Любое назначаемое или избираемое лицо занимающее какую либо должность в законодательном

Обновлено: 04.07.2024

В октябре 2003 года Генеральная Ассамблея ООН приняла конвенцию против коррупции (1). В ней государства—участники конвенции выразили обеспокоенность серьезностью порождаемых коррупцией проблем и угроз для стабильности и безопасности общества.

Эти проблемы, по их мнению, подрывают демократические институты и ценности, а также наносят ущерб устойчивому развитию и правопорядку.

Они также пришли к выводу о том, что коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает экономику и общество всех стран.

При этом коррупция может быть непосредственно связана с деятельностью публичных должностных лиц (ПДЛ), наделенных властными полномочиями. В связи с этим в конвенции было принято понятие ПДЛ. Это лицо, в частности, может:

занимать какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности;
выполнять какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставлять какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этой страны;
считаться публичным лицом на основании внутреннего законодательства государства—участника конвенции.

Помимо этого, группа разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (FATF) в своих рекомендациях указывает на необходимость проверки деятельности иностранных ПДЛ для выявления отмывания доходов и финансирования терроризма.

В июне 2013 года группа выпустила руководство по взаимодействию с ПДЛ, в котором отметило их особый статус из-за значимых публичных функций, которыми они наделены. Тогда FATF отмечала, что ПДЛ могут использовать свое положение для отмывания денег, совершения преступлений коррупционной направленности, а также для финансирования терроризма.

В 12 рекомендации группа предписывает юрисдикциям вводить для финансовых учреждений ряд обязанностей:

использовать системы управления рисками для определения того, является ли клиент или бенефициарный собственник публичным должностным лицом;
получать разрешение старшего руководства на установление (или продолжение для существующих клиентов) таких деловых отношений;
принимать разумные меры для установления источника благосостояния и источника денежных средств;
проводить углубленный мониторинг деловых отношений.

Финансовые учреждения должны быть обязаны принимать разумные меры, позволяющие определить, является ли клиент или бенефициарный собственник ПДЛ своей страны или лицом, которому вверены или были вверены важные функции международной организацией. В частности, Росфинмониторинг в своих рекомендациях о бенефициарах клиентов (2) рекомендует пользоваться в том числе открытыми источниками информации, включая информационный сервис X-Compliance.

В случаях более высокого риска деловых отношений с такими лицами финансовые учреждения должны быть обязаны применять меры, перечисленные в 12 рекомендации.

В России дополнительные требования об идентификации ПДЛ устанавливает закон о противодействии отмыванию преступных доходов (3). Статья 7.3 этого закона предписывает организациям (субъекты № 115-ФЗ, статья 5), проводящим операции с денежными средствами и другим имуществом:

выявлять ПДЛ среди физических лиц, находящихся на обслуживании или принимаемых на обслуживание;
принимать на обслуживание иностранных ПДЛ только на основании письменного решения руководителя организации;
определять источники происхождения денежных средств или другого имущества иностранных ПДЛ;
регулярно обновлять информацию о находящихся на обслуживании иностранных ПДЛ;
уделять внимание операциям с денежными средствами или другим имуществом, проводимыми иностранными ПДЛ, их супругами, другими близкими родственниками или от имени этих лиц.

В декабре 2017 года Росфинмониторинг опубликовал методические рекомендации по выявлению ПДЛ (4). В них ведомство определило понятия всех трех категорий ПДЛ, а также привело примеры должностей, которые они могут занимать.

Так, иностранное публичное должностное лицо (ИПДЛ), по мнению Росфинмониторинга, это любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия.

К ним могут относиться:

главы государств (включая правящие королевские династии) или правительств;
министры, их заместители и помощники;
высшие правительственные чиновники;
руководители и заместители руководителей судебных органов власти "последней инстанции"(Верховный, Конституционный суд), на решение которых не подается апелляция;
государственный прокурор и его заместители;
члены парламента или другого законодательного органа.

Должностное лицо публичной международной организации (ПДЛМО) — это лицо, которому доверены или были доверены важные функции международной организацией (за исключением руководителей среднего звена или лиц, занимающих более низкие позиции в этой категории).

В таким ведомство, в частности, относит руководителей, замруководителя международных и наднациональных организаций:

Организация Объединенных Наций (ООН);
Организация экономического развития и сотрудничества (ОЭСР);
Экономический и Социальный Совет ООН;
Организация стран — экспортеров нефти (ОПЕК);
Международный олимпийский комитет (МОК);
Всемирный банк (ВБ);
Международный валютный фонд (МВФ);
Европейская комиссия;
Европейский центральный банк (ЕЦБ);
Европарламент.

Также Росфинмониторинг относит к ПДЛМО руководителей и членов международных и наднациональных судебных организаций:

Международный суд ООН;
Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ);
Суд Европейского союза.

К российским публичным должностным лицам (РПДЛ) ведомство относит лиц, занимающих ряд госдолжностей, входящих в совет директоров ЦБ, занимающих должности в госкорпорациях и других организациях.

При определении статуса РПДЛ организациям следует использовать указ президента РФ о государственных должностях (5).

В методических рекомендациях ведомство также рассказывает о том, каким образом следует выявлять ПДЛ. Выявление ПДЛ необходимо как при совершении разовых операций, так и при установлении деловых отношений, предполагающих осуществление более чем одной сделки.

Один из вариантов — анкетирование и устный опрос. Организация при идентификации или обновлении сведений может предоставить клиенту анкету. В ней присутствует специальное поле, в котором клиент ставит отметку о его принадлежности к ПДЛ. После заполнения анкеты клиенту можно задать уточняющие вопросы о его возможной принадлежности к категории ПДЛ или лицам, связанным с ПДЛ.

Росфинмониторинг также рекомендует использовать разные информационные ресурсы и коммерческие базы данных. Так, данные о совете директоров ЦБ можно посмотреть на официальном сайте регулятора. Помимо этого, организации могут использовать специальные ресурсы с базами данных.

Ведомство относит к ним, помимо прочих, и информационный сервис X-Compliance. В частности, Росфинмониторинг рекомендует пользоваться системой сервиса в методических рекомендациях по выявлению ПДЛ (4). В X-Compliance ПДЛ также делятся на международные, иностранные и российские. Пользователи ресурса могут проверить основные сведения о данных лицах: поле, дате рождения, полном имени, месте работы.

В методических рекомендациях Росфинмониторинга также раскрывается порядок принятия ПДЛ на обслуживание в организации и работы с ними.

Во-первых, организации обязаны разработать форму письменного документа, в котором будет фиксироваться решение руководителя организации или ее подразделения о принятии ПДЛ на обслуживание.

Во-вторых, организации обязаны сообщать Росфинмониторингу об операциях с участием ПДЛ, если субъектам № 115-ФЗ кажется, что они связаны с отмыванием преступных доходов. Организации направляют эту информацию в ведомство в порядке, установленном специальной инструкцией (6).

(2) Информационное письмо Росфинмониторинга от 04.12.2018 N 57 "О методических рекомендациях по установлению сведений о бенефициарных владельцах клиентов"

(3) Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" от 07.08.2001 N 115-ФЗ

(4) Информационное письмо Росфинмониторинга от 12 декабря 2017 года № 53 "О Методических рекомендациях по выявлению иностранных публичных должностных лиц, должностных лиц публичных международных организаций, а также российских публичных должностных лиц при идентификации клиентов, принятию их на обслуживание и управлению рисками при работе с указанными лицами"

(5) Указ Президента РФ от 11.01.1995 N 32 (ред. от 15.05.2018) "О государственных должностях Российской Федерации"

(6) Инструкция о представлении в Федеральную службу по финансовому мониторингу информации, предусмотренной Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", утвержденной приказом Росфинмониторинга от 22.04.2016 № 110

Помимо рассмотренных выше признаков должностного лица и, соответственно, их видов, уголовный закон относит к их числу еще несколько категорий лиц, признаваемых должностными. Это: 1) иностранное должностное лицо; 2) любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия; 3) должностное лицо публичной международной организации.

Рассматривая вопрос об указанных видах должностных лиц, прежде всего следует обратить внимание на то обстоятельство, что указание на должностное лицо имеет правовое значение не для всех составов преступлений, включенных в гл. 30 УК РФ, а только для следующих составов, а именно для состава получения взятки (ст. 290 УК РФ), состава дачи взятки (ст. 291 УК РФ), состава посредничества во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ) и состава провокации взятки или коммерческого подкупа (ст. 304 УК РФ).

Определение иностранных должностных лиц (обобщающее понятие. - А.Б.) приведено в примечании 2 к ст. 290 УК РФ.

Иностранное должностное лицо - любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства.

Иное иностранное должностное лицо - любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия. Под должностным лицом публичной международной организации понимается международный гражданский служащий или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от ее имени.

Национальные подходы к определению иностранного должностного лица основаны на ряде международных соглашений, определяющих меры борьбы с коррупцией.

Так, в ст. 2 Конвенции ООН против коррупции (Нью-Йорк, 31 октября 2003 г.) отсутствует понятие иностранного должностного лица, но имеется аналогичное понятие "иностранного публичного должностного лица".

Иностранное публичное должностное лицо - любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, а также и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия. К должностным лицам публичной международной организации относят международного гражданского служащего или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от ее имени .

СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2780.

Следует отметить, что при определении иностранного должностного лица, должностного лица международной организации в Конвенции акцент в значительной мере делается на категории публичности, что не свойственно российскому подходу к понятию должностного лица.

Между тем, включение в понятие должностного лица категории публичности существенно сужает круг лиц, которые могут быть признаны должностными, поскольку для целей принятия некоторых конкретных мер, предусмотренных главой I указанной Конвенции, "публичное должностное лицо" может означать любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника.

Примерно аналогичное определение иностранного должностного лица приведено и в Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (принята в г. Стамбуле 21 ноября 1997 г. Конференцией полномочных представителей стран - членов ОЭСР). В статье 1 этой Конвенции указано, что "иностранное должностное лицо" (выделено. - Авт.) означает любое лицо, занимающее назначаемую или выборную должность в органе законодательной, исполнительной или судебной власти иностранного государства, любое лицо, отправляющее государственные функции для иностранного государства, в том числе и для государственного органа, предприятия или учреждения, а также любое должностное лицо или представителя международной организации.

Представляется, что данный подход к решению вопроса о должностном лице более близок к российскому подходу, но несколько более широк за счет того, что понятие иного должностного лица, которое в российском законе связано с категорией публичности, здесь отсутствует.

В связи с этим понятие иностранного должностного лица в его широком понимании по уголовному закону России представляет собой некоторый симбиоз определений этого понятия на международном уровне. Сходство указанных подходов проявляется и в том, что в международных правовых документах наличие должностного лица соотносится с определенной структурой, например с органом законодательной, исполнительной или судебной власти, отправлением государственных функций для государственного органа и т.д.

Однако при решении конкретных вопросов о наличии такого субъекта, как иностранное должностное лицо, российский правоприменитель должен руководствоваться УК РФ. Вместе с тем для решения этих проблем только национального законодательства РФ недостаточно, и в каждом конкретном случае будет необходимо обращаться к национальному законодательству того или иного государства и на его основе устанавливать указанные выше позиции.

Таковы в настоящее время критерии, позволяющие решить вопрос о наличии такого специального субъекта преступлений, как должностное лицо.

занимать какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе государства на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности;
выполнять какую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставлять какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этой страны;
считаться публичным лицом на основании внутреннего законодательства государства—участника конвенции.

В 12 рекомендации группа предписывает юрисдикциям вводить для финансовых учреждений ряд обязанностей:

использовать системы управления рисками для определения того, является ли клиент или бенефициарный собственник публичным должностным лицом;
получать разрешение старшего руководства на установление (или продолжение для существующих клиентов) таких деловых отношений;
принимать разумные меры для установления источника благосостояния и источника денежных средств;
проводить углубленный мониторинг деловых отношений.

выявлять ПДЛ среди физических лиц, находящихся на обслуживании или принимаемых на обслуживание;
принимать на обслуживание иностранных ПДЛ только на основании письменного решения руководителя организации;
определять источники происхождения денежных средств или другого имущества иностранных ПДЛ;
регулярно обновлять информацию о находящихся на обслуживании иностранных ПДЛ;
уделять внимание операциям с денежными средствами или другим имуществом, проводимыми иностранными ПДЛ, их супругами, другими близкими родственниками или от имени этих лиц.

К ним могут относиться:

главы государств (включая правящие королевские династии) или правительств;
министры, их заместители и помощники;
высшие правительственные чиновники;
руководители и заместители руководителей судебных органов власти "последней инстанции"(Верховный, Конституционный суд), на решение которых не подается апелляция;
государственный прокурор и его заместители;
члены парламента или другого законодательного органа.

Организация Объединенных Наций (ООН);
Организация экономического развития и сотрудничества (ОЭСР);
Экономический и Социальный Совет ООН;
Организация стран — экспортеров нефти (ОПЕК);
Международный олимпийский комитет (МОК);
Всемирный банк (ВБ);
Международный валютный фонд (МВФ);
Европейская комиссия;
Европейский центральный банк (ЕЦБ);
Европарламент.

Международный суд ООН;
Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ);
Суд Европейского союза.

(5) Указ Президента РФ от 11.01.1995 N 32 (ред. от 15.05.2018) "О государственных должностях Российской Федерации"

Когда возникают какие-нибудь серьезные общественные проблемы, мы все в один голос начинаем твердить, что разбираться и помогать решить возникшие ситуации обязаны должностные лица: районные, городские, федеральные.

Статусы должностного лица

Все граждане, у которых имеются управленческие полномочия и что состоят на службе в государственных органах, обязательно имеют четко организованную систему подчинения. Публичное должностное лицо - это, в первую очередь, лицо, несущее ответственность перед вышестоящими начальниками. Вышестоящие управленцы имеют неотъемлемое право изменять старые правила или создавать новые. И руководители низшего звена обязаны подчиняться.

Статусы должностных лиц могут различаться. Это зависит от обязанностей, которые они исполняют. Например, чиновник, чья работа заключается в организации и распределении рабочих вопросов, должен исполнять приказы, данные руководством свыше. Результаты этой работы регулируются различными актами только в рамках Законодательства. Полномочия заканчиваются вместе с окончанием срока службы.

Есть другая категория должностных лиц - те, кто имеет публичные административные обязанности. К этой категории можно отнести работников муниципалитета и людей, которые не находятся в прямой рабочей зависимости. Такие руководители могут давать приказания, обязательные для исполнения простыми гражданами и организациями.

Публичная ответственность должностных лиц

Однако среди таких людей есть особая категория лиц, которая всегда находится под прицелом десятков миллионов глаз - это публичное должностное лицо. Следовательно, на них ответственность больше, а за риски они отвечают самым дорогим, что у них есть - репутацией и своим общественным положением. Различные проблемы, проверки предприятий, вынос решений - все это общественность накладывает на плечи людей, которые имеют власть. Когда происходят чрезвычайные ситуации, первыми ответственными лицами являются управители местной администрации, например, руководители районов или округов. Они всегда на связи с гражданами и первыми решают вопросы, требующие немедленных действий. Они же отчитываются перед руководителями высшего звена.

Как определить публичное должностное лицо

Для начала определимся, кто же это - публичное должностное лицо. Со школьной скамьи из еженедельных уроков "Основ государства и права" можно вспомнить, что должностные лица, во-первых, могут быть как назначены руководителем свыше, так и быть избраны общим количеством положительных голосов на посты в административной, законодательной, судебной, исполнительной сферах. Занимаемая должность может оплачиваться, а может быть устроена на безвозмездной основе.

Во-вторых, к публичным лицам можно отнести людей, которые оказывают любые общественные услуги или же выполняют любую общественную функцию на благо общества. Но, например, автор этой статьи, которую видят сотни читателей, не является публичным должностным лицом, так как не занимает никакой управленческой должности или поста в административной, исполнительной или законодательной сферах.

Должностное лицо имеет универсальное значение для Законодательства Российской Федерации. Термин одинаково используется как в сфере права, так и законодательства, применяется не только к муниципальным и государственным работникам. Публичное должностное лицо - это, кроме того, термин определения для лиц, которые работают в негосударственных предприятиях и организациях.

Однако стоит сказать, что Законодательство все-таки не дает полной точной оценки используемому термину, так как до сих пор в нем не существует единого для всех областей определения. Это создает некоторые проблемы.

Кого относят к иностранным должностным лицам

Российская Федерация, как государство светское, имеет множество международных связей. Большое количество российских организаций и компаний в промышленных, сельскохозяйственных и бытовых сферах имеют тесных торговые связи с коллегами из других государств. Точно также представители иностранных компаний могут пользоваться необходимыми услугами в России. Особенно точную информацию требуют предоставлять банки разных уровней.

Итак, к международному публичному должностному лицу относят, прежде всего, президентов и представителей королевских династий, первые лица, которые представляют свою страну на международной арене.

Важными международными игроками являются руководители государственных крупных компаний и корпораций. В их руках сосредоточено управление внушительными ресурсами. А также представители верховной исполнительной власти - судьи, на чье решение нет возможности подать апелляцию, главы религиозных организаций, которые принимают участие в решении государственных, военных или судебных дел.

К перечню публичных должностных лиц также в обязательном порядке относят лидеров политический партий, руководителей банков, высших военных руководителей. Сюда же относят послов и представителей гуманитарных организаций.

Публичные лица Российской Федерации

Перечень российских публичных должностных лиц весьма обширен. Деятельность многих из них регулярно освещается в федеральных средствах массовой информации - на телевидении, в газетах и на радио. К ним относятся:

президент Российской федерации;
премьер-министр;
заместитель руководителя аппарата правительства;
верховный судья Российской Федерации;
заместитель судьи;
чрезвычайный посол Российской Федерации, наделенный всеми полномочиями от лица Президента России на территории иностранных государств;
судья федерального суда;
заместитель судьи федерального суда;
генеральный прокурор России;
председатель Счетной палаты;
руководитель Центрального Банка России;
первый заместитель и советник председателя банка;
прокуроры субъектов Российской Федерации;
высшие военные чины российской Армии;
федеральные министры, а также руководители органов и организаций, работающие при Правительстве Российской Федерации;
к этому списку также относятся супруг или супруга должностного лица и близкие родственники.

Противодействие коррупции

Публичное должностное лицо - это человек, в руках которого сосредоточена власть. Поэтому существуют международные организации, которые контролируют их деятельность. Самой известной структурой является Организация Объединенных Наций - ООН. Все страны-участницы подписали соглашение, что обязывает все внутренние государственные структуры вести борьбу на всех уровнях с главной проблемой - коррупцией, а также определяет методы борьбы, позиции, которыми владеть должностному лицу запрещается.

Читайте также: