Участвует ли прокурор в правотворческой деятельности
Обновлено: 31.05.2024
В соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Важность этой деятельности прокуроров подчеркивается в приказе Генерального прокурора № 47 от 9 августа 1996 г. “Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации”. В этом приказе определяется порядок участия прокуроров в разработке заключений на поступающие в прокуратуру проекты законодательных актов, предложений об их дополнениях, внесения предложений и заключений в соответствующие органы.
Осуществляя надзор за исполнением законов, прокуроры могут судить об эффективности того или иного закона, выявлять области государственного, экономического и социально-культурного строительства, не получившие достаточного законодательного регулирования. Эти пробелы законодательства должны быть восполнены. В существенной степени это касается уголовного и уголовно-процессуального, хозяйственного, коммерческого, предпринимательского законодательства. Появляются новые виды общественно опасных деяний, ответственность за которые не определена в действующем уголовном законодательстве, и немало составов преступлений, предусмотренных в действующем УК, требуют совершенствования.
Особое значение участие прокуроров в правотворческой деятельности приобретает в связи с необходимостью приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.
В деятельности прокуроров данного направления можно различать несколько форм. Во-первых, это участие прокурора в подготовке нормативного акта. Представители Генеральной прокуратуры и прокуратур субъектов РФ нередко принимают участие в работе групп и комиссий законодательных органов по подготовке проектов конкретных нормативных актов. При этом они обсуждают готовые проекты, вносят в них свои предложения.
Второй формой участия прокуроров в правотворческой деятельности является участие прокурора в обсуждении проектов законов на заседаниях представительных органов. Согласно ст. 7 Закона о прокуратуре прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) органов и высказывать свое мнение относительно обсуждаемых проектов законов.
Третья форма участия прокурора в правотворческой деятельности состоит во внесении актов прокурорского реагирования на не соответствующие федеральному законодательству нормативные акты субъектов РФ и участии прокуроров в их рассмотрении в представительных (законодательных) органах субъектов РФ. Выявив закон субъекта РФ, не соответствующий Конституции РФ или федеральному законодательству, прокурор вносит протест или представление в принявший его орган с изложением предложений об его отмене или изменении. В последующем прокурор участвует в рассмотрении своего акта реагирования.
Четвертая форма участия прокурора в правотворческой деятельности заключается в разработке отдельных проектов законов и внесении их через органы, обладающие правом законодательной инициативы, в представительные (законодательные) органы.
Генеральный прокурор и другие прокуроры-руководители прокуратур согласно Конституции РФ не имеют права законодательной инициативы. Поэтому для принятия разработанного ими проекта закона или поправок и дополнений к действующему закону соответствующим законодательным органом они должны обратиться со своими предложениями в один из органов, наделенных правом законодательной инициативы, из числа указанных в ст. 104 Конституции РФ.
Отсутствие права законодательной инициативы существенно затрудняет правотворческую деятельность прокуроров. Однако данное обстоятельство не уменьшает значения этой деятельности прокуроров и необходимости активного использования ими всех доступных форм, средств и методов совершенствования законодательства.
Л. Петрова, старший прокурор отдела правового управления Генеральной прокуратуры РФ.
С. Манакова, старший помощник прокурора Московской области.
Действенным средством обеспечения законности и качества правотворческой деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления субъектов Федерации служит участие в такой работе прокуроров.
В нынешней ситуации, когда идет весьма интенсивное обновление законодательства (как федерального, так и субъектов Федерации), когда значительно активизировалась нормотворческая деятельность органов местного самоуправления, в целях повышения качества принимаемых законов и иных нормативных правовых актов возникла необходимость расширения сложившихся форм сотрудничества органов прокуратуры с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере нормотворчества.
Участие прокуроров в правотворческой деятельности присуще всем этапам развития российской прокуратуры. Объем и содержание полномочий прокуроров по осуществлению этой работы изменялись в зависимости от места и роли прокуратуры в механизме государственной власти.
В настоящее время органы прокуратуры эффективно реализуют такие полномочия в соответствии с п. 4 ст. 1 и ст. 9 Закона о прокуратуре. К числу субъектов, участвующих в правотворческой деятельности, отнесены Генеральный прокурор РФ, прокурор субъекта Федерации, прокурор города, района. Участие прокуратуры в правотворчестве имеет большое предупредительное значение. Усилиями прокуроров уже на этапе подготовки правовых актов устраняются нарушения законоположений. Тем самым значительно снижается нагрузка на надзорные подразделения органов прокуратуры, исключается сложная и затратная работа по опротестованию и судебному оспариванию незаконных правовых актов.
Более того, в большинстве субъектов Федерации региональными конституциями и уставами прокурорам предоставлено право законодательной инициативы.
Целью участия прокуроров в правотворческой деятельности являются: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение верховенства закона; формирование единого правового пространства на территории страны; обеспечение согласованности юридических предписаний органов публичной власти; обеспечение регламентации решения вопросов местного значения; улучшение систематизации муниципальных правовых актов; снижение влияния бюрократических интересов, противоречащих потребностям населения; исключение из нормативных правовых актов и их проектов коррупциогенных факторов.
До недавнего времени организация этого вида деятельности рассматривалась только в рамках прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов и виделась как способ предотвращения издания правовых актов, не соответствующих Конституции РФ и действующему законодательству. Сегодня это самостоятельная функция, осуществляемая прокурором в соответствии с действующим законодательством, направленная на правовое регламентирование общественных отношений, совершенствование действующих правовых норм или их отмену в целях обеспечения конституционной законности.
Закон о прокуратуре не предусматривает процедуры участия прокурора в правотворчестве. В целях обеспечения надлежащей организации работы в этой сфере Генеральный прокурор РФ издал Приказ от 17 сентября 2007 г. N 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления", которым утверждено Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры.
В соответствии с Положением основные направления правотворческой деятельности таковы: инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры; участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти; подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты; участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации.
Общие методические ориентиры при участии прокуроров в правотворческой деятельности определены также Приказами Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления"; от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина".
Обеспечение взаимодействия прокуратуры с субъектами права законодательной инициативы, федеральными органами исполнительной власти, координация правотворческой деятельности структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ возложена на правовое управление Генпрокуратуры РФ, в частности на отдел по взаимодействию с палатами Федерального Собрания РФ и правовому обеспечению деятельности прокуратуры. В прокуратурах субъектов Федерации эта деятельность возлагается на старших помощников прокуроров субъектов Федерации по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, должности которых введены с весны прошлого года. В целях координации деятельности последних правовым управлением Генеральной прокуратуры РФ во втором полугодии 2007 г. дважды были проведены семинары-совещания по вопросам организации правотворческой деятельности органами прокуратуры с участием представителей федеральных исполнительных органов власти, законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации, сотрудников НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Сегодня пришла пора подвести первые итоги. В этой связи заслуживает внимания опыт участия в правотворческой деятельности прокуратуры Московской области, где организация этой работы с 21 июня 2007 г. возложена на старшего помощника прокурора области по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами власти области, органами местного самоуправления.
В прокуратуре Московской области еще до издания Генеральной прокуратурой РФ распорядительных документов, регламентирующих порядок осуществления правотворческой деятельности, было разработано положение об организации надзора за законностью правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления Московской области и участия в их правотворческой деятельности. Принятие такого положения позволило правильно разграничить функции старшего помощника прокурора области по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами власти области, органами местного самоуправления и управления по надзору за соблюдением федерального законодательства, а также выстроить четкую систему взаимодействия старшего помощника прокурора области с другими подразделениями аппарата прокуратуры области, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти области при подготовке заключений на проекты нормативных правовых актов.
Были определены основные направления деятельности и предусмотрены соответствующие мероприятия, в том числе подготовка и проведение семинаров для горрайпрокуроров области, анализ участия городских и районных прокуроров в правотворческой деятельности и мониторинге нормативных правовых актов, направление информационного письма, обобщившего практику осуществления горрайпрокурорами надзора в этом направлении, разработка методических рекомендаций.
С целью исключения случаев принятия законов и подзаконных нормативных актов, противоречащих действующему законодательству, сотрудники прокуратуры регулярно участвуют в подготовке проектов законов и иных нормативных актов, работе комитетов, комиссий и рабочих групп, осуществляют правовую экспертизу нормативных правовых актов. Основной упор делается на участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти, подготовку правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты, участие в обсуждении законопроектов в Московской областной Думе. Например, в 2007 г. прокурор Московской области и его заместитель приняли участие во всех 28 заседаниях Московской областной Думы и 48 заседаниях Правительства области. В этом процессе с июня 2007 г. активное участие также принимал старший помощник прокурора области, который участвовал в 16 заседаниях законодательного органа и 22 заседаниях исполнительного органа власти области, а также в работе 3 комитетов областной Думы, что обеспечило выявление и предотвращение нарушений федерального законодательства еще на стадии подготовки и рассмотрения законопроектов.
С этого же времени старшим помощником прокурора области подготовлено более 700 правовых заключений на законопроекты и подзаконные нормативные правовые акты (всего за 2007 г. прокуратурой области подготовлено более 1700 заключений), что исключило принятие значительного числа незаконных правовых актов. Ни один из проектов, планирующихся к обсуждению на заседаниях Правительства Московской области или Московской областной Думы, не остается вне поля зрения прокуратуры области.
В случае если проект нормативного правового акта содержит положения, противоречащие действующему законодательству, прокурор области в целях предотвращения принятия таких законов направляет информацию о несоответствии положений проекта федеральному либо региональному законодательству.
За истекший период направлено 20 таких информаций. Из них 15 информаций принято во внимание, в проекты нормативных актов внесены соответствующие поправки.
При рассмотрении депутатами проекта закона Московской области "Об обеспечении тишины и покоя граждан в ночное время на территории Московской области" была учтена позиция прокуратуры, посчитавшей, что некоторые положения противоречат действующему законодательству.
Следует отметить, что правовые заключения на законопроекты готовятся и направляются в Правительство Московской области и Московскую областную Думу заблаговременно.
В то же время, когда законопроекты вносятся на рассмотрение законодательного органа непосредственно на заседании, прокуратура незамедлительно реагирует и дает устное заключение, если проект закона содержит положения, противоречащие действующему законодательству, что требует значительных познаний в различных отраслях права и правоприменительной практики.
Благодаря вмешательству сотрудника прокуратуры Московской области, присутствующего на заседании Думы, предотвращено принятие областного закона, содержавшего положения об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области, противоречащие действующему законодательству. Впоследствии этот закон был принят в редакции, соответствующей действующему законодательству.
В целом у взаимодействия между областной прокуратурой и органами государственной власти области положительная динамика.
В настоящее время выстроены деловые отношения, которые создают условия для максимально полной информированности органов прокуратуры о нормотворческой деятельности представительного органа власти. Обмен соответствующей информацией и материалами происходит вне зависимости от проводимых заседаний, по мере возникновения необходимости вмешательства органов прокуратуры.
Кроме этого, в целях улучшения взаимодействия по информационному обеспечению правотворческой деятельности и мониторинга действующего законодательства прокуратурой области направлено письмо в Московскую областную Думу о предоставлении информационных материалов, подготавливаемых государственно-правовым управлением Московской областной Думы по приведению областного законодательства в соответствие с федеральным законодательством.
В результате чего лишь во втором полугодии 2007 г. областной прокуратурой направлено 9 писем с предложением о приведении регионального законодательства в соответствие с федеральным, что позволило активизировать деятельность органов власти по разработке и принятию соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.
Так, 14 ноября 2007 г. вступил в силу, за исключением некоторых положений, ФЗ от 8 ноября 2007 г. "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", который регулирует отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в РФ.
В связи с принятием этого Федерального закона возникла необходимость внесения изменений в Закон Московской области от 6 октября 2003 г. "Об автомобильных дорогах в Московской области", что послужило основанием для направления письма в областную Думу. В результате его рассмотрения профильный комитет подготовил проект закона, предусматривающий соответствующие изменения, который включен для рассмотрения в план работы Московской областной Думы на 1 квартал 2008 г.
Благодаря постоянному контролю за развитием федерального законодательства по инициативе прокуратуры Московской области приведены в соответствие с ним нормы законов, устанавливающих административную ответственность в части способа выражения денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушение.
Во многом положительные результаты работы в этом направлении достигнуты благодаря взаимодействию с общенадзорным подразделением прокуратуры Московской области, во время проверок выявляющим пробелы в региональном законодательстве и устанавливающим необходимость внесения в него изменений.
Таким образом были подготовлены и направлены в областную Думу предложения о внесении изменений в Законы Московской области "Об использовании лесов на территории Московской области" и "Об охране окружающей среды в Московской области", которые учтены при подготовке соответствующих законопроектов.
В рамках осуществления правотворческой деятельности старшим помощником прокурора области при подготовке правовых заключений на проекты нормативных правовых актов органов государственной власти области проводится их оценка на предмет наличия коррупциогенных норм.
Органы власти области были проинформированы об имеющихся коррупционных признаках в проектах законов "О дополнительных гарантиях социальной защиты сотрудников и работников Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Московской области, его подразделений и подведомственных организаций", "О внесении изменений в статью 1 Закона Московской области "Об административной ответственности за правонарушения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального значения и местного (муниципального) значения, расположенных на территории Московской области", проектах постановлений Московской областной Думы "О Положении о премировании Московской областной Думы" и Правительства Московской области "Об утверждении Положения о порядке организации мер безопасности при подготовке и проведении массовых мероприятий на территории Московской области".
Немаловажный фактор, влияющий на состояние работы на этом направлении, - незакрепление на федеральном уровне легального определения коррупции и производных от него определений. Выявив в ходе изучения проекта нормативного акта положения, которые могут вызвать коррупционные действия и решения субъектов правоприменения, прокуратура предлагает органам государственной власти или органам местного самоуправления исключить указанные положения. Однако без закрепленного в законодательстве определения зачастую нелегко добиться от органов государственной власти и местного самоуправления устранения подобных норм. Кроме того, предложения прокуратуры носят рекомендательный характер, что усложняет решение вопроса. Следует принимать во внимание, что в подобных случаях прокуратура не может впоследствии принять меры реагирования (внести представление или принести протест), поскольку какие-либо нормы действующего законодательства не нарушаются, а лишь создаются предпосылки для этого.
В качестве положительного примера обеспечения единства правового пространства может быть также приведена деятельность прокуратуры Московской области по координации работы нижестоящих прокуратур.
Так, во втором полугодии 2007 г. с целью обобщения работы горрайпрокуроров в этом направлении организовано ежеквартальное предоставление ими сведений об участии в правотворческой деятельности органов местного самоуправления, при этом горрайпрокурорам предложено вернуться к проверке положений уставов муниципальных образований на предмет соответствия федеральному законодательству, а также принимать активное участие в разработке модельных правовых актов (уставов муниципальных образований).
По результатам изучения работы нижестоящих прокуратур прокуратурой области 21 ноября 2007 г. направлено информационное письмо, посвященное вопросам усиления прокурорского надзора за законностью правовых актов и повышения качества работы по участию органов прокуратуры в правотворческой деятельности органов местного самоуправления.
Следует также отметить активную работу прокуратуры области по повышению квалификации работников, участвующих в правотворческом процессе. Только во втором полугодии 2007 г. прокуратурой области подготовлены и направлены пять методических рекомендаций по проверке нормативных правовых актов (их проектов), в том числе по вопросам осуществления правотворческой деятельности, а также оценки прокурорами коррупциогенности нормативных правовых актов. Кроме того, организовано проведение семинарских занятий для горрайпрокуроров по этой теме.
Помогает в работе изучение практики коллег из других регионов, для чего с ними налажено взаимодействие. Опыт их работы позволил подготовить и внести предложения об объединении действующих норм, предусматривающих административную ответственность, в один кодифицированный правовой акт.
Обладая информацией о пробелах в правовом регулировании, получаемой при осуществлении прокурорского надзора в различных сферах правоотношений, и участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры способствуют созданию правового пространства в направлении повсеместного обеспечения фактической реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина, принципов подлинного народовластия и единства федеративного государства.
Следует также отметить, что правильной организации правотворческой работы прокуроров субъектов РФ способствовала четко выстроенная позиция руководства Генеральной прокуратуры, направленная на ее улучшение и координацию.
Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.
Одним из основных функций прокуратуры является участие в правотворческой деятельности. В статье рассматриваются формы участия прокурора в правотворческой деятельности, принципы, на основе которых прокурор участвует в правотворческой деятельности.
Похожие материалы
Данное право подчеркивает значение прокуратуры в совершенствовании законодательства, которое является фундаментом правового государства.
Под правотворческой деятельностью понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также непосредственно народа страны, субъектов Федерации, населения муниципальных образований по созданию, изменению, отмене правовых норм.
Важность этой деятельности прокуроров подчеркивается в приказе Генерального прокурора № 47 от 9 августа 1996 г. "Об участии органов и учреждений прокуратуры в правотворческой деятельности и систематизации законодательства в прокуратуре Российской Федерации". В этом приказе определяется порядок участия прокуроров в разработке заключений на поступающие в прокуратуру проекты законодательных актов, предложений об их дополнениях, внесения предложений и заключений в соответствующие органы.
Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры одновременно реализуют возложенную на них функцию правозащиты, обеспечивают верховенство закона. Принятие всеми представительными и исполнительными органами нормативно-правовых актов в строгом соответствии с Конституцией РФ и законами, а именно на это направлена правотворческая деятельность прокурора, предупреждает нарушения прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц, способствует повышению авторитета органов представительной и исполнительной власти, что положительно сказывается на укреплении законности и правопорядка.
Участие прокурора в правотворческой деятельности осуществляется на основе определенных принципов, к числу которых относятся такие принципы организации и деятельности органов прокуратуры, как законность, единство и централизация органов прокуратуры, независимость и гласность в деятельности органов прокуратуры.
Формы участия прокуроров в правотворческой деятельности весьма многообразны.
- Участие прокурора в подготовке проектов нормативных актов.
- Проведение прокурорами правовой экспертизы проектов законов и иных нормативных актов. При этом прокуроры имеют возможность предложить более совершенную редакцию отдельных статей акта, внести соответствующие дополнения в виде новых статей или пунктов, указать на неполноту регулирования актом общественных отношений и высказаться о возможных негативных последствиях в случае, если акт будет принят в представленном виде. Более того, прокурор может выразить мнение о невозможности принятия акта ввиду явного несовершенства.
В отдельных случаях прокурор, вообще, может высказаться о нецелесообразности принятия акта, например, когда общественные отношения в рассматриваемой сфере достаточно обстоятельно урегулированы ранее принятым актом или когда принятие акта, в силу противоречия его действующему законодательству, приведет к нарушениям прав и свобод граждан и другим негативным последствиям.
Давая правовую оценку проектам актов, с точки зрения их соответствия действующему законодательству, внося предложения, направленные на совершенствование проектов актов, прокурор, с одной стороны, предупреждает принятие (издание) правовых актов, противоречащих законам, и, с другой стороны, способствует принятию более совершенных актов.
- Участие прокуроров в заседаниях представительных и исполнительных органов позволяет быть в курсе законотворческой практики, обсуждаемых вопросов.
- Участие прокурора в рассмотрении представительными и исполнительными органами внесенных им протестов на незаконные правовые акты. Закон о прокуратуре РФ наделил прокуроров правом участия в рассмотрении внесенных ими протестов и представлений органами представительной и исполнительной власти, а также представительными и исполнительными органами муниципальных образований. Это право достаточно широко используется. Участвуя в этой работе, прокурор имеет возможность выступить в обоснование внесения акта прокурорского надзора (реагирования) со ссылками на соответствующие законы, убедить депутатов и других лиц в незаконности принятого ими акта или его части. Эта деятельность прокуроров также способствует совершенствованию законодательства и, следовательно, укреплению законности и правопорядка.
- Внесение предложений в органы представительной (законодательной) власти, представительные и исполнительные органы муниципальных образований и в органы, обладающие правом законодательной инициативы, о принятии новых актов, об отмене действующих актов или о внесении в них дополнений и изменений (поправок).
Координацию и согласование усилий органов прокуратуры в процессе осуществления работы по участию в правотворческой деятельности осуществляет управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в прокуратурах субъектов Федерации – соответствующие управления и отделы.
Одной из форм участия Генерального прокурора РФ в правотворческой деятельности является согласование, совместное издание с иными государственными органами нормативных актов в случаях и в порядке, определенных Законом о прокуратуре. Согласование в данном случае выражается в особом способе правового контроля соответствия требованиям закона данного нормативного акта или решения полномочного на его принятие органа и принятия мер к устранению имеющихся недостатков.
Список литературы
- Винокуров Ю., Смирнов А. Участие прокурора в правотворческой деятельности //Законность.1996. №8. С. 35-38.
- Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 03.07.2016) "О прокуратуре Российской Федерации"
Необходимость привлечения органов прокуратуры у правотворческой деятельности обусловлена тем, что, во-первых, прокуратура один из наиболее осведомленных о состоянии законодательства органов, во-вторых одна из наиболее компетентных организаций, способная активно влиять на правотворческую деятельность государства. Правотворческая деятельность органов прокуратуры является одной из составляющих деятельности прокуроров, направленных на обеспечение исполнения закона. Посредством этой деятельности прокуратура оказывает влияние как на качество действующего законодательства, так и на состояние режима законности в стране, а также укрепление единства законности, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, и охраняемых законом интересов государства и общества. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности обусловлено выполнением поставленных перед ней ее целей и решением задач.
Участие прокуратуры в участите органов прокуратуры в правотворческая деятельности осуществляется в следующих формах: участие прокуратуры в подготовке нормативных правовых актов; проведение правовой экспертизы проектов законов, иных нормативных правовых актов; участие представителей прокуратуры в обсуждении проектов законов и других нормативных актов на заседании представительных (законодательных) и исполнительных органов власти; участие представителей прокуратуры в правотворческой деятельности иных государственных органов; деятельность, связанная с согласованием нормативных правовых актов, принимаемых иными государственными органами; ведомственное нормотворчество.
Для обеспечения надлежащей организации работы в данном направлении деятельности Генеральным прокурором Российской Федерации утверждено Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации прилагаемое к Приказу Генерального прокурора РФ от 17.сентября 2007т г. № 144. В нем Генеральный прокурор РФ предлагает подчиненным прокурорам подчинить взаимодействие с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления, и участие в правотворческой деятельности задачам обеспечения соответствия принимаемых ими нормативных правовых актов федеральному законодательству, потребностям в правовом регулировании общественных отношений, максимально используя для этого предоставленные законом полномочия. Не ослабляя надзор за законностью нормативных правовых актов, нижестоящим прокурорам предложено принять меры к углублению сотрудничества с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на регулярной основе участвовать в подготовке ими проектов законов и иных нормативных правовых актов, работе комитетов, комиссий и рабочих групп, осуществлять правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, готовить по ним заключения и другие документы.
Организация разработки законопроектов непосредственно в Генеральной прокуратуре Российской Федерации возлагается на правовое управление. В необходимых случаях в этой работе участвуют и другие подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Для подготовки законопроектов могут создаваться рабочие группы, в состав которых включаются сотрудники структурных подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также работники иных федеральных органов государственной власти и организаций. При этом представители правового управления включаются в состав рабочих групп в обязательном порядке. Правовое управление координирует работу структурных подразделений-соисполнителей.
Участие прокуратуры в законотворчестве на региональном уровне имеет правовое закрепление. Так, в соответствии с конституциями (уставами) ряда субъектов РФ (Московская, Смоленская, Иркутская области, республики Башкортостан, Татарстан и другие) прокуроры субъектов РФ наделяются правом законодательной инициативы. Например, в соответствии со ст. 66 Устава Свердловской области право законодательной инициативы принадлежит прокурору Свердловской области. Указанные положения дают возможность прокурорам субъектов РФ активно участвовать в законотворчестве.
Прокуратуры субъектов Российской Федерации, а также прокуратуры городов и районов привлекаются к подготовке проектов законов и иных правовых актов, разрабатывают проекты законодательных и других нормативных правовых актов по вопросам, требующим дополнительного правового регулирования, а в случае возникшей необходимости содействуют устранению противоречий в действующем законодательстве.
Государственной Думой РФ, представительными (законодательными) органами субъектов РФ и органами местного самоуправления в органы прокуратуры направляются проекты наиболее важных законов, других актов для их изучения и дачи заключения на предмет их соответствия действующему законодательству. Тщательное изучение прокурорами проектов нормативных актов, их оценка с точки зрения соответствия актам более высокой юридической силы, и подготовка письменных мотивированных заключений по каждому акту нередко предупреждают принятие актов, противоречащих действующему законодательству. Помимо подготовки заключений по законопроектам сотрудники органов прокуратуры принимают участие в работе различных рабочих комиссий, занимающихся разработкой проектов законов.
В соответствии с положениями ст. 7 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры, прокуроры субъектов РФ, городов, районов, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального собрания Российской Федерации, их комитетов и комиссий, правительства Российской Федерации, представительных (законодательных органов) и исполнительных органов Субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при обсуждении проектов законов и подзаконных актов и их принятии а также других вопросов.
Поскольку действующей Конституцией РФ не закреплено право Генерального прокурора на законодательную инициативу, в соответствии со ст. 9 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор и иные прокуроры, реализуют свое участие в правотворческой деятельности посредством обращения в органы, обладающие правом законодательной инициативой, с предложениями об изменении, дополнении, отмене или принятии законов, или иных правовых актов.
Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры руководствуются нормативными ведомственными актами, содержащими требования, касающиеся надлежащего информирования органов прокуратуры РФ о планах законотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, а также своевременного влияния на редакцию и в конечном итоге концепцию принимаемых законов. При этом следует особо отметить, что несмотря на невозможность непосредственного влияния на законотворчество, органы прокуратура РФ, оказывают на него опосредованное воздействие, способствуют формированию позиции законодателя при подготовке и обсуждении законопроектов.
Рассматривая данный вопрос необходимо обратить внимание на то, что такие формы участия Генеральной прокуратуры РФ в правотворческой деятельности, как совместное с другими государственными органами издание нормативных актов в порядке, определенном законом, и издание государственными органами актов, согласованных с Генеральной прокуратурой РФ обусловлены характером надзорных задач и функций прокуратуры.
Собственная правотворческая деятельность прокуратуры РФ достаточно разнообразна как по формам, так и по юридическому значению принимаемых актов и подразделяется на две части. Во-первых, это часть правотворческих актов, подчиненная задачам прокурорского надзора, и распространяющая свое действие на иные органы государства и их должностных лиц, а также имеющая международно-правовой характер. К этой части правотворческих актов относятся заключаемые Генеральной прокуратурой РФ с прокуратурами других государств нормативные договоры и издаваемые ею совместно с другими государственными, как правило, федеральными правоохранительными ведомствами нормативные правовые акты − приказы, указания. Во-вторых, это ведомственные правовые акты. В соответствии с положениями ст. 17 Закона о прокуратуре РФ Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры и порядок реализации мер материального и социального обеспечения. Право Генерального прокурора РФ издавать такие акты обусловлено его статусом, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 14 Закона о прокуратуре он возглавляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений прокуратуры, ему подчинены все нижестоящие прокуроры. Порядок подготовки ведомственных актов определен Регламентом Генеральной прокуратуры РФ, утвержденным приказом Генерального прокурора РФ от 03.06.2013 № 230. Как и другие нормативно-правовые акты прокуратуры РФ ведомственные акты соответствуют всем необходимым требованиям, характерным для актов прокуратуры. Приказы, указания, и другие ведомственные акты готовится по поручениям руководства Генеральной прокуратуры РФ, решений коллегий, координационных совещания правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Кроме того, инициаторами подготовки ведомственных актов могут быть структурные подразделения прокуратуры управления и отделы. Как правило, проекты в большинстве случаев согласуются с иными структурными подразделениями (управлениями и отделами), а также с Научно-исследовательским институтом Академии Генеральной прокуратуры РФ.
Читайте также: