Субсидии как форма расходов проблемы правоприменения

Обновлено: 07.07.2024

Со следующего года бюджетные и автономные учреждения будут получать целевые субсидии по новым правилам. Требований к основным этапам этого процесса — от обоснования необходимости выдачи целевых средств до контроля результативности их использования — станет больше.

Для этого органам-учредителям придется доработать действующие порядки предоставления субсидий на иные цели. Что изменится для учреждений здравоохранения?

Правовая основа

Изменение порядка выдачи субсидий на иные цели обусловлено принятием Общих требований [1] . В них установлены единые для всех органов, осуществляющих функции и полномочия учредителей, правила, которые должны быть учтены при доработке нормативных актов на местах.

Нужно успеть до 1 января 2021 года: федеральные органы исполнительной власти обязаны привести свои порядки в соответствие Общим требованиям, а органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления это сделать рекомендуется.

С названной даты вступают в силу и сами Общие требования, принятые во исполнение норм абз. 4 п. 1 ст. 78.1 БК РФ (поправки внесены Федеральным законом от 27.12.2019 № 479-ФЗ). А значит, отношения бюджетных (автономных) учреждений, получающих целевые субсидии, и органов-учредителей будут дополнительно регламентироваться на общефедеральном уровне.

Что представляет собой новая система регулирования, покажем на схеме.

Общие требования унифицируют процесс взаимодействия органов-учредителей и подведомственных учреждений. В порядках теперь необходимо будет указывать:

цели, условия и алгоритм предоставления субсидий;
сроки и формы подачи учреждением отчетности о достигнутых результатах;
формы контроля за соблюдением целей и условий выдачи субсидии.

Большинство этих положений органы-учредители включили в свои порядки в виде общих норм, но потребуется их детализация.

Рассмотрим новые условия выдачи субсидий и сравним их с теми, которые сейчас установлены в отношении бюджетных и автономных учреждений здравоохранения.

Целевое назначение средств

Указание на программный характер средств позволит связать цель и результат предоставления субсидии, поскольку последний будет важен не сам по себе, а как индикатор достижения показателей соответствующего проекта или программы.

Цели направления субсидий в действующих порядках, как правило, уже установлены. Они поименованы в виде закрытого либо открытого списка, а вот связаны с реализацией госпрограмм или проектов далеко не всегда. Субсидии могут направляться, например, на:

капремонт недвижимого имущества;
приобретение особо ценного движимого имущества стоимостью свыше 200 тыс. руб.;
финансовое обеспечение бюджетных и автономных учреждений, оказывающих медпомощь в рамках территориальной программы ОМС (такие цели установили в Свердловской области) [2] .

Но есть и примеры, когда в нормативных актах прямо указывается на программный характер субсидий.

Так, комитет по здравоохранению правительства Санкт-Петербурга [3] утвердил для подведомственных учреждений 65 наименований целевых субсидий, большинство из которых расходуется в рамках четырех госпрограмм. Аналогичный подход выбрали в Ростовской области [4] : большинство целей, на которые выделяются средства, реализуются в рамках семи региональных программ.

Пакет документов для получения субсидии

Процедура взаимодействия органа-учредителя и подведомственного учреждения, претендующего на субсидию, должна быть прописана более детально.

Помимо пояснительной записки в зависимости от цели предоставления субсидии в пакет документов, в частности, войдут:

перечень объектов, подлежащих ремонту, акт их обследования и дефектная ведомость, предварительная смета расходов;
программа мероприятий (конференций, симпозиумов и др.);
информация о планируемом к приобретению имуществе.

Некоторые органы-учредители уже включили в свои порядки требования к пакету документов, который собирает учреждение.

К примеру, подавать заявку и финансово-экономическое обоснование запрашиваемого размера субсидии необходимо учреждениям Республики Алтай [5] . В качестве обоснования может выступать:

информация о стоимости планируемого к приобретению особо ценного движимого имущества, подтверждаемая, как минимум, тремя коммерческими предложениями поставщиков;
либо информация о сроках и стоимости ремонтных работ, подтверждаемая предварительными сметами расходов.

В частности, отказать в выдаче субсидии учредитель может из-за несоответствия документов установленным требованиям, непредставления (представления в неполном объеме) каких-либо документов, обнаружения в них недостоверной информации. Орган-учредитель вправе установить также иные причины.

Отметим, что сейчас в порядках, действующих в отношении учреждений здравоохранения, основания для отказа в выдаче субсидии, как правило, отдельно не оговариваются.

Требования к учреждению-получателю

неисполненная обязанность по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов и процентов;
просроченная задолженность по возврату субсидий и бюджетных инвестиций в бюджет, из которого планируется предоставить целевую субсидию (кроме случаев, когда целевые средства выдаются на мероприятия по реорганизации или ликвидации учреждения, предотвращение аварийной (чрезвычайной) ситуации, ликвидацию ее последствий и осуществление восстановительных работ, погашение задолженности по судебным актам, вступившим в законную силу, исполнительным документам).

То есть основным условием, которому должно соответствовать претендующее на целевую субсидию учреждение, будет отсутствие задолженности перед бюджетом. Хотя орган-учредитель может установить и дополнительные требования к учреждению-получателю.

Как показывает выборочный анализ действующих правовых актов, изданных в отношении учреждений здравоохранения, данное правило сейчас вводится редко. Это означает, что в ближайшие месяцы органы-учредители должны будут внести в свои порядки соответствующие нормы, а учреждениям придется учитывать новые требования при подаче заявок на предоставление целевых субсидий.

Порядок расчета субсидии

Сейчас порядок расчета субсидии кое-где приводится, а вот формулы расчета — редкость.

В частности, в Ростовской области (см. сноску 4 к настоящей статье) прописали такой порядок в отношении каждой цели субсидии. Однако ее размер во многих случаях рассчитывается исходя из потребности в этих расходах, определенной на основании заявок учреждений, и в пределах средств, предусмотренных для регионального минздрава законом о бюджете. Хотя в данном документе встречаются и формулы. Так, размер субсидии на обеспечение доноров бесплатным питанием (выплату денежной компенсации) высчитывается на основании планируемого количества доноров из расчета 5% действующей на дату сдачи крови величины прожиточного минимума трудоспособного населения, установленной в регионе.

Другой подход использовали в Свердловской области — порядок расчета объема целевой субсидии утвердили отдельным нормативным актом [6] . В нем приведены три основных метода расчета:

плановый метод — расчет производится в соответствии с показателями, указанными в нормативных правовых актах, областных целевых программах, принятых в установленном порядке, договорах (соглашениях), заключенных субъектом РФ (от его имени);
метод индексации — объем бюджетных ассигнований текущего (отчетного) финансового года умножается на сводный индекс потребительских цен;
нормативный метод — расчет осуществляется на основании условных расчетных нормативов, а также нормативов, утвержденных соответствующими правовыми актами.

Таким образом, по новым правилам размер субсидии будет рассчитываться и обосновываться на двух этапах. Сначала это нужно сделать учреждению — путем представления в составе заявки финансово-экономического обоснования и подтверждающих документов. А потом орган-учредитель должен рассчитать окончательную сумму посредством применения утвержденных методов расчета или формул.

Соглашение о предоставлении субсидии

Кроме того, теперь установлено, что типовая форма помимо положений о цели, размере субсидии, графике ее перечисления, правах и обязанностях сторон должна содержать, например:

значения результатов предоставления субсидии, которые должны быть конкретными, измеримыми и соответствовать результатам федеральных или региональных проектов (программ) (если субсидия предоставляется в рамках их реализации), и значения показателей, необходимых для достижения результатов предоставления субсидии (в том числе в части материальных и нематериальных объектов и (или) услуг, планируемых к получению при достижении результатов проектов);
основания и порядок внесения изменений в соглашение, в том числе при уменьшении органу-учредителю ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств на предоставление субсидии;
основания для досрочного расторжения соглашения по решению органа-учредителя в одностороннем порядке, в том числе в связи с нарушением учреждением целей и условий предоставления субсидии, установленных правовым актом и (или) соглашением;
запрет на расторжение соглашения учреждением в одностороннем порядке.

В связи с этим органам на местах потребуется не только внести в типовую форму необходимые положения, но и переутвердить ее, если ранее она не была утверждена финансовым органом.

На федеральном уровне такая работа уже проведена. Изменения в типовую форму [7] , утвержденную Приказом Минфина РФ от 31.10.2016 № 197н, внесены Приказом Минфина РФ от 30.10.2019 № 172н и станут применяться начиная с соглашений, заключаемых на 2021 год.

Например, к обязанностям учредителя отнесено установление значений результатов предоставления субсидии, а федеральное учреждение должно будет обеспечить достижение этих значений. При невыполнении заданных показателей орган-учредитель сможет в одностороннем порядке расторгнуть соглашение с учреждением.

Контроль результативности расходования средств

Вопросы контроля и отчетности тоже должны быть прописаны в порядках органов-учредителей более четко: необходимо определить порядок, сроки и форму представления отчетности, которую учреждению придется подавать в двух форматах. Во-первых, отчитываться потребуется о достижении результатов и иных показателей (при их установлении), во-вторых, о произведенных расходах, источником финансового обеспечения которых является целевая субсидия.

В нормативном акте должно быть установлено и право органа-учредителя утверждать в соглашении дополнительные формы отчетности и сроки их представления (п. 6 Общих требований).

Положения об иных видах контроля тоже должны будут детализироваться.

Как сказано в п. 7 Общих требований, в порядок контроля за соблюдением целей и условий предоставления субсидии нужно включить:

1) положение о порядке принятия органом-учредителем решения о наличии потребности в направлении не использованных в текущем финансовом году остатков средств субсидии на достижение установленных целей;

2) положение о порядке и сроках принятия органом-учредителем решения об использовании в текущем финансовом году поступлений от возврата ранее произведенных учреждениями выплат из средств субсидии для достижения целей, установленных при ее предоставлении;

3) требование об обязательной проверке органом-учредителем и уполномоченным органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения целей и условий предоставления учреждению субсидии;

4) положение о порядке и сроках возврата субсидии в случае несоблюдения учреждением целей и условий ее предоставления, выявленного по результатам проверок, проведенных органом-учредителем и уполномоченным органом государственного (муниципального) финансового контроля;

5) порядок и сроки возврата субсидии в случае недостижения результатов и иных показателей, установленных в правовом акте.

Как видим, помимо традиционной обязанности о целевом расходовании средств субсидии на учреждения возлагается обязанность отчитываться о результативности ее расходования. А значит, важность показателей результативности в ближайшем будущем возрастет.

Показатели результативности сегодня уже указаны в некоторых порядках органов-учредителей.

Например, в Свердловской области (см. сноску 2) решили, что данные показатели должны быть прописаны в соглашении, заключаемом с учреждением. А в Томской области [8] установили, что в отношении каждой субсидии действуют свои показатели результативности, формулировки которых должны характеризовать степень достижения цели, на которую предоставлены средства, во взаимосвязи с объемом расходов на ее достижение. В частности, если субсидия выделяется на приобретение особо ценного движимого имущества, программных продуктов, устанавливаются количественные показатели с указанием единицы измерения и их значений в натуральном выражении, в том числе число приобретаемых объектов (с указанием их видов).

Сейчас органы-учредители сами утверждают правила предоставления целевых субсидий подведомственным учреждениям. В связи с этим в регионах и муниципальных образованиях сформировался разный опыт правового регулирования: одни положения прописаны подробно, другие — в виде общих формулировок и отсылок к конкретному соглашению, заключаемому с учреждением, третьи отсутствуют вовсе.

Общие требования, которыми с 2021 года должны руководствоваться органы-учредители, а значит, и учреждения здравоохранения, претендующие на целевые субсидии, обобщают сложившуюся практику и унифицируют правила. Обязанностей у учреждений станет больше, а учредители станут контролировать не только целевое расходование средств, но и результативность их предоставления.

[1] Общие требования к нормативным правовым актам и муниципальным правовым актам, устанавливающим порядок определения объема и условия предоставления бюджетным и автономным учреждениям субсидий на иные цели, утв. Постановлением Правительства РФ от 22.02.2020 № 203.

[7] Типовая форма соглашения о предоставлении из федерального бюджета федеральному бюджетному или автономному учреждению субсидии в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

АКЦИЯ ПРОДЛЕНА

По мнению представителя заявительницы, если действия получателя субсидии по возврату средств оказались нерезультативными, государство должно принять на себя риск неисполнения обязательств третьим лицом

Представители органов государственной власти согласились с тем, что оспариваемая норма нуждается в корректировке, и указали на необходимость установить разные сроки на получение субсидии и на строительство жилья.

11 декабря Конституционный Суд рассмотрел жалобу Марины Алисовой, которая по вине подрядчика не смогла реализовать предоставленную в рамках федеральной целевой программы субсидию на приобретение жилья. В связи с нарушением условий программы с нее в течение двух лет взыскивается 50% от заработной платы.

История вопроса

В марте 2015 г. Алисова и индивидуальный предприниматель заключили договор подряда на строительство дома на участке, находящемся в собственности женщины. В июне того же года между Минсельхозом Ростовской области, Алисовой и ее работодателем (больницей) был заключен договор и выдано свидетельство о предоставлении социальной выплаты в размере свыше 1 млн руб. для финансирования расходов на строительство жилья в сельской местности. С учетом выдачи данного свидетельства и предписания подп. 2.32 Положения о порядке предоставления социальных выплат на строительство жилья в редакции, действующей до внесения в него изменений постановлением Правительства Ростовской области 12 марта 2018 г., жилое помещение, построенное за счет предоставления субсидии, должно было быть оформлено в общую собственность всех членов семьи Алисовой до 18 ноября 2016 г.

С июня по август 2015 г. часть субсидии вместе с привлеченными Алисовой кредитными средствами была перечислена подрядчику, который не исполнил условия договора и не возвел дом.

В июне 2016 г. Алисова вернула в бюджет региона неиспользованные средства субсидии (более 400 тыс. руб.). В ноябре того же года она обратилась в областную прокуратуру с заявлением о привлечении предпринимателя к уголовной ответственности за мошенничество. Также она обратилась в Минсельхоз Ростовской области и к главе района с просьбой перенести на более поздний срок исполнение обязательства по договору, ссылаясь на нарушение его условий подрядчиком. В ответе министерство указало, что порядок предоставления социальных выплат регламентирован законом, предусматривающим оформление права собственности на жилье в течение не более 1,5 лет.

6 февраля 2017 г. министерство направило Алисовой претензию с требованием в течение недели представить свидетельства о госрегистрации права собственности на жилое помещение всех членов семьи. В ответ женщина указала на невозможность выполнения данного требования.

30 марта 2017 г. Песчанокопский районный суд Ростовской области удовлетворил исковые требования Алисовой к ИП о расторжении договора подряда и взыскании с подрядчика стоимости оплаченных и невыполненных работ в размере около 600 тыс. руб., а также неустойку, компенсацию морального вреда и штраф. В июле того же года в отношении предпринимателя было возбуждено исполнительное производство, однако решение суда до сих пор не исполнено.

Решением указанного райсуда от 3 июля 2017 г., оставленным без изменения апелляционной инстанцией, были удовлетворены требования регионального Минсельхоза Ростовской области о взыскании с Марины Алисовой денежных средств в размере оставшейся суммы – около 600 тыс. руб. В обеих инстанциях ответчица возражала против удовлетворения исковых требований, ссылаясь на ряд обстоятельств, которые, по ее мнению, свидетельствовали о ее добросовестности и отсутствии вины в нарушении сроков оформления права собственности. В итоге в отношении Алисовой было возбуждено два исполнительных производства, в рамках которых обращено взыскание на заработную плату. В передаче кассационных жалоб женщине было отказано. Председатель Верховного Суда РФ также согласился с отказом.

Приговором Егорлыкского районного суда Ростовской области от 5 ноября 2019 г. предприниматель был признан виновным в совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 159 УК РФ.

Доводы заявительницы

По мнению заявительницы, п. 30 Типового положения противоречит Конституции РФ, поскольку позволяет по иску госорганов истребовать от получателя субсидии денежные средства в размере предоставленной социальной выплаты на основании неоформления жилого помещения в собственность в срок, установленный нормативно-правовым актом субъекта РФ, без исследования иных существенных обстоятельств, в том числе целевого использования предоставленных средств, а также характера и причин пропуска указанного срока.

Рассмотрение жалобы в КС

Открывая заседание, судья-докладчик Юрий Рудкин заметил, что Постановление № 598 было признано утратившим силу с 1 января 2018 г. в связи с принятием Правительством РФ Постановления от 13 декабря 2017 г., содержащего аналогичное положение в абз. 1 и 4 п. 29 Типового положения.

Он указал, что в судебных актах, принятых по делу заявительницы, отсутствует прямое указание на Типовое положение. Так, суды ссылались на п. 2.32 Положения, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 29 января 2014 г., принятого в целях реализации федеральной целевой программы, согласно которому построенное жилье оформляется в общую собственность всех членов семьи, указанных в свидетельстве, в срок не более шести месяцев с даты его выдачи. При этом орган исполнительной власти вправе истребовать в судебном порядке от получателя соцвыплаты денежные средства в размере предоставленной субсидии в случае несоблюдения срока, установленного для оформления жилого помещения в собственность.

По мнению полномочного представителя Правительства РФ Михаила Барщевского, жалобу следует удовлетворить, поскольку в отсутствие злоупотреблений и нецелевого использования субсидия взысканию не подлежит. Также он высказался за установление разных сроков на получение субсидии и на строительство жилья. Михаил Барщевский добавил, что председатель Правительства РФ уже дал поручения по делу заявительницы. Кроме того, он попросил, чтобы при принятии решения КС в резолютивной части указал, что дело подлежит пересмотру.

В абзаце 4 Типового положения, пояснил он, указано, что уполномоченный орган вправе истребовать субсидию. При этом данный абзац не содержит исключений и ограничений. Григорий Вайпан добавил, что ВС истолковал оспариваемое положение так же, как и нижестоящие инстанции, – заместитель председателя Верховного Суда направил отзыв о том, что высшая инстанция учитывает наличие или отсутствие вины получателя субсидии в таких делах, но при этом не усмотрел оснований для пересмотра дела.

Представитель заявительницы подчеркнул, что, даже если стороны конституционного судопроизводства согласны с тем, что в отсутствие вины невозможно взыскание средств с получателя, остается открытым вопрос о том, как должно быть реформировано правовое регулирование данного вопроса. Григорий Вайпан отметил, что в случае согласия с позицией Михаила Барщевского Марина Алисова будет защищена, чего нельзя сказать о других гражданах. По его мнению, указанная дифференциация сроков оставляет открытым вопрос о том, как быть, когда жилье не было построено и уже не будет, поскольку деньги на его строительство похищены.

При этом представитель заявительницы сослался на Постановление КС от 10 июля 2007 г. № 9-П, в котором работодатель не исполнил обязанность по выплате взносов в ПФР, в связи с чем гражданину была начислена пенсия в меньшем размере. Тогда КС отметил, что, если с работодателя невозможно взыскать взносы, государство должно само внести недостающие средства в ПФР. Сейчас, по мнению Григория Вайпана, ситуация аналогична.

Судья Гадис Гаджиев отметил, что, согласно приговору, вынесенному в отношении ИП, заявительница подписала справку о стоимости выполненных работ, хотя фактически они не велись. Судья спросил, является ли в таком случае использование бюджетных средств целевым?

Далее Гадис Гаджиев задал вопрос о том, можно ли считать одним из условий получения субъективного права невозврата субсидии добросовестность получателя.

Конституционный Суд указал, что ответственность за это несет не гражданин, а бюро медико-социальной экспертизы и Пенсионный фонд

Позиция госорганов

Член Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству Ирина Рукавишникова в своем выступлении отметила, что для решения данной задачи необходимо установить механизм реализации обязанности получателя субсидии по оформлению в собственность жилого помещения в установленный нормативно-правовым актом субъекта РФ срок, а также критерии обоснованности установления указанного срока и возможности его продления. Она также выразила согласие с необходимостью внести существенные коррективы в имеющийся порядок, однако подчеркнула, что оспариваемые заявительницей требования соответствуют Конституции.

Полномочный представитель Генпрокуратуры РФ Татьяна Васильева подчеркнула, что нецелевое расходование соцвыплаты ее получателем влечет нецелевое использование субсидии субъектом Федерации. В деле заявительницы этот вопрос подробно не исследовался – формально указывалось на непредставление документов, подтверждающих госрегистрацию жилья. Однако на момент рассмотрения гражданского дела приговор в отношении подрядчика еще не был вынесен, как и не было тех обстоятельств, на которые ссылался Гадис Гаджиев. В связи с этим Татьяна Васильева сочла инициативу Правительства своевременной.

Представитель министра юстиции РФ Мария Мельникова также поддержала отзыв и позицию Правительства. Между тем, по ее мнению, необходимо рассмотреть разные варианты поправок, в том числе продление срока, его отсутствие или установление, но не обязанность взыскивать полученные гражданином в качестве субсидии денежные средства, если они использованы нецелевым способом. По мнению Марии Мельниковой, к вопросу ответственности государства при взаимоотношениях заказчика и подрядчика следует подходить аккуратно. Она отметила, что есть три варианта приобретения жилья: купля-продажа, строительство и ДДУ. По каждому варианту есть возможности обеспечить свои риски в рамках, установленных законодательством.

Для получения компенсации за утрату жилья не потребуется ждать прекращения исполнительного производства

Совет Федерации одобрил закон, изменяющий порядок предоставления компенсации за утрату добросовестным приобретателем жилого помещения

Мария Мельникова напомнила, что в 2019 г. был принят Закон о компенсации добросовестным приобретателям, предусматривающий сложную процедуру компенсации, которую добросовестный приобретатель, у которого истребовано жилье, получает от государства.

Григорий Вайпан добавил, что в случае с Законом о компенсации добросовестным приобретателям государство принимает на себя обязательство компенсировать частному лицу безнадежное право требования к другому частному лицу. По его мнению, государство должно освободить от ответственности получательницу субсидии и предъявить регрессный иск к виновному лицу.

По мнению Михаила Барщевского, таким образом получается, что если однажды выдана субсидия, которая впоследствии утеряна не по вине ее получателя, то последний вправе еще раз прийти и попросить выплаты. Эта логика, считает он, чревата масштабными злоупотреблениями.

Председатель КС РФ Валерий Зорькин сообщил, что решение будет принято позже в закрытом заседании.

Читайте также: