Современные направления исследований по правовому прогнозированию можно подразделить на

Обновлено: 28.06.2024

Юридическое прогнозирование - это процесс получения научной информации о будущем состоянии государственно-правовых процессов и явлений. Прогнозирование представляет собой один из способов моделирования, так как в ходе прогнозирования вырабатывается модель, дается представление о будущем образе, например, соответствующего государственного органа или законодательного акта. С помощью юридического прогноза можно получить научную информацию об основных линиях и направлениях, ступенях и периодах, темпах и сроках развития государственно-правового явления. Это достигается благодаря познанию закономерностей и тенденций, присущих данным явлениям. Кроме того, прогнозирование призвано дать характеристику социальных факторов, диктующих развитие данных государственно-правовых явлений и комплекса социальных последствий, которые они могут вызвать.

Разработка аргументированных юридических прогнозов возможна при системе фундаментальных, теоретических исследований, направленных на открытие новых закономерностей развития государственно-правовых явлений.

На базе фундаментальных прогностических исследований можно выявить целесообразные направления развития общественных отношений, обосновать необходимость структурных и функциональных изменений, определить содержание и установить последовательность принятия законодательных актов.

Основная цель юридического прогнозирования — добиться интенсивного (качественного), а не экстенсивного (количественного) развития знаний. Эффективность интенсивных знаний — это новое качество знания, продиктованное новым состоянием общественной практики и отличающееся глубоким познанием закономерностей и тенденций общественного развития. Типология такого знания представляется следующей: освоенное знание, наличное знание и возможное знание.

Освоенное знание — это знание, реализованное в государственно-правовой политике, в законодательных актах, в заявлениях и действиях государственных органов и должностных лиц, в политических и правовых отношениях. Цель прогнозирования освоенных знаний — исследование социальных последствий этих знаний, их воздействие на субъекты, характер и виды общественных отношений.

Наличное знание — это имеющееся, но не реализованное знание. Наличное знание может характеризоваться тем, что оно либо находится в стадии реализации, либо не реализуется. Цель прогнозирования — установление появления возможных знаний, характеристика их теоретической и прикладной ценности. Прогноз возможных знаний будет способствовать подготовке необходимых условий, выработке методов их получения.

Юридическое прогнозирование имеет свой объект — государство и право. Оно затрагивает, по существу, все элементы и подсистемы правовой надстройки общества — систему органов государства, изменение и развитие функций государства и права, их социальной сущности и назначения, законодательство, правовое сознание различных социальных слоев и групп, состояние и характер изменения идеологии общества и др. В процессе юридического протезирования приходится исследовать социальные объекты, которые характеризуются богатым набором различных признаков, качественными и количественными показателями. В этом сложном комплексе имеются элементы различной прогностической значимости. Некоторые из них с трудом поддаются прогностическому анализу (например, время принятия и содержание конкретного нормативного акта). Существуют и такие, которые относительно легко предвидеть. В этом отношении можно отметить интегративные, целостные свойства правовых и государственных институтов, которые наиболее устойчивы и в наибольшей степени детерминированы факторами социально-экономического развития (например, соотношение централизованного и децентрализованного правового регулирования, характер пределов правового регулирования, его расширение или сужение, согласованность и координированность правовых норм, ценностные и идеологические ориентиры права, обусловленные его социальной и юридической природой).

При организации и проведении прогностических исследований в сфере законодательства объекты прогнозных оценок следующие:

1) развитие законодательства в целом, его общие характеристики и тенденции, наиболее существенные черты;

2) объективные тенденции развития и совершенствования отдельной отрасли законодательства (отраслевое юридическое прогнозирование - прогноз развития государственного, гражданского, трудового, уголовного права);

3) тенденции развитии и совершенствовании отдельного правового института, его важнейших элементов и правовых форм;

4) тенденции и перспективы развития отдельной правовой нормы (в частности, такие элементы, как гипотеза, диспозиция и санкция).

Каждый из этих элементов и объектов юридического прогноза может иметь целый ряд более конкретных направлений прогностических исследований. Так, в отраслевом юридическом прогнозировании можно указать на следующие конкретные цели исследований:

• совершенствование действующих нормативных актов, их изменение и дополнение в будущем;

• формирование и функционирование данной отрасли правового регулирования новых институтов и норм, возникновение новых направлений регулирования;

• возможные и наиболее вероятные сокращения правового регулирования, процесс отмены устаревших или не соответствующих новым социально-экономическим условиям законодательных и иных нормативных установлений;

• возникновение, формирование, развитие экономических и социальных потребностей в правовом регулировании соответствующих общественных отношений;

• объективное формирование и юридическое развитие новых правовых принципов, характеризующих направления и тенденции поступательного развития данной отрасли законодательства и права;

• качественные изменения в системе сложившихся методов и средств правового воздействия на данный вид общественных отношений[53].

К проблеме определения объекта юридического прогнозирования можно подойти с позиций характера тех объективных

общественных отношений, на регулирование которых направлена соответствующая отрасль права. По предметному критерию объект отраслевого прогноза может быть классифицирован следующим образом:

1) правовое регулирование экономических отношений, правовое закрепление и стимулирование новых экономических форм и прогрессивных экономических явлений, научного и технического прогресса;

2) правовое регулирование политических отношений и политической системы;

3) правовое регулирование и оформление социально-политического статуса личности и гражданина, прав и свобод личности, а также социально-культурного развития общества;

4) правовые и государственные средства и способы обеспечения стабильности правовой системы общества и общественного правопорядка.

Предпринимаются попытки разработать прогнозные мидели отдельных нормативных (законодательных) актов. В структуру модели включаются следующие основные блоки: концепция данного акта (наиболее существенные черты соответствующего аспекта общественных отношений и самого нормативного акта с учетом достижений юридических и других наук в данной сфере); конкретные разделы нормативного акта с указанием на социальные и юридические цели последнего, на юридические и неюридическиё средства, призванные обеспечить достижение поставленных в законе целей и задач.

Цель социально-правовых прогнозов — исследование тех вероятных изменений в жизни общества, которые повлекут за собой изменения правовой надстройки, а также анализ социальных результатов. Прогнозы в правовой сфере направлены также и на проверку эффективности принимаемых законов[54].

Основные теоретические и практические результаты, получаемые в процессе юридического прогнозирования, могут быть сведены к следующим:

1. Информация о возможном, наиболее вероятном и желательном состоянии государства, права, политической системы, демократии,

социального управления, о тенденциях дальнейшего развития законодательства и системы права, функционирующей в основе последнего.

2. Выявление наиболее актуальных экономических, социальных, политических, культурных и иных перспективных проблемных ситуаций общественного развития, требующих изменения функций и форм государства и права, государственно-правового регулирования и активного реагирования на основе закона.

3. Содействие формированию планов и программ развития государства и права, подготовки и принятия новых законодательных актов, в том числе на основе использования прогнозов в сфере экономики, науки и техники, культуры, политики, социальных и международных отношений[55].

К прогностической юридической проблематике относятся государство, демократия, право.

В содержание прогноза государства должна входить оценка судеб государства (укрепление и отмирание), эволюции функций государства и методов государственного руководства обществом,

деятельности органов государственной власти и других вопросов. Необходимо прогнозировать все элементы государственной системы, а не каждый элемент в отдельности. Целями прогнозирования государства как такового являются: исследование потребности общества в государстве, выявление перспективности этого социального института, познание возможности и необходимости совершенствования модели государства. Центральный вопрос в прогнозировании государства - прогнозирование государственной политики. Необходимо прогнозировать различные разновидности государственной политики: экономическую, национальную, демографическую, информационную.

Прогностическое исследование политики будет способствовать:

1) предвидению основных закономерностей и главных тенденций общественного развития и ориентированию на те закономерности и тенденции, которые имеют перспективу;

2) предвидению возможных последствий, вызываемых соответствующим политическим курсом государства, например характера реакции общественного мнения;

3) разработке стратегических и тактических задач, перспективных планов государственной политики;

4) повышению престижа заявлений и действий должностных лиц и нормативных актов государственных органов как одной из основ формирования общественного мнения.

Таким образом, юридическое прогнозирование необходимо для планирования развития государства.

Второй важной прогностической проблемой является проблема демократии. Смысл прогнозирования демократии заключается в своевременном выявлении и устранении возможного несоответствия, с одной стороны, между политическим, экономическим, техническим, демографическим уровнем развития общества и, с другой — между уровнем демократии, широтой и применением демографических институтов и гарантий. Прогностический аспект демократии — информационный. Прогностический информационный аспект — подразумевает выявление информационных потребностей общества и возможностей их удовлетворения. Демократическое функционирование общества предполагает регулярный опрос общественного мнения но основным вопросам.

Для прогнозирования важно верно определить предмет и проблематику опроса общественного мнения, а также механизм и метод опроса. Политическое, экономическое, техническое, интеллектуальное и информационное развитие общества обусловливает характер и содержание опроса общественного мнений. С другой стороны, на основе прогноза можно будет определить уровень и характер развития общества и внести в политическую, государственную и правовую системы соответствующие изменения.

Третьей прогностической проблемой является проблема права. Специфика законодательных и других нормативных актов заключается в том, что они рассчитаны на длительное, неоднократное действие. Законодательный акт должен быть результатом прогноза. Это значит, что, во-первых, он должен отвечать основным требованиям действующих и новых, формирующихся закономерностей и, во-вторых, в нем должны учитываться социальные последствия, которые он может породить.

Важной проблемой прогнозирования права является правовая система. Основой происходящего процесса дифференциации и интеграции отраслей права служат общественные потребности в соответствующем количественном и качественном выражении. Для того чтобы их определить, недостаточно одних сопоставлений. Здесь требуется точный расчет степени функциональной зависимости с помощью корреляционного анализа[57].

Поперечные профили набережных и береговой полосы: На городских территориях берегоукрепление проектируют с учетом технических и экономических требований, но особое значение придают эстетическим.

Опора деревянной одностоечной и способы укрепление угловых опор: Опоры ВЛ - конструкции, предназначенные для поддерживания проводов на необходимой высоте над землей, водой.

Папиллярные узоры пальцев рук - маркер спортивных способностей: дерматоглифические признаки формируются на 3-5 месяце беременности, не изменяются в течение жизни.

Егорова Н.Е., научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Иванюк О.А., старший научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Потребности современного развития права и государства предопределяют необходимость поиска новых подходов к исследованию различных правовых явлений и процессов. Особенно сложной и неоднозначной является сфера нормативно-правового регулирования. В связи с этим особый научный интерес представляет исследование потенциала юридического прогнозирования как одного из важнейших средств предотвращения ошибок принятия нормативных и управленческих решений, предупреждения возможных негативных социальных последствий.

27 октября 2009 г. в Центральном доме ученых состоялось заседание секции права на тему "Правовая реальность и юридическое прогнозирование". Руководитель секции - первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Ю.А. Тихомиров.

Открывая заседание, Ю.А. Тихомиров отметил актуальность предложенной темы и насущную необходимость ее изучения. Проблема юридической прогностики - вопрос активного существования права. Попытки осмысления судьбы права и государства предпринимались уже в давние времена, подтверждение чему можно найти в научной литературе. Однако правовая реальность очень сложна и рассмотрение ее с точки зрения однолинейной зависимости не срабатывает. Современная реальность дает картину хаотичного развития права. Так, например, за последние десять лет в Бюджетный кодекс, один из основных документов страны, внесли более 50 изменений.

В нашей стране существует опыт разработки юридических прогнозов. В 1974 - 1975 гг. Совет Министров СССР принял решение о подготовке прогноза развития народного хозяйства СССР на 20 лет. Работу по составлению прогноза взяла на себя Академия наук СССР, были освоены некоторые методики прогнозирования - экстраполяция, моделирование. Существовала правовая литература по этим вопросам, которая потом во многом была забыта. В настоящее время появляются отдельные работы, посвященные юридическим прогнозам, например книга О.А. Гаврилова.

Возвращение к теме прогнозирования в современных условиях предопределяет то обстоятельство, что в правовых решениях наблюдаются многочисленные ошибки. Причем эти ошибки не только нормативного характера - есть также примеры допущения ошибок в проведении государственных реформ. Так, сейчас в России действуют десятки федеральных органов исполнительной власти, в каждой отрасли действуют органы трех видов, причем постоянно происходят структурные и функциональные изменения в этой сфере. Можно сказать, что логика проведения административной реформы в целом нарушилась.

В то же время предпринимаются определенные шаги в сфере юридического прогнозирования. Так, разработан проект Закона о стратегическом планировании, где шесть глав посвящены прогнозированию социально-экономического развития. Более 10 субъектов РФ приняли свои законы о прогнозировании и планировании. Правительство РФ своим Постановлением от 22 июля 2009 г. N 596 "О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации" утвердило Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Ю.А. Тихомиров предложил понимать юридический прогноз как вариативное научное предвидение динамики развития правовой сферы. В целом же прогноз - это более сложное явление, более высокая степень интеллектуальной оценки правовых процессов.

Объектами прогнозирования являются прежде всего изменения границ правовой сферы общества, которые весьма подвижны. Границы могут изменяться как внутри отрасли, так и между публичным и частным правом в целом, а также между национальным и международным правом, что требует соответствующего анализа.

К объектам прогнозирования относятся объем и характер правового регулирования. Требует изучения объем законодательной регламентации с точки зрения подзаконного и локального правотворчества, а также объем отраслевого развития, возможность появления новых отраслей.

При этом важно оценивать циклы права. Существуют циклы, определяемые конкретной фазой развития страны, а также циклы экономического развития. Несомненно, есть циклы развития закона, который не действует сам по себе - наряду с ним в процесс регулирования включаются и подзаконные акты. Нельзя упускать из вида и аспекты саморегулирования - локальные акты бизнес-структур, экономических, социальных организаций. Саморегуляция является прогрессивным явлением, влияние которого в последнее время нарастает.

Еще одной составляющей нормативного блока является международное право. В отраслях российского права удельный вес международных норм составляет от 3 до 5%. В ряде отраслей права (например, экологического, земельного, трудового) массив международных норм постепенно нарастает, составляя 5 - 10%. Через несколько лет удельный вес международных норм, как представляется, будет существенно увеличен. Таким образом, в нормативный блок, являющийся объектом прогнозирования, следует включить законодательные, подзаконные, локальные и международно-правовые акты.

Объектом прогнозирования может выступать также динамика отношения граждан к тем или иным правовым явлениям, а также уровень правоприменения. Правоприменение позволяет оценить результат действия правовых актов.

В качестве объекта прогнозирования необходимо рассматривать динамику государственных институтов, потребность в наличии государственных органов и их функциональную составляющую.

В настоящее время происходит отклонение от нормативной модели функционирования органов государственной власти. Наблюдается и такая тенденция, когда разграничение между функциями федеральных и отраслевых органов строится исходя из субъективного фактора.

Вскоре ожидается принятие Закона об административных регламентах исполнения государственных функций и оказания публичных услуг. Идет процесс дерегулирования. Композиция действующих органов тоже претерпит изменения. Необходимо задуматься о переосмыслении роли профессиональных и иных ассоциаций. В связи с этим интересен опыт, существовавший в бывшей Югославии, когда съезд работников отрасли принимал участие в формировании управленческого аппарата. В Болгарии в 80-х гг. XX в. упразднили министерства, заменив их хозяйственными ассоциациями, потом их все-таки "вернули" обратно.

Методология прогнозирования включает не менее семи-восьми методов, которые описаны в правовой литературе - экстраполяция, программно-целевой, моделирование, математические модели и т.д.

Можно выделить два вида юридических прогнозов: "чистые" юридические прогнозы, например, когда по определенным параметрам оценивается судьба конкретного закона; юридические прогнозы, "встроенные" в социально-экономические, экологические, оборонные, международно-политические и другие прогнозы.

Проведение "встроенных" прогнозов требует комплексного подхода. В Постановлении Правительства РФ от 22 июля 2009 г. N 596 содержатся сценарные условия социально-экономического развития страны, определены прогнозные показатели. Однако необходимо выявлять корреляцию меры правового опосредования ряда показателей, которые находят свое отражение в правовых актах (например, инвестиции в уставный капитал, платные услуги населения, оборот розничной торговли). Эта корреляция требует серьезных размышлений. В этом направлении уже предпринимались некоторые усилия. Так, в книге "Правовой мониторинг" была предпринята попытка дать оценку эффективности действия закона.

В целом необходимы рекомендации по проведению прогнозной работы. Например, методические рекомендации приняты в Республике Казахстан, Республике Беларусь. Нужно обучать методике прогнозирования, изучать инструменты правового прогнозирования, прежде всего в учебном курсе теории права.

Кандидат юридических наук И.В. Плюгина в качестве примера практического применения прогнозирования рассмотрела перспективы реализации соглашений о реадмиссии, заключенных Российской Федерацией. Оценив степень влияния политических, социально-экономических и иных факторов, имеющих определяющее воздействие на исполнение данных соглашений, И.В. Плюгина сделала вывод, что, несмотря на имеющуюся рекомендацию завершить процесс заключения государствами - участниками СНГ двусторонних соглашений о реадмиссии до 2011 г. (п. 1.1.3 Программы сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2009 - 2011 гг.), сделать это будет крайне затруднительно. При этом были выделены наиболее вероятные направления развития общественных отношений в указанной сфере, отмечены основные проблемы, связанные с реализацией соглашений о реадмиссии. Отдельно были отмечены объективные трудности прогнозирования развития миграционного законодательства, связанные с определением предмета и объекта прогнозирования, а также методологии проведения прогнозных исследований.

В продолжение дискуссии по вопросам юридического прогнозирования кандидатом юридических наук Н.Е. Егоровой был предложен возможный прогнозный сценарий в сфере лекарственного обеспечения населения. С использованием метода экспертных оценок и при учете положений Концепции долгосрочного социально-экономического развития на период до 2020 г., была предложена оценка современного состояния сферы лекарственного обеспечения (состояние правового регулирования; полномочия федеральных и региональных органов государственной власти; правоприменительная практика; учет общественного мнения); выявлены и проанализированы факторы, оказывающие позитивное и негативное влияние на рассматриваемую сферу.

В результате был сформулирован ряд предложений по развитию рассматриваемой сферы, направленных на устранение избыточных административных барьеров, согласование российского законодательства в сфере лекарственного обеспечения с международными стандартами, совершенствование механизмов ценообразования и государственного контроля в рассматриваемой сфере, обеспечение поддержки отечественной лекарственной промышленности, усиление контроля качества лекарственных средств, необходимость публичного обсуждения и привлечения населения при выработке и принятии государственных решений, затрагивающих интересы большинства населения в сфере здравоохранения и обеспечения лекарствами.

Кандидат юридических наук О.А. Иванюк остановилась в своем выступлении на некоторых теоретических аспектах правового прогнозирования. В частности, она подчеркнула, что существует сложность поиска места прогнозирования в системе юридических наук. Было также высказано предположение о возможности выработки общих и отраслевых (специальных) показателей развития объекта юридического прогнозирования; необходимости использования в прогнозной деятельности данных различных наук и прежде всего социологии.

Доктор юридических наук, профессор В.Г. Графский отметил необходимость учета различий в методологии проведения краткосрочных и долгосрочных прогнозов. Так, в начале перестройки надо было принять 30 новых кодексов - был соответствующий прогноз. Сейчас кодексов 19. Для долгосрочных прогнозов целесообразно привлечение широкого круга знаний из различных областей науки. Особенно полезными с точки зрения юридического прогнозирования представляются существующие социологические разработки, среди которых можно выделить, например, классические труды М. Вебера и П.А. Сорокина. В целом при составлении долгосрочных прогнозов необходимо учитывать наработки, которые представлены в фундаментальных трудах и литературе прошлых лет.

Ю.А. Тихомиров в продолжение завязавшейся дискуссии отметил прогнозную линию, учитывающую доминанту международно-правовой регуляции. Это обусловлено тем, что современное мировое сообщество широко взаимодействует через функциональные организации - МОТ, ВОЗ, а также через транспортные и экологические нормативы. Нарастает техническое регулирование - развивается право технической безопасности и эксплуатации. Здесь сталкиваются, с одной стороны, свобода человека, социальные процессы (миграция, стратификация), а с другой - жесткая техническая регуляция.

Кандидат юридических наук Е.А. Мишина поддержала В.Г. Графского в вопросе о необходимости использования при проведении юридического прогнозирования социологических методов познания. При этом, например, могут быть проведены опросы населения о недостатках и достоинствах правоприменительной сферы. Причем социологические опросы могут объективно показать ту сферу, которую юристы зачастую не замечают. Сейчас разрабатываются новые виды социологических инструментов - специализированные виды глубинных интервью, специальные анкеты, ориентированные на особые категории граждан. В целом при составлении прогнозов следует опираться не только на мнение правоведов и юристов-практиков, но и смотреть, что думают клиенты системы - граждане, и здесь без социологов не обойтись.

Ю.А. Тихомиров в развитие высказанной выше позиции отметил, что в настоящее время социологическая наука постепенно оживляется; например, появились книги В.М. Сырых, В.В. Лапаевой. В 60-е гг. XX в. социологические исследования в праве были достаточно развиты, сейчас же они пока не на должном уровне.

Следует развивать прежде всего юридические инструменты правового прогнозирования при учете особенностей национального развития России.

По мнению кандидата юридических наук А.В. Кашанина, юридическое прогнозирование является сложной и довольно неоднозначной сферой познавательной деятельности, в процессе которой неизбежно будут возникать трудности и препятствия, преодолеть которые достаточно сложно. Проблемы возникают не только и не столько в результате тех или иных предписаний нормативного правового акта, но и как итог действия других факторов, которые следует всесторонне учитывать. В Европе, например, составляются методики оценки развития правовой сферы - изучаются цели законопроекта, средства, альтернативы достижения этой цели, просчитываются издержки и выгоды. В России же основная проблема законодательства заключается в том, что тот или иной нормативный правовой акт стараются принять как можно быстрее, чтобы никто не успел вмешаться, что, несомненно, противоречит процессу рационализации подготовки нормативных актов. Вывод: без нормальной политической конкуренции, без адекватных демократических процедур, без реального парламента, без публичного обсуждения добиться кардинального улучшения качества законодательства не удастся, и в этом смысле перспективы юридического прогнозирования вызывают вопросы.

Ю.А. Тихомиров, дискутируя с высказанным выше мнением, отметил, что правовые средства являются очень гибкими. Принятие актов не решение проблемы, главный вопрос в том, какой набор регуляторов выбрать. При этом нельзя ждать изменения политической обстановки, надо разрабатывать методики прогноза.

Завершая заседание секции права, Ю.А. Тихомиров подчеркнул важность юридического прогнозирования для улучшения качества нормативно-правового регулирования, повышения эффективности сферы государственного управления и выработки продуманных стратегических целей и задач национально-государственного развития в рамках происходящих в современном мире процессов глобализации.

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.

1. В настоящее время одной из важнейших тенденций развития российского законодательства является высокая интенсивность нормотворческой, в том числе законотворческой, деятельности. Причем эта тенденция только нарастает. Если Государственной Думой второго созыва было принято 876 законодательных актов, то Государственной Думой седьмого созыва принято более 2500 федеральных законов. Начиная с 2013 г., ежегодно только на федеральном уровне ежегодно принимается более 500 законов (рис. 1).[1]

Рис. 1. Динамика принятия Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации законодательных актов

Зарождение и развитие этой тенденции обусловлено, в частности, тем, что поиск правовых инструментов, обеспечивающих эффективное развитие российской экономики, поддержание макроэкономической стабильности, а также развитие человеческого потенциала, в контексте соблюдения и обеспечения баланса конституционных принципов социального государства и свободы предпринимательской деятельности, продолжается. Кроме того, под воздействием процессов развития информационно-телекоммуникационных технологий, нано- и биотехнологий, в условиях глубоких структурных изменений в мировой экономике, обусловленных сменой технологических и мирохозяйственных укладов в сферу правового регулирования все чаще вовлекаются общественные отношения, ранее правом не регулировавшиеся, а также отношения, которые должны, но по объективным причинам в настоящее время не могут быть урегулированы правом в необходимом объеме. Вследствие этого на протяжении последних как минимум пяти лет основными направлениями развития законодательства Российской Федерации в настоящее время являются:

– повышение качества государственного управления;

– создание условий для экономического роста, включая формирование и реализацию единой регуляторной политики, а также совершенствование правовых инструментов развития отдельных отраслей экономики;

– формирование правовых основ цифровой экономики и научно-технологического развития;

– развитие институтов социальной сферы и повышения качества жизни;

– сбалансированное региональное развитие.

Рассмотрим некоторые из них более подробно.

а) Повышение качества государственного управления. Недостаточное качество государственного управления и незавершенность административной реформы уже не первое десятилетие признаются одними из центральных причин многочисленных проблем, сохраняющихся в различных сферах общественной жизни России. Здесь следует выделить и экономическое развитие, и благосостояние населения, и качество жизни граждан, и здравоохранение, и образование. Об этом прямо говорят в своих выступлениях официальные лица, представители экспертного сообщества, деловых кругов, гражданского общества. Данный вывод также подтверждается низкими показателями Российской Федерации по агрегированному индикатору государственного управления World Governance Indicators (WGI).

Регуляторное воздействие государства на экономические и социальные отношения осуществляется способами, составляющими довольно широкий спектр, начиная от традиционного для социалистического правопорядка командно-административного подхода, заканчивая дерегулированием и применением механизмов soft law. При этом модели регулирования значительно различаются в зависимости от конкретных областей. XXI век стал веком активного масштабного реформирования регуляторной политики, цель которого – формирование современной, адекватной требованиям социально-экономического и технологического развития, эффективной системы регулирования, основанной на выявлении наиболее значимых общественных рисков и их снижении до приемлемого уровня (см. рис. 2).

Рис. 2. Регуляторная реформа

В основе концептуальной основы регуляторных реформ, которые реализуются в настоящее время практически во всех европейских государствах, лежат теории эффективности (оптимальности) Парето и теорема Коуза. Первая предполагает, что оптимальность – это ситуация, когда ни один индивидуальный критерий или критерий предпочтения не может быть лучше, не ухудшив хотя бы один индивидуальный критерий или критерий предпочтения, или не потеряв его. Следствием второй является то, что правовые нормы и управленческие решения должны способствовать такому распределению субъективных прав, к которому экономические агенты приходили бы сами, не препятствуй им в этом положительные трансакционные издержки. Соответственно, один из главных вопросов регуляторной реформы – критерии выбора того или иного способа регулирования, выбора между отраслевыми и функциональными методами регулирования.

Российская Федерация в этом отношении не является исключением. Совершенно очевидно, что сформировавшийся на сегодняшний день в нашей стране механизм регулирования неэффективен, а попытки частичного реформирования не оказывают ожидаемого влияния на его функционирование. Поэтому переход к новой регуляторной политике требует не только и не столько разработки новых федеральных законов, но пересмотра самой системы регламентации общественных отношений, установления обязательных требований, гарантирующих безопасность охраняемых законом ценностей, подходов к контрольно-надзорной деятельности и обеспечению законности.

Рис. 3. Регуляторная гильотина

б) Формирование правовых основ цифровой экономики и научно-технологического развития. ХХI век, по утверждению некоторых ученых, может войти в историю как век, основную повестку которого определила цифровизация, все более активно проникающая в различные сферы жизни человеческого общества. Технологическая революция имеет разнообразные проекции в юридической доктрине (рис. 4).

Рис. 4. Влияние технологической революции на правовую доктрину

Можно предположить, что в дальнейшем правовая (не только законодательная) основа цифровизации будет формироваться все более быстрыми темпами.

2. В 2020–2021 гг. появились еще два знаковых фактора, определяющих динамику и направленность развития российского законодательства в ближайшие, а может и отдаленные, годы. Это – пандемия новой коронавирусной инфекции COVID-19 и конституционная реформа 2020 г.

а) Борьба с пандемией новой коронавирусной инфекции. Как и продолжающаяся технологическая революция, включая цифровизацию, пандемия стала вызовом глобального масштаба, в том числе праву. Изначально нам казалось, что логичный ответ на него должен носить адекватный, т.е. интернациональный характер. Ведь она (пандемия) не признает границ.

Рис. 5. Общие черты в управлении пандемическим кризисом

Однако до сегодняшнего дня так и не было предложено ни единой (общей) стратегии по борьбе с пандемией и кризисными явлениями, ею порожденными, ни универсальных правовых мер. Не найден и баланс универсального и национального в регулировании соответствующих отношений.

Государства продолжают налаживать собственные системы противодействия кризису и управления им, включая матрицу ориентиров для корреляции (1) ординарного и экстраординарного регулирования, (2) основ конституционного строя и (3) ограничительных мер, включая ограничение прав и свобод граждан.

Эти системы носят преимущественно локальный и относительной замкнутый (в пределах конкретных государств) характер, при том, что вирус не имеет границ. Они ориентированы на внутренние проблемы, их масштаб и собственные возможности, в том числе, ресурсы государства и национального правового порядка.

Общим для всех стран является использование комплекса однородных правовых инструментов (Рис. 6). Особенности состоят в специфике их комбинаций.

Рис. 6. Правовые инструменты, стратегические и тактические решения, используемые государствами в процессе борьбы с пандемией

Для Российской Федерации одна из таких особенностей – широкое применение, особенно на первом этапе противодействия распространению новой коронавирусной инфекции, временных нормативных правовых актов. Вторая – выбор в качестве специального правового режима, применяемого в целях противодействия пандемии заболевания, режима повышенной готовности с предоставлением органам государственной власти субъектов Российской Федерации широкого круга полномочий по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности применительно к условиям соответствующего субъекта Российской Федерации. Это позволило российскому государству на первом этапе противодействия пандемии действовать достаточно эффективно.

Проводимый Институтом для Правительства Российской Федерации мониторинг нормотворческой деятельности показал:

Рис. 7. Противодействие пандемии COVID-19 в Российской Федерации

Есть интересная практика использования каждого из упомянутых ранее инструментов и не только в России, которую стоит изучать. Значимость этих исследований возрастает, поскольку кризисная ситуация все еще далека от разрешения.

Исследования показывают, что правовое регулирование надо развивать таким образом, чтобы оно было одинаково функциональным и эффективным как в обычных условиях, так и при чрезвычайных обстоятельствах.

А в целом все это может привести к формированию вариативной модели (рис. 8) правового регулирования в ситуациях чрезвычайного характера.

И вместе с тем упомянутые вариативные модели и шаблоны вполне могут стать неотъемлемой частью современной правовой действительности.

Рис. 8. Вариативная модель правового регулирования в ситуациях чрезвычайного характера

В мировом конституционном развитии наметилась тенденция к трансформации наиболее востребованной модели конституции – так называемой социальной конституции. Как показало исследование, содержание конституций целого ряда стран, как новой, так и старой демократии, все больше наполняются ценностными установками и ориентирами. И, на мой взгляд, есть основания считать, что современная модель социальной конституции эволюционирует в социально-ценностную (или даже в ценностную) модель. Содержание российской конституционной реформы (2020 г.) тоже является примером отражения конституционной идентичности и утверждения самобытности (рис. 9).

Полифункциональность конституционных новелл – это одна из особенностей российской конституционной реформы. Практически каждая из них является и условием, и средством реализации стратегии государственно-правового и социально-эконмического развития России на основе исторической преемственности и социокультурной специфичности.

Рис. 9. Особенности конституционной реформы 2020 г. в России

Одной из основных целей конституционных преобразований является повышение качества государственного управления, что подразумевает:

– формирование единой системы публичной власти;

– построение законодательства на основе конституционных стандартов;

– трансформацию государственно-правового пространства Российской Федерации.

Модернизация конституционной основы реализации принципа разделения властей выразилась в перераспределении на конституционном уровне и уровне федерального законодательства полномочий между Президентом РФ и Правительством РФ. Данный процесс справедливо признать логическим продолжением административной реформы, конституционным закреплением ее результатов, сложившихся в ее ходе административных практик, эффективность которых была подтверждена временем. Перераспределение полномочий между Президентом РФ и Правительством РФ повлекло за собой кардинальное изменение роли и места Правительства в системе публичной власти, вследствие повышения конституционного значения Президента РФ в осуществлении исполнительной власти в Российской Федерации, трансформации самой системы публичной власти в Российской Федерации, а также конкретизации функционального назначения Правительства РФ. В частности, в практическом плане Правительство становится координирующим звеном всей системы публичной власти, определяя и обеспечивая ее единство, и органом, ответственным за формирование и реализацию единой социально ориентированной государственной политики.

Рис. 10. Конституционная реформа 2020 г.

Как официальный представитель Президента Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных конституционных и федеральных законов, могу сказать, что к настоящему времени с целью реализации конституционных положений принято пять федеральных конституционных законов, 95 федеральных законов, которыми, в том числе, внесены изменения в 338 законодательных акта, включая 29 федеральных конституционных законов. На рассмотрении в палатах Парламента находится более 200 законопроектов, разработанных в логике конституционной реформы.

– обеспечение преемственности в развитии российского государства, защита исторической правды (во исполнение ст. 67.1 Конституции РФ);

– закрепление особой роли языка, формирование механизмов поддержки и развития культуры, сохранения этнокультурного многообразия (во исполнение ст. 68, 69 Конституции РФ);

– расширение предметов совместного ведения РФ и ее субъектов, конкретизация полномочий органов публичной власти различного уровня (ч. 7 ст. 1 Закона о поправке);

– установление (закрепление) и унификация требований к должностным лицам в сфере публичной власти (ч. 10 ст. 1 Закона о поправке);

– создание и совершенствование контрольного механизма преодоления правовых конфликтов, в которых под сомнение может быть поставлено верховенство российского Основного закона (п. 12 ст. 1 Закона о поправке);

– совершенствование отдельных положений о судебной системе РФ (ч. 38 ст. 1 Закона о поправке);

– совершенствование механизма реализации Конституционным Судом РФ полномочий высшего судебного органа конституционного контроля (ч. 40 ст. 1 Закона о поправке);

– изменение (корректировка) порядка формирования органов прокуратуры (ч. 43 ст. 1 Закона о поправке);

– формирование единой системы публичной власти (пункты 44-46 ст. 1 Закона о поправке).

В Законе о поправке нет категоричных указаний на сроки изменения соответствующих законов субъектов Федерации. Тем более, когда еще не завершен окончательно и процесс приведения самого федерального законодательства в соответствие с конституционными поправками. И в субъектах Федерации вполне логично ожидают окончания этого процесса с тем, чтобы их законодательство было полностью гармонизировано с федеральным.

В целом, масштаб проводящихся и предстоящих преобразований связан не только с количеством изменяемых актов на каждом уровне, но и тем, что изменения затрагивают базовые законы, которые лежат в основе функционирования государства и решают задачи на каждом территориальном уровне.

В этих условиях особую значимость приобретает экспертиза проектов нормативных правовых актов, проводимая различными субъектами.

– наличие в экспертных заключениях комплексного юридического анализа;

– наличие в экспертных заключениях сравнительно-правового и (или) международного компонента.

[1] Доклад для выступления на заседании Клуба (Совета) заслуженных юристов РФ 17 ноября 2021 г. Публикуется с согласия Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Повсеместная конкуренция, сокращение производственного цикла, увеличение производственной гибкости — все это сеет неопределенность при контроле проектов и повышает необходимость мышления, направленного на оценку рисков. Необходимо предупреждать опасности, тщательнее планировать свои действия и анализировать текущую деятельность, чтобы понять, какие риски могут преследовать и какие возможности можно раскрыть, если от них избавиться. Таким образом, риск-менеджмент становится важной частью принятия управленческих решений.

Конечно, можно рискнуть и жить без лишнего планирования и прогнозирования. Но тогда есть вероятность, что не только проект не будет правильно реализован: вся деятельность компании будет под угрозой. Такой поворот вряд ли устроит адекватного руководителя или владельца бизнеса.

Планирование управления рисками

Управление рисками — это деятельность, сопровождающая все этапы проекта. Работа не должна вестись от случая к случаю, она должна быть хорошо спланирована. Управление рисками требует множества ресурсов.

Планирование управления рисками подразумевает поиск работающих подходов к процессу. Оно помогает:

найти время и другие ресурсы для проведения процедуры управления рисками;
выделить основания для оценки рисков;
увеличить шансы на результативность проекта. Планирование не переходит в процесс управления, он завершается на первой стадии проекта. Оно строится на:
отношении к риску со стороны всех участников проекта — оно ложится в основу принципов управления рисками;
внутренних стандартах компании — они могут уже включать управление рисками разных категорий, сценарии поведения, распределение ролей внутри коллектива и определение уровней ответственности;
описании проекта и ожидаемых от его реализации результатов;
плане управления проектом — документе, в котором перечислены все аспекты работы над ним.

План состоит из нескольких элементов:

Определение методик и инструментов для управления рисками.
Распределение ролей для каждой процедуры и разъяснения ответственности.
Определение стоимости работ и времени.
Установление сроков управления рисками и проработка четкого тайминга.
Определение категории рисков, выполнение четкой идентификации.
Общие методы определения рисков и степени вероятности их возникновения во время ведения проекта.

Идентификация рисков

Этот процесс связан с выявлением рисков, которые могут испортить проект или оказать на него необратимое воздействие. Повторять выявление рисков нужно на всех этапах проекта — ведь на протяжении его существования могут возникать разные новые сложности.

Идентификационные данные могут браться из различных источников. Например, это может быть база знаний, которая есть практически в каждой организации. В ней могут содержаться данные об аналогичных проектах, которые были в компании. На основании этой информации можно сделать вывод о вероятных рисках в новых проектах.

Еще один источник информации — научные работы, маркетинговая аналитика и другие данные, находящиеся в свободном доступе. Если проект не уникален, то можно равняться на опыт других аналогичных работ, созданных другими компаниями. Обычно они рассказывают о своем пути в формате кейсов. Там содержатся подробные данные о цели работы, связанных с ней трудностях и способах их преодоления.

Все проекты строятся на гипотезах и предположениях. Обычно все неточные данные указываются с пометкой. Другие же, считающиеся достоверными, принимаются как данность. Риски могут возникнуть из-за неверно обозначенных допущений, поэтому на них нужно обращать внимание и детально анализировать каждую неточность.

Сбор информации выполняется способами, которые требуют разного времени на подготовку:

Экспертные опросы — они помогают найти специалистов, для решения задач и минимизации рисков. Каждый такой эксперт высказывает свое мнение о вероятных рисках и оценивают их, основываясь на личном опыте и имеющихся знаниях о проекте. Такой способ поможет избежать типичных ошибок, которые повторяются из проекта в проект. Эксперт должен знать все детали проекта. Опрос проводится в формате вопросов, с помощью которых интервьюер направляет респондента в нужную сторону. Информацию, которую выдает эксперт, необходимо записывать подробно. Если в опросе участвует несколько экспертов, каждый из них должен получить одну и ту же вводную информацию.
Мозговой штурм. В нем участвуют сотрудники компании, которым дается задание — поразмышлять на тему вероятных рисков. В ходе штурма не должно быть дискуссий и споров. Специалисты должны высказывать свое мнение в порядке очереди. Все мысли так же записываются и классифицируются по ряду признаков. При этом каждый риск получает свое название. На следующем этапе список риска сокращается и каждый его пункт подвергается анализу.
Метод Делфи. Метод очень похож на предыдущий, однако это не одно и то же. Главное отличие в том, что опрос проводится анонимно, поэтому результаты менее предвзяты и каждый участник действительно высказывает личное мнение, а не подвергается влиянию какого-то другого члена группы. Кроме того, опрос проводится в несколько этапов, на каждом из которых участникам предлагается своя анкета. Подведение итогов также проводится по завершении каждого этапа. На завершающем этапе происходит ознакомление экспертной группы с ответами, производится уточнение мнений. Таким образом участники опроса приходят к общему мнению относительно рисков внутри проектов.

Методы оценки рисков и инструменты управления рисками

Теоретические аспекты управления риском говорят, что методов оценки множество и каждый из них работает с использованием своих инструментов. Такими инструментами могут быть организационные, технические и другие действия, позволяющие обеспечить безопасность и безошибочность проекта. Количество инструментов никак не регулируется, их можно быть крайне много.

Классификация ведется по разным признакам: управленческим методам, сферам деятельности, выгодам, производственным фазам и т.д.

В соответствии с другой классификацией воздействие на риски состоит из нескольких этапов:

Снижение уровня риска. На этом этапе прорабатываются варианты сокращения ущерба или масштабов возникновения неблагоприятных событий. Обычно это достигается с помощью различных организационных мероприятий. В области строительства это укрепление зданий, установка систем оповещения, пожарных сигнализаций, обучение сотрудников действиям в чрезвычайных условиях.
Исключение риска. Этот этап подразумевает отказ от проекта, если он связан с опасностью. Или производится сильное изменение деятельности, в результате которого возникновение риска становится невозможным.
Сокращение интенсивности рисков. Благодаря этому каждый участник проекта может контролировать риски и их предотвращать. В силах специалистов организовать свою деятельность так, чтобы проблем на этапе ведения проекта не возникло. У них есть пул действий, которые позволяют либо полностью исключать возможные риски, либо снижать их интенсивность. Если же риски все-таки возникают, сотрудники вправе принимать меры, которые снижают потери и другие последствия их появления.
Сохранение риска. Это не всегда связано с отказом от решительных мер. Иногда при допущении вероятных проблем специалисты специально не принимают мер, так как в компании есть резервные фонды, направленные на самострахования. С их помощью покрывается ущерб от неблагоприятных событий. Одним из видов страхования является взаимное страхование. В таком случае каждый страхователь входит в клуб страховщиков. Обычно участники взаимосвязанные структуры, работающие в рамках одной сферы. Страховка может покрывать как общие, так и частные риски.

Этапы управления рисками

Выявление угроз. Происходит это отделом финансовой аналитики. Он должен быть либо внутри компании, либо должны подключаться сторонние эксперты. Но такой этап обязательно должен выполняться людьми, которые знают, что делают. Работа может вестись как в общем, так и по отделам. Если компания совсем небольшая, то никаких аналитиков не нужно. С задачей вполне справится сам руководитель или приближенные к нему люди, которые знают особенности компании и ее внутренние процессы, а также хорошо осведомлены о проекте. По итогам этой работы должен быть составлен полный перечень возможных угроз и дана их интерпретация в финансовом эквиваленте.
Оценка важности рисков. Производится с помощью ответа на ряд вопросов. В частности, определяется приемлемость угроз (какие из них можно пережить, а какие недопустимы), какие риски нужно устранять прежде всего, а какие могут подождать, ведь их последствия не так страшны, какие методы предотвращения рисков наиболее доступны времени использования. Оценка может выполняться с помощью аналитических и математических методов. При этом анализ должен быть комплексным и подробным.
Планирование устранения последствий и непосредственная нейтрализация. Здесь готовится стратегия борьбы с негативными последствиями и выполняется ее реализация. Чем тщательнее будет выполнена проработка последствий, чем больше способов будет найдено для ее устранения, тем с меньшими проблемами компания столкнется в дальнейшем. Этот позитивный опыт способен сыграть на руку компании: он ляжет в копилку и поможет в дальнейшей работе по управлению рисками. Чем больше шаблонных действий будет отработано, тем лучше компания будет справляться с угрозами. Ведь нового и не типичного, по сути, не так уж много.

Мониторинг и контроль

Этот этап мы решили вынести в отдельный пункт, так как он по важности стоит не на последнем месте. При каждом новом проекте будут возникать свои риски, поэтому контроль должен быть регулярным. Важно быстро корректировать выбранную стратегию и подстраиваться под ситуацию — не всегда выбранный в начале путь оказывается эффективным. Для этого нужен мониторинг.

Каждый этап управления рисками связан с другими ступенями в единую цепь. Поэтому нельзя обращать внимание на один и не замечать другой. Ситуацию нужно анализировать и контролировать со всех сторон, тщательно углубляясь в детали и рассматривая их с точки зрения деятельности компании в целом.

В мире нет проектов, которые бы шли так, как их запланировали создатели на пути прописывания в документах. Возникают моменты, которые не были предусмотрены и под которые нужно подстраиваться здесь и сейчас. И не всегда эти моменты имеют положительный оттенок, чаще всего они связаны с серьезными рисками как в рамках реализации проекта, так и в деятельности всей компании. Это серьезный стресс для тех, кто работает. Поэтому надо быть готовым к таким проблемам и уметь их правильно решать.

Управление рисками проекта помогает подумать и определить угрозы заранее, понять как их избежать и продолжать работать в изменяющихся условиях. Предотвратить последствия проще, чем разбираться с измененной ими реальностью. Поэтому стоит как можно больше ресурсов выделять на управление рисками проекта и не лениться проводить исследования для выявления вероятных проблем.

Читайте также: