету подлежат:

- федеральные конституционные законы;

- нормативные указы Президента РФ;

- акты федеральных органов исполнительной власти;

- законы субъектов РФ;

- акты соответствующих органов местного самоуправления;

- нормативные разъяснения пленума Верховного Суда РФ;

- постановления Конституционного Суда РФ.

Наиболее распространенными разновидностями учета считаются:

а) журнальный учет по хронологическому и алфавитно-предметному принципу;

б) картотечный учет с созданием системы карточек, на которых фиксируются основные реквизиты нормативных правовых актов;

в) поддержание текстов нормативных актов в контрольном состоянии подразумевает внесение изменений и дополнений и иных пометок непосредственно в тексты соответствующих нормативных правовых актов;

2. Инкорпорации - простая форма систематизации, в процесс е и результате которой нормативные правовые акты упорядочиваются без внесения в них изменений, поэтому ее еще называют внешней обработкой законодательства.

Инкорпорация может быть проведена на хронологической основе, а также по предмету и методу правового регулирования (отраслевая или по институтам). В итоге подготавливаются единые сборники либо норм одной отрасли права, либо одного или нескольких институтов права, либо по одной про6леме. Инкорпоративной систематизацией могут быть охвачены нормативные правовые акты одного или группы правотворческих органов или всех таких органов. Таким образом, инкорпорация по содержанию разнообразна.

По субъектам инкорпорация разграничивается на официальную и неофициальную. Основанием для официальной инкорпорации может быть запрос нормотворческого органа, нуждающегося в полной информации по нормативному регyлированию определенных общественных отношений. Официальная инкорпорация имеет место в процессе официального опубликования нормативных правовых актов. Примером официальной инкорпорации является издание сборников нормативных правовых актов в хронологическом порядке. К их числу относится еженедельное издание Собрания законодательства РФ, в котором публикуются: в разделе 1 - федеральные конституционные и федеральные закон в разделе 2 - акты палат Федерального Собрания РФ; в разделе 3 - указы и распоряжения Президента РФ в разделе 4 постановления и распоряжения Правительства РФ; в разделе 5 - решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции и соответствии ей законов, нормативных актов Президента, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов. Каждый акт имеет свой номер (номер статьи сборника), что способствует более эффективному использованию, правореализации.

Неофициальная инкорпорация может быть проведена любым другим субъектом без специального поручения. Ее может провести издательство, публикуя, например, сборник актов о льготах участников войны, о налогах и т.д. В результате такой инкорпорации не появляется новый источник права.

Инкорпорации имеют разновидности, зависящие от способа систематизации. Простая инкорпорация означает объединение в разные сборники действующих (или уже отмененных) нормативных актов без всяких изменений в их тексте. Сложная инкорпорация может быть связана с подготовкой нового сборника, в который включаются нормативные акты с учетом внесенных в них соответствующим правотворческим органом последующих изменений (отмены, дополнений, иной редакции).

При инкорпорации нормативные правовые акты сохраняют силу с момента их принятия. При реализации норм инкорпоративных правовых актов нужна ссылка не на сборник, а на нормативный правовой акт.

3. В процессе инкорпорации могут быть объединены разрозненные акты по одному вопросу. Некоторые ученые называют это консопидацией. При такой инкорпорации материал распределяется в определенной логической последовательности, подвергается редакционной обработке без внесения изменений по существу. Эта форма систематизации предполагает объединение нормативных актов без изменения их содержания в единый акт, где каждый из актов теряет свое самостоятельное юридическое значение. Особенность консолидации состоит в том, что она является компромиссной, систематизацией, сочетающей в себе черты инкорпорации и кодификации. Такая систематизация принята не во всех странах. Широкое распространение она получила во Франции, Великобритании. В России она не применяется.

4. Кодификация в отличие от инкорпорации является сложной формой систематизации, которая направлена на создание нового сводного нормативного акта. Кодификация представляет собой не только систематизацию, но и разновидность правотворческой деятельности, обеспечивающей упорядочение правового регулирования определенных общественных отношений путем издания единого внутренне согласованного нормативного правового акта.

Предметом упорядочения являются не просто нормативные акты (как при инкорпорации), а правовые нормы, поэтому кодификация создает новый нормативный правовой акт.

Результатом кодификации может быть сводный нормативный акт, в котором впервые регулируются новые области общественных отношений.

Кодификация может осуществляться на базе отрасли или подотрасли права, но всегда должна иметь предметное единство. Она обеспечивает самый высокий уровень обработки нормативного материала, включающего и общие положения, и дефиниции, и нормы права. Природа кодификационных актов обуславливает возможность таких структурных элементов сводного акта, как общая и особенная части.

Кодификация может быть только официальной и проводиться в установленном законом порядке и в заданных пределах. Результаты кодификaции должны быть рассмотрены и утверждены компетентным правотворческим органом.

Кодификации могут подвергаться нормативные акты разной юридической силы. Реализация норм права, подвергнутых кодификационной систематизации, должна при правоприменении сопровождаться ссылкой на кодификационный акт.

В процесс е кодификации нормы права подвергаются не просто внешней обработке, а переработке их содержания, устранению устаревших норм, излишней их множественности, казуистичности, фрагментарности, противоречий. При кодификации закрываются пробелы в праве, изменяется редакция норм, структура и тексты нормативных правовых актов. Кодифицированные нормативные акты более доступны для широкого круга субъектов, облегчают толкование, другие проблемы правореализации.

В процессе кодификации могут быть решены разные задачи систематизации. Кодификация может охватывать нормы лишь отрасли права, комплексной регламентации, но может быть генеральной, полной, охватывающей нормы права всех отраслей, как это имеет место при принятии Свода законов.

Кодификация существенно способствует совершенствованию законодательства, повышению его эффективности, развитию правовой культуры.

К правовой информации относятся, прежде всего, правовые акты, а также вся информация, которая связана с правом. Например, материалы подготовки законопроектов и других нормативно-правовых актов, материалы их обсуждения и принятия, учета и упорядочения, толкования и реализации правовых норм. В правовую информацию включаются также материалы о правовом образовании и разработке научных концепций развития права.

Правовая информация – это массив правовых актов и тесно связанных с ними справочных, нормативно-технических и научных материалов, охватывающих все сферы правовой деятельности.

1. Официальная правовая информация – это информация, исходящая от полномочных государственных органов, имеющая юридическое значение и направленная на регулирование общественных отношений. Она делится на нормативно-правовую и иную официальную правовую информацию.

Нормативно-правовая информация – это совокупность нормативно-правовых актов во всем их многообразии.

Природу нормативно-правового акта характеризует, прежде всего, такой его признак, как государственность: государство, его органы устанавливают обязательные для всех правила поведения и обеспечивают их выполнение. Наличие в актах нормативных предписаний является хотя и не безусловным, но одним из характерных признаков нормативности. Для облегчения отграничения нормативных актов от индивидуальных нужно выделить внешние признаки нормативности предписаний: 1) неконкретность адресата (т.е. акт регулирует поведение неопределенного круга лиц); 2) возможность неоднократного применения предписания.

На практике при определении нормативности актов следует иметь в виду, что указанные признаки являются лишь внешними признаками нормативности, что главный признак - правотворческое значение акта, его направленность на установление, изменение или отмену норм права.

Иная официальная правовая информация включает официальные правовые акты, не носящие нормативный характер.

Акты общего характера создают серию правоотношений, в их исполнении участвуют многие субъекты, но эти акты исчерпываются однократным исполнением. Например, решение о проведении профилактических прививок, о строительстве завода и т.п.

Акты официального разъяснения действующих норм – это акты толкования Конституции РФ Конституционным судом РФ, руководящие разъяснения Пленума Верховного суда РФ, Пленума Высшего арбитражного Суда РФ.

Правоприменительные акты – это индивидуально-правовые акты, принимаемые органами законодательной, исполнительной власти, судебными, прокурорскими органами. В отличие от нормативного акта они относятся не к любому лицу, органу, организации, а к определенному, конкретному субъекту правоотношения. Например, судебный приговор, решение о назначении пенсии, Указ Президента РФ о назначении на должность министра и т.п.

2. Информация индивидуально-правового характера, имеющая юридиеское значение, отличается от официальной правовой информации тем, что исходит не от полномочных государственных органов, а от различных субъектов права, не имеющих властных полномочий: граждан, организаций и т.п.

Акты, в которых содержится такая информация, носят индивидуально-правовой характер и направлены на создание, изменение или прекращение правоотношений. Например, договор поставки заключается между двумя конкретными организациями, влечет определенные юридические последствия – устанавливает права и обязанности сторон договора, прекращается после исполнения условий договора.

Рис. Классификация правовой информации

3. Неофициальная правовая информация – это материалы и сведения о законодательстве и практике его применения. Она отличается от официальной правовой информации и информации индивидуально-правового характера тем, что не влечет правовых последствий.

Неофициальная правовая информация, не являясь нормативной и порождающей юридические последствия, имеет, тем не менее, важное значение для эффективной реализации норм права.

Все рассмотренные виды правовой информации составляют в своей совокупности правовой информационный фонд.

Правовой информационный фонд, содержащий столь обширные и разнообразные сведения, может быть необходим органу, основной функцией которого является снабжение правовой информацией широкого круга других государственных органов и организаций. Однако органа с такими функциями в стране сейчас нет и, следовательно, не существует сосредоточенного в одном месте правового информационного фонда, содержащего все перечисленные выше сведения.

Каждый орган или организация аккумулируют у себя только ту информацию, которая необходима либо непосредственно для нужд данного органа или организации, либо также и для организаций их системы. Иными словами, каждый орган (организация), имеющий свой правовой информационный фонд, одновременно является и информатором, и потребителем информации.

Поскольку нормативно-правовые акты играют главную роль в осуществлении всех основных форм государственной деятельности, то информационный фонд, содержание которого составляют нормативно-правовые акты, называется основным (нормативным) информационным фондом.

Для любой правовой информации, кроме информации о нормативно-правовых актах, характерно то, что она может быть использована лишь в сочетании со сведениями, содержащимися в основном (нормативном) фонде, так как только в этом случае она может быть правильно оценена и использована. Эти свойства определяют дополнительный характер такой информации, не меняющийся в зависимости от того, необходимы ли эти сведения всем органам и организациям, части из них либо только одному или одной. Правовой фонд, содержащий такую информацию, называется дополнительным информационным фондом.

Необходимым условием информационного фонда является его полнота. Вся та информация, необходимость которой вызывается правовым положением и функциями формирующего фонд органа, должна содержаться в правовом информационном фонде. Особенно строго это правило должно соблюдаться при формировании основного (нормативного) информационного фонда.

Правовой информационный фонд имеет свойство постоянно разрастаться. Так, например, за последние два года в РФ только в области предпринимательского права вышло более 200 нормативных актов. Это дает основание полагать, что назрела серьезная необходимость в систематизации всей правовой информации, и, в частности, законодательства.

Наличие множества устаревших нормативно-правовых актов, не согласующихся с вновь принимаемыми законами, нарушает целостность законодательства. Остро ощущается необходимость в проведении ревизии всего законодательного массива, расчистке его от устаревших норм, противоречий, которые отрицательно сказываются на практике. Анализ судебной практики последних лет свидетельствует о том, что ошибки в деятельности судов зачастую связаны с коллизиями в самом законодательстве, со слабой оперативностью правотворческой деятельности по внесению в него необходимых изменений.

В систематизации законодательства нуждаются не только акты, которые были приняты давно, и действие которых сохраняется в наше время. Потребность в упорядочении испытывает и новое законодательство, тем более что число актов, в него входящих, значительно увеличилось. Так, было подсчитано, что каждый месяц, не считая парламентских каникул, принимается в среднем до 180 актов.

Примечательно то, что новое законодательство очень часто несогласованно и противоречиво. Такая несогласованность наблюдается между некоторыми кодифицированными актами, особенно если законодатель не вносит сразу изменения во все акты, регламентирующие тот или иной вид правоотношения. Зачастую встречаются несоответствия подзаконных актов законам, что не может быть оправдано никакими дополнительными полномочиями или чрезвычайной ситуацией. К сожалению, причиной такого противоречия в наших условиях стало явное соперничество законодательной и исполнительной власти.

Значение научно обоснованной систематизации правовой информации трудно переоценить. Она позволяет правотворческому органу в сравнительно короткий промежуток времени обозреть весь массив действующего законодательства. Имея дело с систематизированной правовой информацией, законодатель гораздо успешнее и с меньшей затратой сил и времени может выявлять несогласованности, противоречия, пробелы правового регулирования и принимать меры к их устранению.

Кроме того, систематизация необходима в целях повышения эффективности правоприменительной деятельности. Логически последовательное и компактное изложение правовой информации облегчает поиск нужной формы и уяснение ее смысла.

И, наконец, систематизация необходима для улучшения правового воспитания граждан, повышения правовой культуры. Делая законодательство более доступным широким слоям населения, она предоставляет им реальную возможность узнать из первоисточника, в чем заключаются требования государства.

Систематизация может быть направлена, во-первых, на достижение внутреннего единства юридических норм, т.е. на устранение коллизий и пробелов. В этом случае мы имеем дело с внутренней систематизацией законодательства. Во-вторых, она может иметь целью упорядочение правового материала, расположение его по определенным разделам и рубрикам, т.е. классификацию, облегчающую поиск необходимых нормативных актов. В этом случае мы получаем внешнюю систематизацию. Под классификацией понимается распределение объектов, изучаемых какой-либо наукой, по классам (разрядам, группам и т.д.) согласно определенным признакам, присущим одним объектам и отсутствующим у других.

Прежде чем начинать производить мероприятия по систематизации, необходимо четко уяснить: 1) что подвергается систематизации; 2) какие действия при этом необходимо совершать, какие способы и приемы систематизации необходимо применить; 3) какие принципы лежат в основе систематизации.

Четкое определение объекта систематизации неразрывно связано с познанием системы законодательства в целом либо ее составных частей. В результате такого познания устанавливается модель системы, к практическому воплощению которой законодатель будет стремиться. К научным принципам построения такой модели системы законодательства следует отнести: 1) принцип выделения объекта исследования (целого или части; в настоящее время более возможным представляется построение множества моделей, так как объем законодательства чрезвычайно велик); 2) принцип выделения исходного минимума элементов, позволяющих получить более полное описание системы законодательства (либо ее частей); 3) принцип последовательного вывода и описания множества актов, т.е. через предыдущее множество в порядке иерархии; 4) принцип непротиворечивости самой модели.

После установления того, что нужно создать, определяется модель совершаемых действий по приведению законодательства в систему. На практике такая модель, как правило, предполагает создание общего плана систематизации и рабочего плана каждой отраслевой кодификации.

Следующим важным шагом на пути систематизации законодательства является определение объема законодательного материала, подлежащего обработке. Осуществление этой операции тесным образом связано с таким принципом систематизации законодательства, как обозримость всего множества нормативно-правовых актов, без которой невозможна полнота охвата систематизируемого законодательства. Разрешить подобного рода задачу нелегко, поскольку объем законодательства сейчас настолько велик, что вряд ли кто-нибудь определит точную цифру ныне действующих нормативно-правовых актов.

Объединение нормативно-правового материала - следующий этап систематизации законодательства. На данной стадии необходимо учитывать следующее. Во-первых, при объединении нормативно-правового материала должна соблюдаться логическая последовательность каждого множества нормативно-правовых актов, будь то отрасль или институт законодательства. Во-вторых, учету должна подлежать и историческая преемственность отраслей законодательства. Особенно это необходимо тогда, когда на базе каких-то отраслей формируется новая отрасль законодательства. Например, природоохранное законодательство, воспроизводящее нормы земельного, водного, лесного законодательства, должно проводить сложившиеся “традиции” данных отраслей, “опыт” их систематизации. В-третьих, осуществляя отраслевую кодификацию, нельзя в целостные отраслевые акты включать, объединять целые институты другой отрасли законодательства. В-четвертых, при объединении нормативно-правового материала необходимо учитывать совместимость тех или иных групп актов по методу регулирования. В-пятых, единство нормативно-правовых актов во многом определяется единством тех принципов, которые лежат в основе той или иной группы актов. Поэтому очень важно не допускать их противоречия друг другу.

После проведения работы по объединению нормативных актов, составления учетно-регистрационной карточки проводится ревизия законодательства. Она позволяет забыть об основной исторической связи между ныне действующими актами и теми, которые были в прошлом, но фактически отменены или заменены другими.

В заключение встает вопрос о схеме сборника или кодифицированного акта. В отношении последнего она определяется внутриотраслевой систематикой законодательства. После определения схемы устанавливается название акта.

Рост количества и объемов нормативных актов в РФ - объективный процесс, с которым следует считаться. Ориентироваться в этом огромном материале без должной его систематизации затруднительно даже для высококвалифицированных юристов, не говоря уже о работниках государственного аппарата, а тем более о гражданах.

Подобное положение свидетельствует о том, что юридические службы и хозяйственные руководители не в состоянии отыскать необходимую им правовую информацию, прежде всего в силу запутанности и слабой организованности последней, в силу отсутствия многоаспектной и достаточно глубокой классификации хотя бы только законодательства. Поэтому остановимся более подробно на теоретических и практических аспектах организации массивов правовой информации, не касаясь проблем внутренней систематизации.

Важным, но, разумеется, не единственным направлением в решении проблем, возникающих при пользовании резко увеличивающейся информацией, в том числе заключенной в нормативных актах, является “сжатие” информации, т.е. запись большого количества информации на соответствующих носителях. Это осуществляется как путем преобразования формы представления информации, так и путем повышения емкости носителей информации. Примером первого способа могут служить аннотирование и реферирование информации. Микрофильмирование, запись информации на магнитные диски ЭВМ - второй путь сжатия информации. При этом “сжатие” можно осуществлять посредством записи как полного текста документа, так и его поисковых образов (в информационно-поисковых системах). Разумеется “сжатие” информации, заключенной в нормативных актах, отличается спецификой. Здесь менее всего пригодны реферирование и аннотирование. Однако другие способы вполне приемлемы. Следует подчеркнуть, что систематизация, кодификация законодательства, несомненно, являются одним из традиционных приемов “сжатия” правовой информации.

В любом случае “сжатие” правовой информации предполагает ее упорядочение, дает возможность более эффективно осуществить ее поиск, помогает обеспечить своевременность, полноту, точность выдачи информации.

Теория систематизации правового материала представляет собой научную основу организации физических массивов правовой информации и обеспечения ею потребностей и нужд системы государственного и хозяйственного управления. Существенное улучшение работы с правовой информацией, налаживание высокоэффективной справочно-информационной службы - весьма актуальная задача.

Объемы правовой информации увеличиваются практически с каждым днем. Возрастает число потребителей, нуждающихся в ее получении. Работники органов государственного и хозяйственного управления, правоохранительных органов, арбитража, юридических служб предприятий, учреждений и организаций все больше времени тратят на поиск и обработку информации, на подготовку исходного материала, оставляя все меньше времени на собственно творческий труд. А это свидетельствует о том, что служба правовой информации как одно из звеньев организационной и функциональной структур системы управления не соответствует потребностям сегодняшнего дня. Необходимость создания общегосударственной правовой информационно-справочной службы вызывается насущными задачами совершенствования системы управления обществом, улучшения законодательства и правоприменительной практики, укрепления законности и правопорядка.

Физической базой подобной справочной службы в области права является информационный фонд, создаваемый в процессе учета и научно обоснованной организации массивов правовой информации.

Служба правовой информации начинается со сбора и хранения правовой документации объекта информации, прежде всего, нормативно-правовых актов, правоприменительных актов органов государственной власти и управления, актов судебных и прокурорских органов, арбитражных решений. Одна из важнейших научных и практических проблем - организация учета этих материалов, и, прежде всего, законов и подзаконных нормативно-правовых актов, составляющих основной информационный фонд.

Учет нормативно-правовых актов - понятие собирательное. Оно охватывает деятельность государственных органов по сбору сведений не только о вновь изданных актах, но и обо всех происходящих в них изменениях. Для организации такого учета государственные органы создают специальные структурные подразделения, используют различные формы и методы сбора и обработки нормативно-правового материала. Разные по содержанию, все они имеют общее назначение - дать государственному аппарату максимально точные и исчерпывающие сведения о состоянии законодательства в целом, в отдельной отрасли, по отдельной проблеме.

Научно налаженный учет нормативно-правовых актов является основой службы правовой информации. На базе постоянного научно организованного учета нормативно-правовых актов составляются заключения и справки по действующему законодательству, обнаруживаются пробелы в праве, готовятся предложения об издании новых актов и отмене актов, потерявших свою силу. Такой учет необходим для кодификации законодательства, составления хронологических и систематических собраний законодательства, различных инкорпорированных сборников правовых актов.

Правильно организованный учет нормативно-правовых актов необходим и для успешного применения права в повседневной практической деятельности государственных органов, предприятий, учреждений, организаций, граждан. Особое значение имеет хорошо поставленный учет законодательства для деятельности органов правосудия и прокурорского надзора. Важную роль играет налаженный учет нормативно-правовых актов также и в процессе осуществления справочной работы по законодательству.

Проекты ограничения самодержавия, рассматриваемые властью в начале XIX в., существенная реорганизация государственного механизма и повышение его роли в сохранении существовавшего социально-экономического строя актуализировали вопрос упорядочения, систематизации российского законодательства.

Эта проблема существовала с XVIII в. Еще Петр I предпринимал попытки создать новое Уложение законов, которые могли бы заменить бы Уложение 1649 г.

В 1801 г. была образована очередная (уже 17-я) Комиссия для составления законов 1 См.: Баршев Я. Историческая записка о содействии II отделения СЕИВК развитию юридических наук в России. СПб., 1876. С. 4. , которая должна была систематизировать, достаточно запутанное, хаотичное российское законодательство.

Деятельность этой Комиссии не могла быть результативной в условиях существенной реорганизации государственного механизма, связанной с проектами ограничения абсолютизма. Их реализация потребовала бы создания нового законодательства.

Если между двумя законами имелось противоречие, то в Свод законов должен был быть включен изданный позже.

Общее руководство систематизацией законодательства и подготовкой Свода Законов осуществлял возвращенный из ссылки М.М. Сперанский, получивший право докладывать о проводимой работе императору.

Систематизация законодательства и сведение его в Полное собрание законов Российской империи (ПСЗ) начиналась с Уложения 1649 г., которое стало именоваться Соборным уложением, а заканчивалось оно указами, изданными императором Александром I в декабре 1825 г.

В 1830 г. Полное собрание законов было издано в 40 томах, содержащих более 30 тыс. актов, расположенных в хронологическом порядке. Одновременно издается шесть томов приложений в виде хронологических, тематических указателей и иных справочных материалов. Это значительно облегчило пользование этим изданием.

Работа по составлению ПСЗ продолжалась и после 1830 г.. Готовилось второе издание, включавшее законодательные акты, начиная с Манифеста 12 декабря 1825 г. о восшествии на престол императора Николая I.

Создание Свода законов Российской империи и его структура. Составление ПСЗ открывало путь для решения главной задачи — подготовки Свода законов Российской империи. В него включались только действующие законы, систематизированные по отраслевому принципу. Предлагалось, что законы, включенные в Свод, имеют силу, так как соответствуют законам, вошедшим в ПСЗ. Это не означало, что они должны были быть аутентичными. Допускалась новая редакция, не меняющая сущности, а также обобщение нескольких законов в один. Главным было сохранение преемственности, политико-правовой, идеологической связи Свода с ПСЗ, т.е. с законодательством феодальной России второй половины XVII в. и XVIII в. Упоминавшийся выше ученый-правовед М.А. Балучьянский признавал, что в отличие от законодательства западноевропейских государств российское законодательство закрепляет сословный характер общества, правовое неравенство, крепостное право 2 См.: Косачевская Е.М. М.А. Балугъянский и Петербургский университет. Л., 1971. С. 262. . К середине XIX в. это становилось анахронизмом, тормозом социально-экономического развития страны.

При составлении Свода был использован западноевропейский опыт кодификации. Важным принципом при этом было традиционное, идущее от римского права и вошедшее в западноевропейскую теорию и практику деление права на публичное и частное. В соответствии с ним ММ. Сперанский делил законы на государственные и гражданские.

Свод законов был издан в 1832 г., в январе 1833 г. рассмотрен Государственным Советом и утвержден императором. Он вводился в действие с 1 января 1835 г.

Свод состоял из восьми отделов, опубликованных в 15 томах:

В Манифесте, объявляющим Свод законов действующим источником права, указывалось, что его структура должна остаться неизменной. Все новые законы, уставы вносились в соответствующие отделы и тома Свода. Это означало, что власть не предполагала в ближайшее время издавать законы, существенно менявшие бы правовую систему российского абсолютизма.

Издание Свода законов стало заметным событием в российской общественной, научной, культурной жизни. Участие в создании ПСЗ, Свода законов стало хорошей школой для многих отечественных правоведов. Император Николай I, считавший издание Свода главным достижением своего царствования и многие современники надеялись, что наличие систематизированного, хорошо изданного законодательства, уменьшит возможность чиновничества злоупотреблять служебным положением, использовать неразбериху в законах в своих корыстных интересах и повысит доверие общества к государству 3 См.: Корнилов А.А. Курс истории России XIX века. М., 1993. С. 160. . Но даже строгое исполнение законов, сохранявших феодальные отношения, феодальные принципы права в середине XIX в. не соответствовало потребностям общественного развития.

Свод законов не охватывал всего законодательства страны. В него не вошли местные законы, сохранившие свое действие в Польше, Финляндии, Прибалтийских губерниях, Закавказье после их вхождения в состав Российской империи.

В Свод не вошли законы, регулирующие организацию вооруженных сил Российской империи, порядок прохождения воинской службы, определение воинских правонарушений, преступлений, наказания за них, военные уставы. В царствование Николая I особое внимание уделялось укреплению дисциплины в постоянно увеличивавшейся армии. В Военном министерстве разрабатывались новые уставы, регламентировались права и обязанности военнослужащих. В 1839 г. издается Свод военных постановлений, а в 1851 г. — Свод морских уголовных постановлений.

Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. После издания Свода законов М.М. Сперанский предполагал приступить к следующему этапу кодификации — составлению уложений. Это предусматривало подготовку новых законов, отражающих потребности общественного развития и включение их в состав уложений. Но Николай I санкционировал только составление Уложения о наказаниях уголовных и исправительных. Работу над ним начал М.М. Сперанский, а после его смерти продолжил и завершил новый начальник II отделения СЕИВК Д.Н. Блудов.

Уложение о наказаниях уголовных и исправительных было утверждено Николаем I в 1845 г., со следующего года вводилось в действие, а в 1857 г. с некоторыми изменениями вошло в т. 15 Свода законов. Оно стало, по существу, первым российским уголовным кодексом.

При подготовке Уложения использовались достижения отечественной и западноевропейской юридической науки и в определенной степени принципы буржуазного права. Но важную черту феодального права — сословность — уложение сохраняло. Назначение наказания во многом определялось сословной принадлежностью правонарушителя. Из II разделов Особенной части Уложения о наказаниях уголовных и исправительных девять были направлены на охрану существующего государственного, социально-экономического строя.

В продолжение традиции Соборного уложения 1649 г., в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных первые разделы посвящены преступлениям против православной веры.

Понятие преступления против веры в Уложении было более широким, чем в Своде законов. В последнем определялось 31, а в Уложение вошло 80 преступлений против веры, причем наказания за них были ужесточены.

Подытоживая все изложенное выше, следует сказать, что и Свод законов Российской империи, и Уложение о наказаниях уголовных и исправительных были максимально возможными изменениями российского права с учетом развития буржуазных отношений, внутренней политики, направленной на сохранение абсолютизма, и нерешительности власти в отношении приступить к ликвидации изжившего себя крепостного права.

Читайте также: