Суд это бюджетная организация или нет
Обновлено: 17.05.2024
Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее – БК РФ, Кодекс) установлен специальный правовой режим – иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в силу которого обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется только на основании судебного акта, за исключением случаев, указанных в пункте 1 статьи 239 Кодекса.
Согласно пункту 1 статьи 2421 БК РФ исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется путем предъявления исполнительных документов (исполнительного листа, судебного приказа) к исполнению в орган, исполняющий судебные акты в порядке, определенном главой 241 БК РФ (далее – орган, исполняющий судебные акты): финансовые органы (Министерство финансов Российской Федерации (далее – Минфин России), финансовый орган субъекта Российской Федерации, финансовый орган муниципального образования) и органы Федерального казначейства.
При поступлении исполнительного листа в орган Федерального казначейства и невыполнении должником в установленный срок обязанности по представлению поручения для осуществления возврата денежных средств орган Федерального казначейства в соответствии с пунктами 3 и 8 статьи 2423 БК РФ применяет меру ограничительного характера, направленную на принуждение должника к исполнению, – приостановление осуществления операций по расходованию средств на его лицевых счетах до момента устранения допущенного нарушения.
Согласно положению Приказа ФССП России N 308, Казначейства России N 218 от 30.09.2013 "Об утверждении Порядка взаимодействия Федеральной службы судебных приставов и Федерального казначейства по вопросам организации исполнения исполнительных документов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетных и автономных учреждений" предусмотрен следующий порядок обращения взыскания на средств бюджетной системы.
В случае невозможности осуществления взыскания денежных средств с бюджетного или автономного учреждения в связи с отсутствием на его лицевых счетах денежных средств более трех месяцев территориальный орган Федерального казначейства в течение десяти дней со дня истечения трехмесячного срока информирует взыскателя об истечении трехмесячного срока исполнения исполнительного документа, неисполнении бюджетным или автономным учреждением содержащихся в нем требований, возможности отзыва исполнительного документа и предъявления его в территориальный орган Федеральной службы судебных приставов для организации принудительного исполнения в соответствии с требованиями Закона N 229-ФЗ.
При поступлении к судебному приставу-исполнителю исполнительного документа о взыскании денежных средств с бюджетного или автономного учреждения с указанной в п. 4 настоящего Порядка отметкой органа Федерального казначейства судебный пристав-исполнитель в течение трех рабочих дней возбуждает исполнительное производство.
Одновременно с возбуждением исполнительного производства судебный пристав-исполнитель направляет в соответствующий территориальный орган Федерального казначейства, по месту обслуживания лицевых счетов бюджетного или автономного учреждения, требование об информировании судебного пристава-исполнителя о поступлении денежных средств на лицевой счет бюджетного или автономного учреждения по форме согласно приложению N 1 к настоящему Приказу.
При получении от территориального органа Федерального казначейства уведомления о поступлении денежных средств на лицевой счет бюджетного или автономного учреждения судебный пристав-исполнитель в соответствии со статьей 64 Закона N 229-ФЗ выносит постановление, обязывающее бюджетное или автономное учреждение незамедлительно представить в территориальный орган Федерального казначейства платежный документ для перечисления взыскателю денежных средств по исполнительному документу, находящемуся на исполнении у судебного пристава-исполнителя.
В соответствии с ч.1 ст. 3 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Собственником имущества автономного учреждения является соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.
Законодательством не предусмотрены полномочия судебного пристава-исполнителя по применению мер принудительного исполнения в отношении имущества Российской Федерации.
Таким образом, правовой механизм обращения взыскания при исполнении судебного акта в отношении федерального автономного учреждения ограничен и не позволяет применять меры принудительного исполнения в отношении автономного учреждения в полной мере.
Органам МСУ теперь придется чаще платить по долгам подведомственных учреждений. Причина — решение Конституционного суда, принятое в мае 2020 года. Будьте готовы к пересмотру положений Гражданского кодекса, которые раньше защищали муниципалитеты от ответственности за неэффективное управление учреждениями. Суды начнут руководствоваться новой позицией Конституционного суда уже сейчас.
Почему муниципалитетам редко приходилось платить по долгам учреждений
Раньше учредители всегда отвечали по долгам созданных ими бюджетных и автономных учреждений. Впоследствии нормы об ответственности были пересмотрены (см. справку ниже). Органы МСУ стали отвечать до долгам учреждений только в исключительных случаях. Разберемся, в каких именно.
Для справки: Как реформа 2014 года избавила муниципалитеты от субсидиарной ответственности по обязательствам большинства учреждений
До 1 сентября 2014 года собственники имущества муниципальных учреждений несли субсидиарную ответственность по обязательствам последних во всех случаях. Кредитор предъявлял требования к учреждению. Если у того оказывалось недостаточно средств, кредитор просил суд привлечь к субсидиарной ответственности собственника имущества — муниципалитет. В результате кредиторам почти всегда удавалось удовлетворить свои требования за счет бюджетных средств, даже если у самого учреждения денег не хватало.
В 2014 году реформа гражданского законодательства изменила систему учреждений. Субсидиарная ответственность по долгам осталась только у собственников имущества казенных учреждений. Ответственность по обязательствам бюджетных и автономных учреждений была фактически снята с собственников их имущества.
Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности (п. 5 ст. 123.22 ГК). Обратить взыскание на имущество нельзя только в двух случаях.
1. Движимое имущество — особо ценное, закрепленное собственником за бюджетным учреждением или приобретенное последним за счет средств, которые выделил собственник (то есть муниципалитет).
2. Имущество — недвижимое. В этом случае неважно, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств было приобретено.
Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем имуществом, которое находится у него на праве оперативного управления. Исключение указано в пункте 6 статьи 123.22 ГК. Взыскание нельзя обратить на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, которое:
- собственник закрепил за учреждением;
- учреждение приобрело за счет средств, выделенных собственником его имущества.
На заметку: Кредитор может предъявить требование лицу, несущему субсидиарную ответственность, если основной должник отказался погасить долг или не дал ответ в разумный срок (ст. 399 ГК)
На практике имущества и средств учреждения, как правило, не хватает, чтобы погасить все его долги. В связи с этим кредиторы часто обращаются с требованиями о взыскании денежных средств к собственникам имущества учреждения. В то же время в Гражданском кодексе предусмотрен только один случай, когда при недостаточности имущества субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет собственник. Речь идет о ситуации, когда эти обязательства связаны с причинением вреда гражданам (п. 5 и 6 ст. 123.22 ГК). Во всех остальных случаях кодекс не обязывает собственника имущества отвечать по долгам созданных им бюджетных и автономных учреждений.
Какую позицию занимали суды до 2020 года
Законодательство ставит бюджетные и автономные учреждения в значительно более выгодное положение по сравнению с другими организациями. Например, контролирующее лицо негосударственной коммерческой организации можно привлечь к субсидиарной ответственности, в том числе в рамках банкротства. Однако бюджетные и автономные учреждения нельзя признавать банкротами (ст. 65 ГК). Это фактически исключало ответственность муниципалитетов-учредителей за неэффективное управление учреждениями или отсутствие у последних средств для выполнения своих функций.
Процедура ликвидации учреждений также не давала возможностей для привлечения контролирующих их лиц к ответственности. Суды указывали, что в этом случае учреждение отвечает по долгам только своим имуществом, а учредитель не отвечает вовсе.
Пример 1. Коммерческая организация обратилась в суд с иском к бюджетному учреждению о взыскании задолженности за потребленную тепловую энергию. При недостаточности имущества учреждения истец просил привлечь собственника имущества к субсидиарной ответственности.
Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, но апелляция это решение отменила. По мнению вышестоящего суда, требование основано на обязательстве, возникшем в результате гражданско-правового договора. В связи с этим оснований привлекать собственника имущества к субсидиарной ответственности нет. С таким подходом согласилась кассационная инстанция, а затем и Верховный суд (определение от 19.03.2020 по делу № А40-22115/2019, 305-ЭС20-1576).
Долгое время Конституционный суд также признавал такую позицию обоснованной.
Пример 2. Имущество ликвидируемого муниципального автономного учреждения не покрыло всей задолженности перед кредитором. Тот обратился в суд с иском о привлечении к субсидиарной ответственности администрации муниципального района как учредителя. Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций истцу отказали. Обязательства учреждения возникли по гражданско-правовому договору. Положения гражданского законодательства не дают юрлицу-кредитору права привлекать к субсидиарной ответственности муниципалитет как собственника имущества ликвидируемого учреждения.
Кредитор направил жалобу в Верховный суд, но тот даже не стал ее рассматривать. Тогда кредитор обратился в Конституционный суд. Он попросил проверить конституционность положений Гражданского кодекса в той части, в которой они отменяют право кредитора обратиться в суд с требованием о привлечении к субсидиарной ответственности учредителя при недостаточности у ликвидируемого учреждения имущества для покрытия задолженности. Конституционный суд отказался принять жалобу к рассмотрению. Высший судебный орган отметил, что собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам последнего. Требования кредиторов ликвидируемого бюджетного или автономного учреждения при недостаточности денежных средств на его счетах удовлетворяются за счет имущества, на которое по закону может быть обращено взыскание. Если средств от реализации этого имущества недостаточно, долг считается погашенным (подп. 1 п. 5.1 ст. 64 ГК). Конституционный суд признал необоснованным утверждение кредитора о том, что нормы Гражданского кодекса отменяют какие-либо права кредиторов ликвидируемого учреждения (определение от 09.02.2017 № 219-О).
Сложившаяся практика создала благоприятную почву для злоупотреблений со стороны муниципалитетов. В случае ликвидации учреждения органу МСУ не нужно было заботиться о погашении долга. Достаточно было до ликвидации передать ценное имущество другому учреждению, созданному для выполнения аналогичной функции. Затем муниципалитет принимал решение о ликвидации учреждения-должника.
Что изменилось для учредителей в 2020 году
В 2020 году правоприменительная практика изменилась. Конституционный суд встал на защиту интересов кредиторов. Он сделал вывод, что муниципалитет должен нести ответственность по долгам ликвидируемого учреждения. Норму статьи 123.22 ГК о том, что собственник бюджетного учреждения несет ответственность по его обязательствам только в случае причинения вреда гражданам, судьи признали не соответствующей Конституции.
Документ: Конституционный суд изложил новую позицию в постановлении от 12.05.2020 № 23-П
Пример 3. Теплоснабжающая организация взяла на себя обязательство снабжать городской округ теплом и горячей водой. Официальным получателем услуги стало муниципальное бюджетное учреждение. Когда накопилась задолженность за оказанные услуги, энергетики обратились в суд. Однако получить причитающиеся денежные средства им не удалось, так как администрация ликвидировала МБУ. Возложить на администрацию субсидиарную ответственность как на учредителя МБУ тоже не получилось, поскольку гражданское законодательство такого права не предоставляет. Истцы обжаловали положение об ограничении субсидиарной ответственности в Конституционном суде.
Конституционный суд указал на необходимость соотносить право собственности с правами и свободами других лиц в отношениях должников и кредиторов. Муниципальное бюджетное учреждение не имеет собственности, а только осуществляет оперативное управление муниципальным имуществом. Поэтому по своим обязательствам оно может отвечать ограниченно. Пункт 5 статьи 123.22 ГК устанавливает субсидиарную ответственность собственника имущества по обязательствам учреждения лишь в случае причинения вреда гражданам. Он исключает возможность привлечь к субсидиарной ответственности собственника имущества (учредителя) ликвидированного МБУ по обязательствам последнего, вытекающим из публичного договора. Поэтому указанная норма не соответствует Конституции. По обязательствам ликвидированного МБУ субсидиарная ответственность возложена на собственника имущества учреждения — муниципалитет. Конституционный суд направил дело на новое рассмотрение.
Каких последствий ожидать муниципалитетам
Рекомендуем усилить контроль за финансовой деятельностью подведомственных учреждений
Федеральные законодатели внесут в нормативные акты изменения, чтобы привести их в соответствие с Конституцией. Когда эти поправки вступят в силу, муниципалитеты будут обязаны расплачиваться по долгам своих бюджетных и автономных учреждений, у которых при ликвидации окажется недостаточно средств и имущества. Пока изменения в законодательство не внесены, суды будут ориентироваться на позицию, которую Конституционный суд выразил в постановлении № 23-П.
Рекомендуем муниципалитетам усилить контроль за финансовой деятельностью подведомственных бюджетных и автономных учреждений. Проверяйте состояние их дебиторской и кредиторской задолженности в ходе выездных и документарных проверок. Проведите профилактические мероприятия, чтобы не допустить возникновения у учреждений просроченной задолженности (ст. 219 БК).
Читайте также: