Прямые выборы мэров городов как право граждан на осуществление местного самоуправления

Обновлено: 04.07.2024

Зачем отменяли прямые выборы мэров

В 2003 году после вступления в силу №131-ФЗ в России появился институт сити-менеджеров. Закон предполагает наличие в городах двух должностей - главы города и главы горадминистрации (сити-менеджера). Главу города могут избирать граждане на прямых выборах, либо депутаты гордумы из своего же состава, либо депутаты гордумы по результатам конкурса. Как именно, раньше решали сами муниципалитеты, а после муниципальной реформы 2014 года эти полномочия передали областным депутатам.

В результате этой реформы регионы получили право самостоятельно определять модель управления муниципалитетами. Тогда и начался массовый отказ от прямых выборов мэров. По данным КГИ на 2019 год, только 12% мэров в России избраны на прямых выборах, хотя еще в 2008 году их было 73%.

- В Воронеже отмену выборов в 2016 году депутаты мотивировали тремя причинами. Первая - это экономия бюджетных денег. Речь идет о сумме в 50 миллионов рублей раз в пять лет. Учитывая, что на обслуживание кредитов тратится в разы больше, она невелика. Вторая - горожанам якобы выборы неинтересны и явка маленькая. Третья - что есть риски выбрать одиозного популиста. Интересно, что наш предыдущий мэр, который был назначен по результатам прямых выборов, сейчас возглавляет регион. В 2013 году он заявлял в интервью, что мэры должны избираться, а потом, по сути, отказался от этих слов. Четыре года назад я писал ему обращение с вопросом, почему он изменил точку зрения. По его мнению, конкурсная комиссия - это тоже выборы, - рассказал гражданский активист, кандидат на выборах в Воронежскую гордуму Виталий Иванищев.

Депутаты Ярославской областной думы отклонили проект инициативной группы референдума о возвращении прямых выборов мэра Ярославля

Политолог Владимир Слатинов отмечает, что тенденция к отказу от такой модели укрепилась вместе с обновлением губернаторского корпуса и появлением в регионах так называемых губернаторов-технократов.

- Преобладающим типажом становится относительно молодой руководитель из федеральной структуры или госкорпорации или из другого региона. Это люди, навязанные субъектам Кремлем. Для них возврат прямых выборов глав областных центров - это риск. Избранный мэр - это ресурсный политический игрок. “Варяг-технократ”, понимающий, что в регионе он чужой, понимает, что это его потенциальный конкурент. Прямое избрание мэров будет создавать проблемы для губернаторов. Конкурсная процедура лучше вписывается в вертикаль власти.

Конкурсная комиссия становится фильтром для отбора нужных людей. Ведь половину ее состава назначает сам губернатор, а вторую - депутаты гордумы, где большинство, как правило, принадлежит “Единой России”.

В итоге в большинстве случаев конкурсная комиссия по результатам отбора оставляет депутатам выбор между кандидатом - фаворитом губернатора и техническим кандидатом, - пояснил Слатинов.

Избирать мэра по-прежнему могут жители всего семи крупных нестоличных городов: Анадыря, Абакана, Якутска, Улан-Удэ, Новосибирска, Хабаровска и Томска. Процесс отмены таких выборов продолжается до сих пор: за последние два года права выбора лишились жители Екатеринбурга, Кемерова и Новокузнецка.

В некоторых городах депутаты и чиновники говорят жителям, что так они якобы приводят местное законодательство в соответствие с федеральным. Это не так. Каждый регион может решать сам, оставлять прямые выборы мэра или нет.

- Федеральный закон №131 не навязывает какой-то один механизм. Пять лет назад была проведена небольшая реформа, в результате которой регионы получили право определять, как избирать мэров в муниципальных образованиях. Определенные установки транслировались из центра, но регионы могли ничего не менять, - пояснил эксперт КГИ Дмитрий Соснин.

Как вернуть выборы мэра пытаются в Кирове

До 2005 года кировчане избирали мэра на прямых выборах, как и во многих городах. Последний избранный мэр (он же - глава городской администрации) Василий Киселёв проработал в должности два срока подряд, чего не удавалось ни одному градоначальнику после него. Аналитика КГИ подтверждает, что избранные мэры работают дольше, чем назначенцы: в среднем 5,5 года против трех лет.

- Что из этого получилось, мы видим. Сейчас главы администрации стали наниматься не по принципу профессионализма, а по принципу лояльности, дружбы, родства [к руководителям региона] и так далее.

Сейчас кировские справедливороссы предлагают объединить должности главы города (мэра) и сити-менеджера и назначать на нее по результатам прямых народных выборов. Они считают, что мэр таким образом будет подотчетен, прежде всего, своим избирателям и станет более независимым от региональных властей.

В конце октября 2020 года правоохранители задержали бывшего сити-менеджера города Кирова Илью Шульгина по подозрению в должностном злоупотреблении. В начале 2020 года он добровольно покинул пост главы кировской администрации и уехал в Татарстан. Экс-мэр Кирова Владимир Быков, возглавлявший гордуму до 2016 года и областное заксобрание до 2019-го, ожидает суда.

По результатам исследования Комитета гражданских инициатив, уголовное преследование - один из трех самых распространенных сценариев развития карьеры мэра в России. Сторонники возвращения прямых выборов в городах используют это как аргумент. Мол, человек, назначенный, а не избранный, не несет ответственности перед горожанами.

Что мешает вернуть прямые выборы

Пикет за прямые выборы мэра в Ярославле в 2018 году. Фото Александра Степанова

Сама по себе модель назначения мэра через конкурс не является априори неэффективной, считает Дмитрий Соснин. Например, в США, где сильны и автономны местные советы, сложилось сообщество профессиональных управленцев - сити-менеджеров. Но в российских реалиях ставка на технократов на муниципальном уровне не привела к ощутимым результатам, говорится в докладе КГИ. Более того, в некоторых городах за 10 лет сменилось по пять-семь мэров, что само по себе является тревожным признаком. По мнению Соснина, многое будет зависеть от того, насколько активно заинтересованные в возвращении прямых выборов мэров будут поднимать этот вопрос:

Мне кажется, очень важно, особенно в преддверии выборов в Госдуму, чтобы те или иные политические силы начали поднимать вопрос о федеральном регулировании этого вопроса. По базовому правилу порядок избрания в органы местного самоуправления должен определять сам муниципалитет и его жители. Сейчас его устанавливают региональные органы власти. Но при чем здесь регион?

Владимир Слатинов, напротив, в качестве одного из основных препятствий на пути возвращения выборов мэров видит численное превосходство “Единой России” в заксобраниях регионов. С другой стороны, изменение соотношения сил в местных парламентах совсем не обязательно поменяет ситуацию.

- В нынешней политической ситуации “Единая Россия” является носителем некоторой установки Кремля. Кремль говорит о том, что регионы должны сами решать этот вопрос. Но определенная линия все же транслируется. Можно вспомнить реплику Дмитрия Пескова о том, что часто наличие избранного мэра порождает конфликты между руководителем областного центра и губернатором. В 90-е годы такие случаи, действительно, были массовыми, но их острота снизилась уже в нулевые. Тем не менее в Кремле считают, что эта модель конфликтна и она разрушает вертикаль власти. У меня есть скепсис по поводу перспективы вернуть прямые выборы. В соответствии с поправками к Конституции, органы МСУ и госвласти теперь составляют единую систему публичной власти. Законов, конкретизирующих поправки в этой части, пока нет. Но, учитывая последние тенденции, я не исключаю, что полномочия губернаторов в деле назначения мэров могут еще больше усилить. Например, предоставить больше возможностей для отправки мэров в отставку.

Изменить ситуацию может кардинальное соотношение сил в парламенте и в целом в российской политике. Либо у этой власти, что вряд ли возможно, либо у новой власти должна возникнуть идея децентрализации как способа ускорить экономический рост или решить региональные проблемы. У нынешней политической элиты вертикаль в головах.

* В докладе КГИ исследованы 109 городов: 80 административных центров регионов и 29 городских округов с численностью населения более 200 тыс. человек, не являющихся столицами субъектов.

Кудрявцев Валентин Викторович, аспирант кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета.

Вопрос поиска наиболее оптимальной модели формирования органов местного самоуправления по-прежнему является актуальным для конституционного и муниципального права. В статье автором анализируются различные способы избрания главы муниципального образования и главы местной администрации с позиции права граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления, а также вносятся предложения по совершенствованию федерального законодательства по данному вопросу.

Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, глава муниципального образования, местная администрация, глава местной администрации, местные выборы, местное население, принцип гласности.

Right of Citizens to Participate in Elections of the Head of Local Administration in the Context of the Principle of Publicity in Local Self-Government

Kudryavtsev Valentin V., Postgraduate Student of the Department of Constitutional and Administrative Law in Mari State University.

The Question of finding the optimal model of the formation of local governments is still relevant to the science of constitutional and municipal law. In the article the author analyzes the different ways of electing the head of the municipality and the head of the local administration from the position of the rights of citizens and their associations to participate in the formation of local governments and make proposals for improvement of the Federal legislation on the issue.

Key words: local government, local governments, the head of the municipality, the local authority, the head of the local administration, local elections, local population, principle of openness.

Для того чтобы местное самоуправление не превратилось в фикцию, а было реально работающей системой, необходимо, чтобы население имело возможность добиваться от органов власти на местах работы в интересах граждан. Крайне важно здесь и обеспечение контроля местных сообществ за деятельностью органов местного самоуправления, в особенности местной администрации и главы муниципалитета . Важнейшей частью контроля граждан за деятельностью местной власти является реализация их права на участие в формировании органов власти в муниципалитетах. В этом находит свое отражение и принцип гласности - одна из основных составляющих в системе местного самоуправления . В свою очередь, необходимость обеспечения ответственной перед гражданами, а также понятной им системы органов местного самоуправления неоднократно обозначалась Президентом РФ В.В. Путиным последние два года в ежегодных Посланиях Федеральному Собранию РФ . В этой связи возникает закономерный вопрос: соответствует ли данным заявленным приоритетам государственной политики в области местного самоуправления нынешнее правовое регулирование порядка избрания наиболее значимых должностных лиц муниципальных образований?

Михеева Т.Н. Новеллы в правовом регулировании местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 9. С. 65.
Михеев Д.С. Ответственность органов местного самоуправления перед населением как элемент принципа гласности // Закон и право. 2014. N 4. С. 43.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. 13 дек.

Важно понять, насколько та или иная тенденция в установлении модели избрания главы местной администрации соответствует фундаментальным принципам организации управления на местах, заложенным в федеральном законодательстве. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Реальное наполнение этой законодательной нормы зависит от того, какие возможности имеют жители муниципальных образований в изъявлении своей воли относительно выбора того или иного способа формирования местной власти, а также непосредственного участия в этом процессе.

Нам представляется, что именно во исполнение упомянутого выше конституционного принципа местного самоуправления Указом Президента РФ В.В. Путина от 7 мая 2012 г., в частности, было закреплено положение, согласно которому должны прорабатываться законопроекты, направленные на расширение перечня избираемых напрямую населением муниципальных должностей . Соответственно, вектором законодательной политики власти в этой сфере должно являться создание такого правового регулирования, которое обеспечит гражданам максимальные возможности участия в формировании местной администрации и избрании главы муниципального образования, а также непосредственного влияния на установление способа формирования этих органов местного самоуправления. Что же происходит на деле?

Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // СЗ РФ. 2012. N 19. 7 мая. Ст. 2338.

В 2014 - 2015 гг. подобным образом были отменены прямые выборы глав местных администраций в Самарской, Омской, Костромской и многих других областях. Во всех случаях мнение населения по вопросам изменения способов избрания местной власти фактически не было учтено в какой-либо форме, не были проведены ни местные референдумы, ни опросы граждан.

На практике принятие представительными органами решения об изменении системы избрания мэра города чаще всего осуществляется даже без какого-либо подробного информирования населения и разъяснения сути этих изменений, не говоря уже об отсутствии попыток выявить его мнение по этим вопросам. Так, в Ставрополе многие жители узнали о наличии в муниципальном образовании главы администрации, утвержденного по контракту, лишь после его отстранения от должности в связи с возбуждением уголовного дела. В последующем за пять лет в Ставрополе сменились три главы администрации, утверждаемых по контракту.

Отметим, что при данной системе избрание главы муниципального образования из числа депутатов представительного органа также не гарантирует честности и объективности по сравнению с избирательным процессом, предполагающим прямые выборы мэра. В том же Ставрополе при избрании действующего главы муниципального образования из числа депутатов городской думы кандидатам вопреки положенному регламенту не предоставили слова для выступления: это позволяет усомниться в том, что избрание главы муниципального образования осуществлялось именно посредством выражения воли местного населения через представляющих их депутатов.

Во многих муниципальных образованиях при отказе от прямых выборов мэра и переходе к "двуглавой модели" не было должного обсуждения этого вопроса в местных СМИ . Все это, на наш взгляд, позволяет утверждать, что отказ от прямых выборов мэра на практике чаще всего не продиктован стремлением реально воплотить право граждан на участие в формировании органов местного самоуправления. Между тем, как показывает опыт муниципалитетов, где была внедрена система непрямого избрания главы муниципального образования и главы местной администрации, уровень коррупции и неразрешенности местных вопросов, согласно опросам населения, здесь лишь вырос , при этом стали затруднительными какие-либо контакты с руководством муниципального образования. В свою очередь, изменение порядка избрания мэров, связанное с отменой прямых выборов мэров и установлением системы избрания глав местной администрации и глав муниципальных образований представительными органами, на практике сопровождается фактическим игнорированием позиции граждан по данному вопросу.

Грудцына Л.Ю., Лагуткин А.В. Роль информации в управлении гражданским обществом: философские и правовые аспекты // Журнал российского права. 2014. N 10. С. 34.
Усманова Р.М. Влияние политических традиций на организацию муниципальной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 9. С. 13.

Необходимо всегда учитывать, что воплощение права граждан и их объединений на участие в формировании органов местного самоуправления полезно в системе местного самоуправления тогда, когда способно позитивным образом повлиять на реализацию других конституционных прав граждан на местном уровне.

О тенденции огосударствления института местного самоуправления пишет и Л.Г. Рагозина, руководитель проекта "Мониторинг реформы местного самоуправления" Института экономики города. По ее мнению, этот процесс находит выражение в отказе от прямых выборов глав местных администраций и глав муниципальных образований в пользу утверждения сити-менеджеров и увеличении удельного веса государственных полномочий, которыми наполняются муниципальные образования. Все это в совокупности приводит к падению уровня легитимности местной власти в глазах населения, к снижению электоральной активности на выборах всех уровней и к тому, что главы местных администраций начинают функционировать как "институт управления на местах" , призванный решать в основном задачи менеджмента. При этом не учитывается, что успешное решение задач на местном уровне возможно только при наличии полноценного контакта с населением , с различными социальными группами, представляющими муниципальное образование, а также при условии защиты интересов местного населения в органах государственной власти.

Рагозина Л.Г. Организация местного самоуправления в России: итоги реформы // Вопросы местного самоуправления. 2011. N 4. С. 28.
Елькина А.В. Органы местного самоуправления - элемент системы местного самоуправления: общая характеристика // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 9. С. 19.

В свою очередь, участие главы субъекта РФ в формировании половины состава конкурсной комиссии по утверждению главы местной администрации создает предпосылку воплощения субъективного фактора личности в этом вопросе. Так, высшим должностным лицом субъекта РФ могут предлагаться для включения в конкурсные комиссии представители социальной сферы, ветеранских организаций и бизнеса с учетом мнения местного населения, но могут и быть использованы возможности для продвижения в конкурсные комиссии исключительно приближенных к нему лиц, а общественное мнение при утверждении глав местных администраций - игнорироваться. В итоге это может привести к снижению авторитета как местной, так и региональной власти.

Если говорить о самой процедуре проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации , то на сегодня она остается недостаточно урегулированной и прозрачной. В частности, не сформулированы четко гарантии публичности процедуры проведения конкурса с обнародованием выступлений кандидатов и их программ. Закрытость этих мероприятий создает неопределенность, недоверие в обществе к названным процедурам, что не лучшим образом сказывается на доверии к местной власти.

Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика: монография. М., 2012. С. 75.

Кроме того, спорными и не вполне ясными являются требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Часто одним из ключевых требований к кандидатам на должность главы местной администрации является наличие высшего профессионального образования, что представляется обоснованным. Однако требование к наличию образования экономического или, к примеру, управленческого профиля, получение которого стало достаточно популярным, вряд ли является уместным. Ведь получение знаний в этих сферах не гарантирует наличия у кандидата управленческого таланта, профессиональных качеств лидера и руководителя уровня мэрии. Поэтому при отборе кандидатов следует отдавать предпочтение тому или иному из них не только с учетом профиля полученного образования, но и с учетом профессиональных достижений, а также склонности конкретного лица к лидерству и менеджменту.

Сама контрактная система в этом случае лишает граждан возможности не только напрямую избирать мэра, но и инициировать процедуру голосования по его отзыву, так как он в данной ситуации перестает быть избранным должностным лицом. Здесь усматривается также ограничение принципа гласности в местном самоуправлении, поскольку прозрачность предполагает возможность осуществления реального гражданского и общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Говоря о нарушении принципа гласности в осуществлении местного самоуправления в системе утверждения главы местной администрации по контракту, следует учитывать еще один аспект. Российским законодательством не предусмотрено никаких гарантий участия граждан и общественных объединений в установлении существенных условий контрактов, заключаемых с главами местных администраций.

Противники прямых выборов мэра в России часто указывают на возможность различных манипуляций в ходе муниципального избирательного процесса с использованием административного, финансового или иного ресурса. Не отрицая всех этих недостатков, которые во многом понижают авторитет выборов на всех уровнях, отметим, что во время прямого избирательного процесса подобные нарушения выявить гораздо легче, так как избирательная кампания проходит публично. При проведении же конкурсов данная информация зачастую просто не доходит до граждан. В свою очередь, изначальная зависимость кандидата от конкурсной комиссии и представительного органа, а также зависимость последующего утверждения или неутверждения от их воли, а не от волеизъявления граждан приводит к тому, что в дальнейшем деятельность данных мэров становится в большей степени подотчетна не гражданам, а государственной власти региона, участвующей в формировании конкурсной комиссии. В этом случае, с одной стороны, можно говорить о понижении прозрачности в деятельности местной администрации в целом, а с другой - о тенденции огосударствления и бюрократизации местного самоуправления. Федеральный закон предполагает учет мнения местного населения по поводу предпочтения той или иной модели формирования местной власти. Однако это не делает обязательным получение согласия граждан на тот или иной способ избрания представителей местной власти.

Таким образом, в свете изложенного нами предлагаются следующие изменения в законодательство, направленные на повышение гласности в процессе формирования органов местного самоуправления. Представляется целесообразным внести изменения в статью 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" и исключить положение, допускающее утверждение главы местной администрации представительным органом из числа кандидатур, предлагаемых конкурсной комиссией, формируемой представительным органом муниципального образования и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Данный способ не содействует прозрачности формирования местной власти. В статье 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" предлагается закрепить возможность выбора на местном референдуме гражданами одной из двух нижеприведенных моделей избрания главы местной администрации. В одном случае это может быть избрание гражданами мэра путем прямого голосования абсолютным большинством голосов. Во втором случае кандидатов на должность главы местной администрации должны выдвигать избирательные объединения, участвующие в выборах в представительные органы городских округов, и эти выборы автоматически становятся выборами главы местной администрации. При частичном или полном избрании представительного органа по мажоритарной системе право выдвигать свою кандидатуру на пост мэра должны иметь и независимые кандидаты, баллотирующиеся по одномандатному округу. В случае прохождения списка избирательного объединения через 7%-ный заградительный барьер и его представителей в депутаты через одномандатные округа голоса всех избранных депутатов от общественного объединения автоматически отдаются в представительном органе за их претендента на должность мэра города. Независимые же депутаты в этом случае должны получить возможность самостоятельного голосования за того или иного избранного депутатом независимого кандидата. В случае если никто из кандидатов не набирает абсолютного большинства голосов депутатов представительного органа, должен назначаться второй тур, победителем в котором следует считать кандидата, получившего большее количество голосов от депутатов, чем остальные. Процедуру применения данной системы при выборах главы местной администрации следует закрепить в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" . Представляется важным, чтобы при любой из вышеуказанных систем избрания главы местной администрации кандидат на эту должность формировал открытый список, в котором были бы обозначены кандидаты на должности его заместителей и руководителей структурных подразделений.

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.11.2015) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 03.11.2015) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Высказанные предложения, по нашему мнению, направлены на демократизацию избирательного процесса, повышение активности и заинтересованности граждан на местном уровне, что в конечном счете влияет на улучшение диалога власти и общества. Именно от эффективности функционирования общественных институтов на муниципальном уровне зависит развитие демократии .

Михеева Т.Н., Горнев Р.В. К вопросу о формировании общественных советов при органах местного самоуправления // Российская юстиция. 2015. N 8. С. 9.

Литература

Грудцына Л.Ю., Лагуткин А.В. Роль информации в управлении гражданским обществом: философские и правовые аспекты // Журнал российского права. 2014. N 10. С. 33 - 37.
Елькина А.В. Органы местного самоуправления - элемент системы местного самоуправления: общая характеристика // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 9. С. 18 - 21.
Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика: монография. М.: Юрлитинформ, 2012. 320 с.
Михеев Д.С. Ответственность органов местного самоуправления перед населением как элемент принципа гласности // Закон и право. 2014. N 4. С. 43 - 44.
Михеева Т.Н. Новеллы в правовом регулировании местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 9. С. 65 - 68.
Михеева Т.Н., Горнев Р.В. К вопросу о формировании общественных советов при органах местного самоуправления // Российская юстиция. 2015. N 8. С. 9 - 11.
Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 13.12.2013.
Рагозина Л.Г. Организация местного самоуправления в России: итоги реформы // Вопросы местного самоуправления. 2011. N 4. С. 22 - 33.
Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2338.
Усманова Р.М. Влияние политических традиций на организацию муниципальной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 9. С. 11 - 17.
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.11.2015) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 03.11.2015) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.

— С точки зрения формальной юридической ткани и правовой теории поправки в Конституцию не совершили революции в области МСУ. В любом учебнике и до этого было написано, что МСУ — это уровень публичной власти.

При обсуждении поправок в Конституцию были разные предложения. Мы предлагали закрепить принцип субсидиарности, то есть усилить МСУ. Были и другие предложения, направленные на серьезное огосударствление МСУ, вплоть до попыток его исключить из Конституции. В реальности при принятии поправок сложился баланс сил, в котором юридическая форма соответствует уже сложившемуся статус-кво. Однако понимание, как должно развиваться МСУ по новым конституционным нормам, разное.

С моей точки зрения, статус МСУ как уровня публичной власти должен выражаться в том, что этот статус должен быть более четко определен: должны быть определены полномочия, обеспечивающие механизмы, чтобы муниципальная власть могла действительно управлять коммунальным хозяйством, благоустройством, градостроительной деятельностью. Должны быть определены ресурсы, бюджетная обеспеченность. Должен быть выровнен статус муниципальных служащих с госслужбой. Механизмы ответственности должны четко корреспондировать тому, что предусмотрено госслужбой.

Я бы понимал изменения Конституции в таком ключе: что ресурсы, возможности, регламенты, ответственность местной власти должны быть более четко определены.

Мне не очень нравится, что исчезло упоминание сельских и городских поселений.

— Потому что это низовой уровень публичной власти, наиболее приближенный к людям. Это основа МСУ практически во всех странах, где исторически оно существует. Основной уровень МСУ в европейских странах — коммуна, это аналог наших поселений. МСУ прежде всего должно быть поселенческим.

Формулировка, которая сейчас в Конституции, не отрицает поселенческий принцип.

Я бы предложил защитникам местного самоуправления не отчаиваться и не переживать, что его остатки будут уничтожены на корню. Мне кажется, этого не произойдет.

— Насколько я знаю от источников, на федеральном уровне обсуждается очередная реформа местного самоуправления, связанная со способом выбора глав крупных городов. Насколько мне известно, обсуждаются две диаметрально противоположные идеи: первая — чтобы губернаторы назначали мэров, вторая — возвращение прямых всенародных выборов глав. Вы как оцениваете оба предложения? Какое из них более подходит современной России?

— Я, безусловно, являюсь сторонником прямых выборов мэров. У нас есть исследования, подтверждающие большую эффективность этой модели.

Андрей Максимов

Доклад написан на опыте 109 городов. Мы проверили гипотезу противников прямых выборов мэров, которые говорили, что мэры, назначаемые по конкурсу, — это профессионализация муниципального управления, это снижение количества ошибок, повышение уровня образования, снижение конфликтности власти. Все эти аргументы были опровергнуты этим исследованием.

Омоложения состава мэров не произошло: средний возраст остается на уровне 47-48 лет.
Территориальная мобильность: было предположение, что профессиональные мэры будут ездить из региона в регион и работать на конкурсной основе. Этого тоже не произошло, конкурсы не привели к появлению когорты мэров.
Образование. Как ни парадоксально, с переходом к назначению профессиональный уровень мэров снизился. Упало число мэров, которые имеют второе высшее образование, ученую степень, окончили ведущие вузы страны.
Доля тех, кто имеет техническое образование, снизилась, как и доля тех, кто имеет экономическое образование. Вдвое выросло число тех, кто имеет юридическое образование. То есть тех, кто готов развивать город экономически или технически поддерживать коммунальные системы, стало меньше. А тех, кто пытается все документационно правильно обеспечивать, стало больше. Но почему-то это не привело к снижению процента мэров, подвергающихся уголовному преследованию. Парадокс.

В России выбранный жителями мэр, возглавляющий администрацию, — это возможность для жителей самостоятельно определять судьбу города, возможность мэру опираться не только на ресурс чиновников и бюджет, но и на волеизъявление жителей; и это сдерживающий механизм для региональных властей, которые сталкиваются с хозяевами территорий. Я убежден, что для федерального центра благо, если сильные мэры будут брать на себя вопросы, которые возникают на месте. Сильные мэры также сбалансируют губернаторов, которые могут оказаться чрезмерно влиятельными и неуправляемыми.

— У жителей есть спрос на сильных мэров или это только у нас в Екатеринбурге такая иллюзия из-за того, что у нас сейчас активисты пытаются вернуть прямые выборы? В перспективе может ли требование вернуть выборы мэра стать катализатором больших протестов в России?

— Мне кажется, что да. Есть очевидный запрос, он фиксируется социологически — по опросам две трети россиян выступают за прямые выборы. Исследования не показывают, насколько люди готовы бороться за выборы. Но мы помним ситуацию в Нижнем Новгороде, где жители отстаивали выборы. Мы понимаем ситуацию в Екатеринбурге. Наверное, это зависит от того, каков региональный, городской менталитет, насколько у города развита идентичность. В Екатеринбурге, например, идентичность — сильная штука.

Сейчас желание вернуть выборы проявляется в разных городах: Тольятти, Красноярске, Тамбове. Это не единичный случай. Но реальные возможности населения поучаствовать в определении схемы муниципальной власти невелики. Референдум провести невозможно, поскольку это не вопрос местного значения. Отстоять прямые выборы в Законодательных собраниях пока не удается. Нужно думать о том, как конституционную норму о праве населения муниципалитетов определить структуру МСУ воплотить в реальной практике.

— Повышается ли интерес граждан, их вовлеченность в такие формы, как ТСЖ, ТОС, совсем крошечные единицы МСУ, где люди могут решать вопросы сами, не надеясь на власть?

— Здесь социологически померить не удается, но есть экспертные наблюдения. Они показывают, что 10-20 лет назад локальное самоуправление было верхушечным явлением, носителями которого были сами мэры. Есть ощущение, что в последние 5-10 лет увеличилось число людей, которые готовы чуть больше уделять времени самоуправленческим практикам. Снизу начало прорастать. Это инициативные группы: за/против парка, за/против храма, за пруд или его очистку. Это и ТОС, и оживление жилищного самоуправления.

Мы выявили четкую закономерность: чем больше у людей ресурсов, чем больше они могут повлиять на что-то, тем более они активны.

Если люди видят, что ТОСы реально становятся инструментом решения локальных проблем, улучшения жизни людей во дворе, доме, микрорайоне, они начинают включаться. Точно так же если люди не видят возможности на что-то повлиять, если от городского самоуправления мало что зависит: денег нет, власти нет, то и на муниципальные выборы приходят 10-20% жителей, а на федеральные — 50-70%, потому что они понимают, что реальная возможность повлиять на их жизнь есть у президента, правительства, может быть, у Госдумы, но не у мэра и городского собрания.

Низкая явка на выборы — не признак того, что жители недооценивают роль муниципальной власти, а, напротив, что они реально оценивают ее.

— Как вы относитесь к истории с уборщицей, которая стала главой поселения в Костромской области?

— Я отношусь к этому не как к недоразумению или глупости людей, а как, может быть, к их ценностному выбору. Мы знаем такие истории, когда, например, шли на выборы начальник и его водитель и водитель побеждал. На мой взгляд, на локальном уровне люди прекрасно понимают, кто это и за кого они голосуют. Но это значит, что ценность самоуправления важнее качества самого управления. В том числе это ценность честных выборов и возможности выдвижения альтернативных кандидатов.

Право граждан на выбор человека, который выражает их мнение, часто важнее гладкости и стройности управленческих механизмов. Для работы этих механизмов есть слой чиновников, которые управление поддерживают, поэтому чаще всего катастрофы от того, что один мэр сменяет другого, не происходит. Наоборот, возрастает качество политической культуры, и в следующий раз люди могут сделать уже другой выбор.

— За последний год в России было много местных конфликтов: Куштау, Шиес, Хабаровск. Хочется понять, насколько разрешение местных конфликтов в пользу протестующих может в будущем повлиять на систему? Не получится ли так, что маленькая победа активистов сегодня в долгосрочной перспективе приведет к закручиванию гаек и ухудшению жизни тех же активистов?

— На этот вопрос нет однозначного ответа. С одной стороны, мы понимаем, что локальный интерес практически всегда ущемляется, несмотря на все попытки отстоять мнение жителей.

К сожалению, мы не сможем просчитать, каких ситуаций больше: когда власть идет навстречу протестующим или власть идет навстречу другим интересантам. Но надо сказать, что существуют и те, и другие ситуации.

— Куда, по-вашему, исчезли самостоятельные, сильные кандидаты с муниципальных выборов?

— Здесь две стороны медали. Первая — для того, чтобы куда-то пошли интересные, сильные люди, им нужна мотивация. Когда роль муниципальной власти компактизируется, вряд ли это повышает мотивацию людей участвовать в таком управлении. Людей, которые что-то собой представляют и идут туда, становится объективно меньше. Кроме того, возрастают риски. Вспомните про 15% мэров, которые подвергаются уголовному преследованию. Эти риски люди оценивают как реальные, они нутром чувствуют, что здесь засада.

Вторая сторона — у нас совершенно не поставлена работа по созданию кадрового резерва. Мы уже несколько лет в Союзе российских городов бьем тревогу, что профессионализация муниципального управления падает и при этом огромное количество людей, имеющих высокий профессиональный уровень, оказываются без дела. Они уходят в бизнес, иногда — на нижестоящие позиции. Ротация корпуса мэров чудовищная: продолжительность нахождения в должности — 2-3 года. Это значит, что за каждым мэром меняется значительная часть замов. А предыдущие уходят в никуда.

Если бы была некая межрегиональная база таких специалистов — это была бы очень полезная инициатива. Мы должны не через модель сити-менеджеров или наемных мэров искать профессионализацию муниципального управления, а через как раз формирование слоя вторых-третьих лиц, которые являются не представителями населения, а профессиональными чиновниками. Чтобы у них была возможность, если у них не сложились отношения в одном городе, переехать в другой город и там проявить свои таланты. Это правильные шаги, которые у нас пока никто не сделал.

В столице Карелии отменили прямые выборы мэра. Теперь глава Петрозаводска будет назначаться городским советом. Такое решение приняли депутаты заксобрания. Они, кроме того, отменили прямые выборы и в Костомукше. И тут, и там возглавлять муниципалитеты теперь будут сити-менеджеры, которых определит конкурсная комиссия. "Низкая явка на выборы показывает, что наши избиратели разочарованы. Если на выборы граждане не идут, значит, они не считают их важными", - сказал заместитель председателя заксобрания Карелии Александр Селянин.

Утвержден новый порядок избрания мэров и в Краснодарском крае. Теперь глава местной администрации будет выбираться по следующей схеме: сначала конкурсная комиссия, состоящая из депутатов городской Думы и представителей краевой администрации, отбирает из всех претендентов несколько кандидатов, а затем городская Дума выбирает из них главу. Вся полнота исполнительной власти и управления муниципалитетом будет находиться в руках главы, а председатель Думы будет возглавлять, как и ранее, представительный орган. Новая модель начнет применяться по истечении срока полномочий действующих глав муниципальных образований. В сентябре истекают полномочия одиннадцати из них.

В Свердловской области региональное законодательное собрание ликвидировало должность "глава Екатеринбурга", которую занимает председатель городской Думы Евгений Ройзман. Но губернатор области Евгений Куйвашев наложил вето на это решение, усмотрев в нем "ущемление прав жителей Екатеринбурга", избравших Ройзмана мэром.

От прямого голосования в свое время отказались Самара, Казань, Нижний Новгород, Архангельск, Барнаул, Мурманск, Тюмень, Уфа, Пермь, Благовещенск, Тверь, Челябинск. Почти половина из 106 крупных городов страны. В Хакасии местные законодатели вообще вычеркнули из городских уставов слово "мэр"; руководитель муниципального образования там стал именоваться сообразно русскому языку "главой города".

Сегодня в большинстве городов действует система так называемых дуумвиратов: гордума утверждает главу муниципального образования, который всерьез ни на что не влияет, а губернатор заключает контракт с сити-менеджером. Лояльный региональному руководителю менеджер контролирует все финансовые потоки в городе. Многие политики уверены, что только такая структура управления городами по-настоящему эффективна. Она, мол, помогает выстроить вертикаль власти и заставляет городских чиновников работать энергичней. На практике же это означает, что реальные полномочия по управлению городом переходят к нанятому администрацией сити-менеджеру, а мэр, избираемый городской Думой, становится представительской фигурой.

За последние пять лет число административных центров, управляемых сити-менеджерами, возросло более чем в три раза. Институт сити-менеджеров введен в 44 региональных столицах и почти в 5 тысячах муниципальных образований. Новосибирск - вот едва ли не последний бастион независимости градоначальников от административной вертикали. Мэр этого города Анатолий Локоть был избран прямым голосованием. Он считает институт сити-менеджеров неэффективной моделью муниципального управления.

Мэры, пришедшие к власти в городе по итогам прямых выборов граждан, бывают излишне самостоятельны, строптивы. Тут, конечно, еще и ревность со стороны губернаторов, и земельные интересы, и борьба за финансовые потоки.

Всенародно же избранные мэры (там, где они еще остались) чувствуют шаткость своего положения. Согласно закону, их могут отправлять в отставку. Таким правом наделены депутаты городских собраний и глава субъекта Федерации. Мэр не может оспаривать свою отставку в суде, но если не согласен с ней, "имеет право изложить свое особое мнение в письменном виде".

Конечно, по Конституции органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. И отстранение мэра от должности решением городского собрания в чем-то аналогично снятию губернатора с поста президентским указом и в каком-то смысле является распространением исполнительной вертикали на муниципальную власть. Но представьте, что вы рядовой обыватель. И тогда вы, возможно, скажете: "Мне все равно, какая власть - муниципальная или государственная - будет обеспечивать меня водой и теплом, поликлиникой и стадионом, кинозалом и автобусным маршрутом. Я территорию своего обитания на государство и муниципалитет не делю".

Реформа местного самоуправления - процесс сложный. Результаты появятся только тогда, когда расширение полномочий местной власти будет подкрепляться финансово. Да, муниципальным образованиям дается право собирать налоги, на собственные средства содержать полицию, школы, больницы. Но без внесения соответствующих поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы муниципалитеты этих денег не увидят. Приобретя не обеспеченные местной казной большие полномочия и соразмерную им ответственность, мэры стали еще более уязвимы для критики со всех сторон. Проводить ли прямые выборы - это местные власти сегодня решают по своему усмотрению. Но пока муниципальная казна бедна, населению будет все равно, избран городской глава или назначен. Как сказал заместитель председателя заксобрания Карелии Александр Селянин, комментируя отмену прямых выборов мэра Петрозаводска: "В условиях скудного финансирования сити-менеджер более грамотно распорядится имеющимися средствами". Грамотно или нет - с этим можно еще поспорить. А насчет скудного финансирования возразить нечего.

Больше демократии

Профильные комитеты обеих палат федерального парламента предложили к рассмотрению проект нового закона об общих принципах организации местного самоуправления. В субъектах РФ предлагается ввести два вида муниципалитета: городской округ и муниципальный округ. Исключение составят лишь города федерального значения, где возможны внутригородские муниципальные образования. Ожидается, что новая система местного самоуправления сделает невозможным перекладывание ответственности с одной администрации на другую.

— Законопроектом подчеркивается, что местное самоуправление — это форма самоорганизации граждан в целях самостоятельного решения вопросов местного значения, — рассказывает сенатор Клишас. — В законопроекте предусмотрены гарантии как собственных полномочий муниципалитетов, так и гарантии защиты от необоснованного (без выделения соответствующих средств) возложения на них государственных полномочий.

Проект уточняет компетенцию органов местного самоуправления, что позволит покончить с путаницей при распределении полномочий между субъектом РФ и муниципалитетом. За городскими и муниципальными округами закрепляется идентичный объем неотъемлемых полномочий, направленных на непосредственное решение местных задач. При этом регион может забрать ряд полномочий для обеспечения интересов населения. Кроме того, законопроект усиливает ответственность глав муниципальных образований перед руководителем региона. Одно из оснований для отставки главы муниципального образования — систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления (главы муниципального образования или местной администрации).

Сократить число депутатов и чиновников

На взгляд сенатора Клишаса, в системе российского местного самоуправления наиболее остро стоят вопросы, связанные с отсутствием четкого разделения полномочий, как между различными уровнями публичной власти, так и различными уровнями муниципалитетов. Новый закон призван снять противоречия между регионами и муниципалитетами. Устанавливается закрытый перечень из 27 неотъемлемых полномочий местного самоуправления и перечень тех полномочий, которые могут быть перераспределены на региональном уровне.

Председатель комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству Андрей Клишас

Вместо прежних шести закрепляется три вида муниципальных образований: городской округ, муниципальный округ, внутригородская территория в городах федерального значения. Такая организация, с одной стороны, позволит избежать дублирования функций, а с другой, перекладывания ответственности с одного уровня на другой, пояснил сенатор. На эти задачи в своем послании в 2020 году прямо указывал президент Путин.

Органы местного самоуправления не выполняют обязательства из-за нехватки средств, утверждают в парламенте

Принятие нового закона позволит убрать большую армию местных депутатов и глав муниципальных образований, — считает политолог Денис Ширяев. — Дело в том, что во многих субъектах Российской Федерации глав территорий и местных депутатов в два, в три раза больше, чем в Москве. Кому и зачем они нужны в таком количестве? В некоторых поселениях проблемой является даже найти кандидатов в депутаты. Каждому селу достаточно старосты, который будет представлять интересы жителей на районном уровне.

Субъекты Федерации после принятия закона смогут дать муниципальным депутатам право назначать главу муниципалитета, выбирая из двух кандидатур, представленных главой субъекта, отмечает доцент кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) Егор Дорошенко. Он считает, что такой порядок обеспечит активное взаимодействие исполнительной власти с муниципальными администрациями.

— Прерогативой субъекта РФ становится и определение круга полномочий органов местного самоуправления: региональная власть будет самостоятельно решать, передавать ли на муниципальный уровень управление в сфере коммунальных услуг, общественного транспорта, дошкольного и школьного образования, планирования застройки, ремонта дорог, а также многие другие функции, или осуществлять их централизованно, — говорит Егор Дорошенко. — Это повлечет за собой необходимость изменения бюджетного законодательства: при сокращении полномочий уменьшится и объем доходов местного бюджета.

Вице-премьер, руководитель аппарата правительства Дмитрий Григоренко — о завершении реформы госуправления

Заслоны развитию

Российская Федерация давно взяла курс на централизацию публичной власти. Оценивать это можно по-разному, но то, что данное решение способствует укреплению федеральной власти на местах, — бесспорно, утверждает сотрудник Южно-Уральского государственного университета (Челябинск) Максим Двойненко.

Двойненко обращает внимание, что процедура избрания глав муниципалитетов оставляется законопроектом на усмотрение субъектов Федерации. Предусмотрены выборы либо депутатами регионального заксобрания, либо как сейчас — прямые выборы населением.

— Стоит обратить внимание и на сроки полномочий. Теперь полномочия муниципальной власти устанавливаются на пять лет, при этом на данном этапе снято ограничение на замещение должности в течение двух сроков подряд, — говорит уральский политолог. — В экспертном сообществе обращают внимание на аспект встраивания системы местного самоуправления в иерархию публичной власти, о котором говорили сами разработчики законопроекта.

Предлагаемые новеллы предоставляют президенту право влиять на деятельность губернаторов (делать выговор, досрочно прекращать полномочия), те же самые права губернатор получит и относительно глав муниципальных образований.

— Данные поправки — это лишь институциональное закрепление давно наметившихся политических трендов, предполагающих рост эффективности местного самоуправления за счет централизации власти, — рассуждает Двойненко.

А коммерческие компании, которыми РФ владеет напрямую, должны быть переданы госкорпорациям и регионам

— Проект федерального закона и основа предстоящей реформы — это укрупнение территорий муниципалитетов и сокращение их общего количества: от более чем 20 тыс. до ориентировочно 3 тыс., — говорят в центре ПРИСП. — Подобная модель местного самоуправления уже была реализована в отдельных регионах, например, в Московской области. Структура органов и должностных лиц местного самоуправления существенно упрощается, обеспечивается консолидация средств местных бюджетов, но делается это за счет потери самостоятельности городских и сельских поселений.

Пока же частое отсутствие реального самоуправления, заинтересованного в решении фактически существующих проблем развития территории и обладающего возможностями формирования соответствующего бюджета, делает институт территориального планирования и регулирования фиктивным, отмечает профессор Высшей школы урбанистики им. А.А. Высоковского Олег Баевский.

— Основными проблемами, ставящими сейчас заслон развитию самоуправления на местах, по-прежнему остаются не только дефицит финансовых ресурсов, но и отсутствие активного гражданского контроля за муниципальными органами, недостаточная вовлеченность населения в повседневный процесс коммунального благоустройства, — говорят в центре ПРИСП. — Не столь важно, как именно будет выглядеть модель территориальной организации муниципалитетов или как будет широка их компетенция. В первую очередь важно поддержать стремление людей к коллективным действиям, направленным на улучшение качества жизни.

Читайте также: