Особенности правового положения субъектов рф и муниципальных образований как участников вэд

Обновлено: 30.06.2024

Международная деятельность субъектов Российской Федерации - тема относительно новая, представляющая собой отдельное направление в отечественной регионалистике.

Бурный рост активности российских регионов на внешних направлениях, их озабоченность международными проблемами и прямая вовлеченность во внешний мир в силу процессов глобализации правомерны. Для многих регионов внешнеэкономическая деятельность уже стала важным, а в ряде случаев - доминирующим фактором социально-экономического развития. После распада Советского Союза в условиях разрыва традиционных экономических связей, сложившихся в рамках командной советской экономики, выход на международную арену рассматривался многими субъектами Российской Федерации как способ улучшить сложное социально-экономическое положение региона. Необходимо, однако, четко обозначить правовые рамки международной и внешнеэкономической деятельности российских регионов. Международная и внешнеэкономическая деятельность регионов, отвечая их интересам, не должна вступать в противоречие с интересами Федерации в целом.

В процессе конституирования федеративной государственности в России вопрос о международной деятельности субъектов решался поэтапно. На первом этапе (1991-1994 гг.) федеральное законодательство было недостаточным и имело самый общий характер (Конституция 1993 г.); федеральный центр слабо контролировал деятельность регионов на данном направлении. В ходе второго этапа (1995-1998 гг.) центр предпринимал более энергичные усилия по разработке соответствующего законодательства и усиливал контроль за международным сотрудничеством регионов. Третий этап начался в 1998 году. Его характеризует тенденция к усилению централизации внешних связей субъектов РФ 1 .

При этом важнейшее значение имел тот факт, что союзные республики в составе СССР были формально конституированы как суверенные государства, обладающие международной правосубъектностью, а Украинская и Белорусская ССР являлись членами ООН. Таким образом, по аналогии с союзными республиками, в 1990-1992 годах требования самостоятельности в международных делах стали выдвигать и автономии, и административно-территориальные единицы в составе РСФСР/РФ.

Правовую основу для развития международных связей субъектов РФ составляют Федеративный договор и Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента РФ, акты Правительства России.

31 марта 1992 года республики Российской Федерации, за исключением Татарстана и Чечено-Ингушетии, руководствуясь Декларацией о государственном суверенитете РСФСР, подписали Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Это было необходимо для урегулирования конфликта между общероссийским законодательством и декларациями о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации. В тот же день были подписаны Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Все три договора вместе именовались как Федеративный договор 2 , положения которого были включены в Конституцию РФ 3 . Они ввели основные принципы федерализма в России, но в то же время закрепили его асимметричность (неравноправие субъектов Федерации).

Федеративный договор установил, что все субъекты РФ являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации, настоящему договору. Координация международных и внешнеэкономических отношений республик в составе Российской Федерации осуществляется федеральными органами государственной власти Российской Федерации совместно с субъектами в составе Российской Федерации, за исключением автономной области и автономных округов 4 .

Так, Российская Федерация занимается формированием концепции и стратегии развития внешнеторговых связей и основных принципов торговой политики страны; защитой экономического суверенитета и экономических интересов Российской Федерации и российских лиц; государственным регулированием внешнеторговой деятельности, экспортным контролем и рядом других направлений (Гл. 2, ст. 6).

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности отнесены: проведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также с согласия Правительства Российской Федерации с органами государственной власти иностранных государств; содержание своих представителей при торговых представительствах Российской Федерации в иностранных государствах за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти; открытие представительств в иностранных государствах в целях реализации соглашений об осуществлении внешнеэкономических связей в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; осуществление формирования и реализации региональных программ внешнеторговой деятельности; информационное обеспечение внешнеторговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации; создание страховых и залоговых фондов в области внешнеторговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации (Гл. 2, ст. 8).

Помимо федеральных законов, международная деятельность субъектов РФ регулируется другими правовыми документами государства.

За рубежом координирующие полномочия предоставлены государственному органу внешних отношений - Посольству Российской Федерации в соответствующем иностранном государстве 19 .

Реализуя в соответствии со ст. 80 п. 3 Конституции РФ свои полномочия по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства, Президент РФ 3 июня 1996 года утвердил Основные положения региональной политики в Российской Федерации 20 . К целям региональной политики в области международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации был отнесен учет интересов субъектов Федерации при разработке концепций внешней политики Российской Федерации.

Как известно, концепции внешней политики Российской Федерации, являющиеся документом доктринального характера, разрабатываются и принимаются в зависимости от появления новых тенденций в мировом развитии, которые требуют по-новому взглянуть на ключевые направления динамично меняющейся ситуации в мире, переосмыслить приоритеты внешней политики России с учетом ее возросшей ответственности за формирование международной повестки дня и основ международной системы 21 .

МИД России исходит из того, что экономический, культурный и гуманитарный потенциалы субъектов Федерации в международной сфере могут полностью раскрыться лишь при соответствующей поддержке федеральных органов. В свою очередь, национальные интересы России на международной арене, ее позиции в отношениях с другими странами могут быть обеспечены в наиболее полной форме только за счет совместных усилий федерального центра и субъектов Федерации.

Для целей настоящей концепции принципиально важно подчеркнуть, что, в соответствии с упомянутыми законодательными актами, координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а МИД России определен в качестве головного органа в системе федеральных органов исполнительной власти в сфере координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации.

Основными целями проводимой МИД России работы на данном направлении являются:

- создание субъектам Федерации благоприятных внешних условий для реализации ими конституционного права на осуществление международных и внешнеэкономических связей, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели, оказание им содействия в развитии международного сотрудничества при обеспечении единой внешнеполитической линии, суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации;

- использование международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации для обеспечения внешнеполитических и внешнеэкономических интересов Российской Федерации на международной арене;

- использование сотрудничества с сопредельными государствами на региональном уровне как инструмента для формирования пояса добрососедства по периметру наших границ.

9 февраля 2001 года была принята Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации 24 , согласно которой участниками приграничного сотрудничества в Российской Федерации в пределах своей компетенции могут являться федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также юридические и физические лица.

В соответствии с концепцией к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ относятся:

- ведение в пределах их полномочий переговоров с органами власти административно-территориальных образований сопредельных государств, а в отдельных случаях, с согласия Правительства Российской Федерации, - с органами государственной власти сопредельных государств и заключение в установленном порядке соглашений по приграничному сотрудничеству;

- подготовка предложений по установлению порядка осуществления хозяйственной деятельности на приграничной территории.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий имеют право:

- осуществлять в установленном порядке внешнеэкономические связи с муниципальными образованиями, административно-территориальными образованиями, организациями и гражданами сопредельных государств;

- заключать в установленном законодательством Российской Федерации порядке с иностранными партнерами соглашения (гражданско-правовые договоры) о приграничном сотрудничестве.

В 2002 году Российская Федерация ратифицировала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей.

Реализуя право, предоставленное Конституцией Российской Федерации, субъекты издают собственные законы и иные правовые нормативные акты. Право на участие в международных и внешнеэкономических связях закреплено в основных законах (конституциях и уставах) практически всех регионов.

Устав Санкт-Петербурга к предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга относит координацию международных и внешнеэкономических связей Санкт-Петербурга, выполнение международных договоров Российской Федерации 28 .

В основу этих документов заложен на сегодняшний день основополагающий принцип, согласно которому регион определяется как субъект в составе Российской Федерации, обладающее всей полнотой государственной власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы в ведение федеральных органов государственной власти 29 .

Большинство регионов имеют специальные законы, посвященные организации их международной и внешнеэкономической деятельности. Региональное законодательство в области международного сотрудничества принимает Законодательное собрание региона. Например, в Нижегородской области, законом о Законодательном собрании устанавливается порядок заключения соглашений области при осуществлении международных, внешнеэкономических и межрегиональных связей. Оно может, наряду с губернатором, принимать решения о проведении переговоров и подписании соглашений с зарубежными партнерами, а председатель собрания может представлять область в международном сотрудничестве 30 .

Законы определяют пределы компетенции регионов, которая включает:

- право на осуществление международной экономической деятельности в соответствии с законодательством РФ и субъекта Федерации;

- право формировать и реализовывать региональную программу по международным и внешнеэкономическим связям;

- право заключать соглашения с субъектами зарубежных федераций и регионами зарубежных государств;

- право учреждать представительства субъекта Федерации за пределами России по согласованию с Министерством иностранных дел;

- право разрешать открытие на территории субъекта представительств зарубежных партнеров по согласованию с МИД России 31 .

Законы также регулируют вопросы согласования соглашений с федеральными органами, условия присоединения субъекта к заключенным ранее соглашениям, вступления их в силу и опубликования.

Законы субъектов Федерации, как правило, не определяют правовую природу соглашений (иногда имеется лишь указание на то, что эти документы не являются международными договорами), не определяют место соглашений в системе регионального законодательства, а также условия и порядок разрешения спора по соглашениям с зарубежными партнерами 32 .

Помимо положений, посвященных международным соглашениям, некоторые региональные законы содержат нормы, регулирующие статус представительств субъектов Федерации за рубежом, участие субъектов в деятельности международных организаций, официальные визиты и т. д. 33 .

В некоторых регионах общее регулирование вопросов международной деятельности осуществляется актами органов исполнительной власти: указами президента республики, распоряжениями администрации, постановлениями правительства, постановлениями администрации, постановлениями губернатора 34 .

Важное значение имеют программы развития международного сотрудничества субъектов Федерации, которые составляются, как правило, на срок от двух до пяти лет. Программы определяют:

- конкретные формы и направления сотрудничества с зарубежными партнерами;

- основные цели и задачи региона в данной области;

- особенности международного сотрудничества, характерные для данного региона;

- значение международной и внешнеэкономической деятельности для развития региона.

Таким образом, можно констатировать, что стремление регионов к расширению собственной самостоятельности на международной арене является составной частью более общих процессов внутригосударственной регионализации и федерализации, а, в свою очередь, сами эти процессы стимулируют дальнейшую активизацию международных связей регионов Российской Федерации.

1 Сергунин А.А., Рыхтик М.И. Правовое регулирование международной деятельности российских регионов / Российские регионы как международные факторы. Под ред. А.С.Макарычева. Нижний Новгород, 2000. С. 59.

4 Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Москва, 31 марта 1992 г. Ст. III, п. 2; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации. Москва, 31 марта 1992 г. Ст. III, п. 2; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Москва, 31 марта 1992 г. Ст. III, п. 2.

5 Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. (с поправками от 30 декабря 2008 г., 5 февраля, 21 июля 2014 г.). Гл. 5, п. 3.

8 Там же. Гл. 3, ст. 73.

13 Приказ Министерства иностранных дел РФ от 27 января 1995 г. №533.

14 Указ Президента РФ от 14 марта 1995 г. №271.

15 Указ Президента РФ от 12 марта 1996 г. №375.

16 Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. №865.

17 Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 года №865 (с изменениями на 20 января 2015 г.). Ст. II, п. 11.

18 Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 года №865 (с изменениями на 20 января 2015 г.) Ст. I, п. 6, 7.

21 Концепция внешней политики Российской Федерации 1993 г., 2000 г., 2008 г.

22 Концепция внешней политики Российской Федерации от 12 февраля 2013 г. Гл. V, п. 101.

23 Концепция работы МИД России по координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. Утверждена на заседании Коллегии МИД России 13 июня 2001 г.

24 Распоряжение Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. №196-р.

26 Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. №605.

27 Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. №ВС-22/15 (с изменениями и дополнениями). Гл. 1, ст. 15.

28 Устав Санкт-Петербурга (принят Законодательным собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г.) (с изменениями и дополнениями). Ст. 11, п. 14.

29 Александров О.Б. Регионы во внешней политике России. М.: МГИМО-Университет, 2005. С. 120-129.

30 Закон «О законодательном собрании Нижегородской области от 1 марта 2011 г. №25-З (в ред. законов Нижегородской области от 05.03.2012 №14-З, от 12.03.2012 №21-З, от 04.06.2012 №60-З, от 04.03.2013 №26-З, от 03.10.2013 №131-З). Ст. 2, п. 9; Ст. 9, п. 6.

31 Международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации / Под ред. А.Г.Гранберга. М.: Научная книга, 2001. С. 96-103.

33 Толстых В.Л. Международная деятельность субъектов Российской Федерации. Томск, 2002. С. 76-85.

34 См.: Указ Президента Республики Саха (Якутия) от 27 июня 2007 г. №364 «О координации внешних связей в системе органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия); Положение о координации международной и внешнеэкономической деятельности Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (в ред. постановления губернатора ХМАО - Югры от 10.12.2010. №233).

36 Утверждена приказом руководителя Департамента внешнеэкономической деятельности Краснодарского края от 20 октября 2008 г. №20.

37 Утверждена постановлением губернатора области от 22 июня 2007 г. №572 (в редакции постановления губернатора области от 18.12.2007. №1146).

Читайте также: