Кто получал избирательные права по этому проекту

Обновлено: 30.06.2024

Сегодня выборы кажутся вполне естественным и неотъемлемым механизмом, обязательным для всех стран, которые относят себя к демократиям. Оставляя в стороне вопросы, что выборы проводятся даже в автократических странах, следует заметить, что для России выборы не столь уж давний институт. Если не считать Земские соборы XVI–XVII вв., то история регулярных выборов в России насчитывает всего около 150 лет.

В 1864 году в результате реформы Александра II были образованы органы местного самоуправления — земства. Это был важный шаг в развитии представительных институтов в российском обществе. Однако следует заметить, что выборы в земские собрания и управы были сложно устроенными и предполагали высокий имущественный ценз.

Выборы проходили по трем куриям (социальным классам): землевладельцы, горожане, крестьяне. Для участия в выборах по первым двум куриям необходимо было обладать высоким доходом (он зависел от размера города): от 500 до 3000 рублей. Учитывая, что один тогдашний рубль равен примерно 1000 нынешних, легко предположить, что значительная часть населения была отсечена от представительства в земствах. Кроме того, по крестьянской курии выборы вообще были трехступенчатыми. Все эти препятствия, по мысли консерваторов, должны были сдержать возможную опасность революционизации земств и попаданию в них радикальных элементов.

К началу XX века общенациональные выборы проводились во многих европейских странах (например, в Бельгии они были не только всеобщими для мужчин старше 25 лет, но и обязательными), но не в Российской Империи. Потребовалась революция 1905—1907 гг., чтобы сформировать общероссийский представительный орган, Государственную Думу.

Здесь следует сказать несколько слов о том, как вообще можно проводить выборы. Существует три основных избирательных системы: мажоритарная, пропорциональная и смешанная.

По мажоритарной системе в избирательном округе избирается либо человек, набравший голосов больше всех остальных кандидатов (простое большинство), либо человек, набравший 50% + 1 голос (абсолютное большинство). Существует много разновидностей этой системы, где варьируется количество мест в избирательном округе, количество голосов у избирателя, структура бюллетеня (просто поставить галочку или проранжировать кандидатов) и т. д. Наиболее известные примеры здесь Великобритания, которая с середины XIX века выбирает свой парламент по системе простого большинства в одномандатных округах (также известная как FPTP, first past the post), и Франция, которая выбирает свое Национальное собрание по двухтуровой системе, где второй тур случается, если никто не набирает абсолютного большинства голосов, а для участия в нем достаточно набрать 12,5% голосов. Кстати, президентские выборы в России проходят по такой же системе, только во второй тур выходят два кандидата с наилучшим результатом (two round majority run-off system).

При пропорциональной системе существуют многомандатные избирательные округа, когда партии обычно выставляют свои списки, за которые и голосуют избиратели. При этом избиратели в некоторых случаях могут ранжировать кандидатов в партийном списке, а места между ними впоследствии распределяются по специальной схеме. В этой системе существует много тонкостей, однако главное, о чем следует знать, это заградительный барьер (партия получает доступ к распределению мест в парламенте, только набрав определенный процент голосов) и метод перевода голосов в места в парламенте. О методе перевода мест мы расскажем позднее, а про заградительный барьер следует упомянуть следующее: он может быть как очень низким (фактически 0,67% в Нидерландах), так и очень высоким (10% в Турции).

Наконец, в смешанной системе присутствуют составляющие и пропорциональной, и мажоритарной систем. При этом они могут быть совершенно независимыми, как в России, где половина парламента избирается по одномандатным округам, а половина по партийным спискам (смешанная несвязанная система), так и сильно влиять друг на друга, как в Германии (смешанная связанная система).

Выборы в первые российские государственные думы были нацелены, скорее, на ограничение представительства граждан, чем на равномерный учет всех интересов. Изменения в избирательный закон в 1907 году только усилили диспропорцию: крестьянство, составлявшее тогда около 80% населения страны, оказалось представлено в Думе всего ¼ депутатов.

Выборы в Учредительное собрание, прошедшие в конце 1917 года, по праву можно назвать самыми демократичными выборами, проводившимися в России на тот момент. Во-первых, возрастной ценз был понижен до 20 лет, во-вторых, избирательные права получили женщины и военнослужащие, в-третьих, были отменены все ограничения по национальному признаку, которые существовали в Российской Империи.

Депутаты избирались по партийным спискам в многомандатных округах. Избиратель подавал голос за конкретный список (разный для разных избирательных округов), а далее мандаты распределялись между партиями в определенной пропорции.

Здесь самое место рассказать о том, как вообще может происходить перевод набранных голосов в депутатские мандаты при пропорциональной системе. Существует два главных метода сделать это: метод наибольших остатков (он же метод квот) и метод наибольших средних (он же метод делителей). То, какой конкретно метод используется, определяется исключительно законодателем, который может иметь самые разные причины установить те или иные методы.

Важно знать, что каждый из методов более или менее пропорционален, один дает преимущество крупным партиям, другой мелким. Для примера возьмем результаты выборов в Псковское законодательное собрание в 2016 году. Они проходили по смешанной системе: 22 мандата распределялись в одномандатных округах по системе простого большинства, а еще 11 по партийным спискам (заградительный барьер 5%). Они и будут нас интересовать.

На выборах в 2016 году для распределения мандатов использовался метод д’Ондта. Не хотелось бы отягощать читателя излишними подробностями, поэтому скажем, что при каждом из этих методов количество голосов, набранных партийным списком, делится на определенную последовательность цифр. В случае метода д’Ондта это 1, 2, 3, 4 и т. д. После чего 11 (в нашем случае) мандатов распределяются согласно 11 наибольшим получившимся числам. Для метода Сен-Лагю этот числовой ряд будет выглядеть так: 1, 3, 5, 7 и т. д., а для метода Империали — 2, 3, 4, 5 и т. д.

Легко видеть, что метод Империали является наиболее диспропорциональным: при нем у малых партий практически нет шансов попасть в парламент. В то же время метод Сен-Лагю — наиболее пропорциональный из трех нами рассмотренных, но в то же время он усугубляет фрагментацию парламента (больше партий, сложнее договориться).

На выборах в Учредительное собрание также использовался метод д’Ондта. Он более пропорционально распределяет места по сравнению с методом Империали, однако также завышает результат крупных партий и занижает количество мест у тех, кто набрал не так много голосов.

Неудивительно, что в 1917 году, принимая во внимание всеобщее избирательное право, победила Партия социалистов-революционеров (эсеров), уделявшая особое внимание решению крестьянского вопроса: Россия, как мы помним, была крестьянской страной.

Следующие реально конкурентные выборы прошли в нашей стране только в 1989 году. Это были выборы народных депутатов Верховного Совета СССР. Треть депутатов избиралась по национально-территориальным (союзные республики) округам, треть — по территориальным, и еще треть — от общесоюзных общественных организаций, например, от Академии наук, Союза писателей или Всесоюзного общества филателистов. При этом количество депутатов было в целом пропорционально численности организации. Так, от Коммунистической партии избирались 100 человек, так же, как и от профсоюзов, а от Союза театральных деятелей — 75. Согласно закону, конкретные кандидаты в рамках установленных лимитов утверждались на совещаниях руководящих выборных органов, всего таких организаций было более 20.

Сейчас такая структура кажется по меньшей мере вычурной, однако в тех условиях она, как, очевидно, предполагал Михаил Горбачев, позволяла добиться двух целей одновременно: пошатнуть господство коммунистической партии и в то же время избежать радикальной смены предпочтений среди народных депутатов.

Как показала история, Горбачев промахнулся с обеими целями. СССР рухнул, и в России состоялись новые выборы депутатов Государственной Думы. Разумеется, в отличие от начала XX века, они были прямыми, равными и тайными. Страна перешла к смешанной несвязанной системе выборов: когда часть депутатов избирается по одномандатным округам, а часть по партийным спискам. В нашем случае соотношение было 50/50. При этом две части системы никак между собой не взаимодействуют. Следует отметить, что определением округов, согласно ФЗ-67 от 2002 года, занимается Центральная Избирательная Комиссия России. Условия здесь простые: округа должны быть приблизительно равны по количеству избирателей (отклонение допускается не более чем на 10% или на 30% в труднодоступных районах), округ должен представлять собой единую территорию (то есть территории, входящие в округ, должны граничить друг с другом). Кроме того, если в силу естественной миграции населения количество избирателей в округах изменилось и стало слишком диспропорциональным, новые границы должны быть утверждены не позднее, чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы.

Почему эта система была несправедливой? Во-первых, сразу бросается в глаза неоправданно высокий порог. Он означал, что партия, набравшая около 7 миллионов голосов, могла остаться без парламентского представительства. Одного этого хватило бы, чтобы признать такую систему несправедливой. Напомним, что, например, в Нидерландах порог фактически равен 0,67%, в Дании — 2%, в Швеции и Австрии — 4%. В странах, где выборы проводятся исключительно по мажоритарной системе (Великобритания, Канада, США, Индия), порога, разумеется, нет.

Конечно, в списки включают чаще всего кадровых партийцев, которые будут дисциплинированно голосовать так, как решит руководство; они не выбраны гражданами напрямую и ощущают меньшую ответственность за свои действия перед ними: в конце концов, их попадание в парламент зависит от руководства партии, а не напрямую от избирателей. Однако в нашем случае связь между депутатом и избирателем, которая при пропорциональной системе по умолчанию слабее, чем при мажоритарной, вообще была уничтожена. Российский политолог Григорий Голосов писал, что избиратель лишился преимуществ мажоритарной системы, а преимуществ пропорциональной не приобрел.

Такая система действовала в нашей стране на протяжении двух электоральных циклов: парламентские выборы 2007 и 2011 гг. После мощных протестов в 2011—2012 гг. была возвращена смешанная несвязанная система, которая существовала в России в 1993—2003 гг.

Есть ли какие-либо планы сделать избирательную систему в России более пропорциональной? Здесь следует сказать, что при рассмотрении альтернативных предложений нужно помнить, что количество депутатов Госдумы (450 человек) прямо указано в Конституции. Изменить это число гораздо сложнее, чем принять новые правила избрания депутатов, поэтому авторам проектов необходимо ориентироваться на Конституцию.

Эта схема выглядит сложной (для неподготовленного читателя она таковой и является), однако она по сути является более справедливой и обеспечивает большую пропорциональность, чем ныне существующая. Проект Избирательного Кодекса был внесен в Госдуму дважды: в 2012 и в 2015 годах. Впрочем, обоих случаях он был отклонен. После 2015 года Кодекс в Государственную Думу больше не вносился.

Сибирская парламентская группа во II Государственной думе

— Владислав Геннадьевич, как составлялись избирательные списки для выборов в первую Государственную думу?

— Привычных нам сегодня избирательных списков не было. Сегодня у нас прямые выборы, а в Российской империи выборы проходили в несколько этапов — избиратели выбирали выборщиков, а уже выборщики выбирали депутатов. Количество этапов и количество депутатов определялось тем, по какой курии эти выборы проходили.

Избрание членов Думы производилось на губернских и городских собраниях. На них присутствовали выборщики, избранные разным путём по отдельным куриям.

Например, крестьяне созывали сельский сход, который выбирал из своей среды уполномоченных на волостной сход. Волостной сход выдвигал двух уполномоченных на съезд, который избирал выборщиков в губернское избирательное собрание.

В губернском избирательном собрании сначала выборщики от крестьян выбирали из своей среды одного члена Думы, а затем всё собрание избирало остальных депутатов.

Для рабочих устанавливалась трёхступенчатая система выборов. Рабочие страны выбирали 236 выборщиков, которые выбирали 15 депутатов в Государственную думу.

— Какие были ограничения для участия в выборах?

— Для нас сегодня существовавшие тогда ограничения тоже непривычны. Сейчас у нас единственное ограничение — возраст. А на выборах в первую Государственную думу помимо возраста (лица, моложе 25 лет, в выборах не участвовали) права голоса были лишены женщины, студенты, военнослужащие, ряд категорий коренного населения, которые занимались охотой и рыболовством. А также не допускались к выборам осуждённые и лишённые духовного сана.

Чтобы стать депутатом, надо было владеть государственным языком. Чиновники, избранные в Думу, должны были оставить место службы.

Подобная избирательная система (куриальная с имущественным, возрастным, гендерным и национальным цензами) сегодня кажется крайне недемократичной. Но самое парадоксальное, очень многие в те годы считали, что подобный объём прав и свобод слишком велик и потребуется очень длительный период, чтобы парламентаризм адаптировался на российской почве.

Проверка списков избирателей в Санкт-Петербурге

— Какую оценку можно дать выборам в первую Государственную думу с исторической точки зрения?

— Несмотря на ряд существенных недостатков, был сделан важный шаг вперёд. Прежде всего, Манифест 17 октября способствовал становлению партийной системы. Начали формироваться навыки парламентской деятельности, законотворчества, появились легальные СМИ.

Произошли также изменения, связанные с появлением органов, которые обеспечивали право избирать и быть избранным в Государственную думу, законодательно была закреплена деятельность властей, связанная с выборами, возникла система избирательных комиссий — губернских, уездных и участковых в крупных городах. Эти комиссии также рассматривали жалобы и заявления в связи с выборами членов Думы.

Естественно, что идеализировать эти новшества не следует. Они вводились в условиях продолжавшейся революции и острой политической борьбы. Часть мер была вынужденная и непоследовательная. К тому же, некоторые политические партии (например, социал-демократы и эсеры) призывали бойкотировать выборы в Думу.

— Как проходило голосование?

Избиратель вручал заполненный бюллетень председателю комиссии. Председатель в присутствии избирателя опускал бюллетень в урну. А в списке избирателей делалась пометка о том, что данный избиратель проголосовал. Когда заканчивалось голосование, то председатель опечатывал урну и объявлял присутствующим число поданных записок. На следующий день производился подсчёт голосов. Избиратели могли присутствовать при подсчёте.

Чтобы быть избранным, требовалось получить в одних случаях более половины от числа поданных голосов, в некоторых случаях — допускалось относительное большинство голосов. При равенстве голосов победитель определялся по жребию.

В губернском или городском избирательном собрании сначала тайным голосованием записками выбирались кандидаты, потом происходила баллотировка шарами в порядке большинства предварительно полученных голосов. Избранным считался набравший более половины голосов. Если же число избранных членов Думы оказывалось меньше установленной квоты, то проводились довыборы. Если и на довыборах квота не достигалась, то проводилось ещё одно собрание, на котором уже было достаточно простого большинства голосов.

Отметим ещё одно отличие выборов в первую Думу от современных. Они проходили в разных губерниях и городах в разное время. Сроки устанавливало Министерство внутренних дел (опять же, в отличие от сегодняшних реалий, это министерство кроме охраны правопорядка ещё и руководило местными органами власти).

Подсчёт голосов избирателей в Санкт-Петербурге

— Какую роль играли политические партии в выборных кампаниях?

— Если мы говорим о выборах в первую Государственную думу, то следует учитывать, что многие партии образовались буквально накануне выборов. К тому же, общая численность всех российских партий не превышала 0,5 процента населения страны.

Но, будучи в подавляющем большинстве беспартийным, российское население чётко осознавало свои политические и экономические интересы. Например, крестьянство, не организованное в партию, продемонстрировало единодушие в главном: крестьянские представители в Думе должны были решить аграрный вопрос в России в пользу крестьян.

— Как происходили выборы в первую Государственную думу в Сибири?

— Царское самодержавие первоначально сделало ставку на крестьянство — избирательный закон обеспечил ему существенное преобладание в выборах. И если в Европейской России крестьяне избирали 43 процента выборщиков в Думу, то в Сибири — почти 75 процентов. А, например, в Тобольской губернии — более 80 процентов.

Кроме того, для Сибири была меньшая норма представительства: в Европейской России один депутат избирался от 250 тысяч избирателей, а в Сибири — один от 350 тысяч. Отдельно избирались депутаты от Сибирского и Забайкальского казачьих войск.

О том, сколько горожан получили избирательные права, можно судить по Томску. В 1904 году в городе проживало 67,5 тысячи человек. А число избирателей оказалось всего около 11 тысяч. Аналогичная картина была в Омске, где из 75 тысяч жителей в выборах участвовало меньше 5 тысяч.

Следует отметить, что избирательная кампания в Сибири проходила в условиях режима военного положения в уездах вдоль железной дороги. Эсеры и социал-демократы в Сибири также бойкотировали выборы, а партии либералов и черносотенцев были в стадии формирования. Однако избирательный процесс ускорил становление политических партий. Самыми активными в сибирских городах были кадеты. В Барнауле они выдвинули активного общественного деятеля Василия Штильке, в Томске — учёного-востоковеда Григория Потанина и врача Алексея Макушина, в Новониколаевске — купца Владимира Горохова, в Красноярске — народника Василия Караулова.

Что касается Восточной Сибири, то там выборы затянулись настолько, что они так и не завершились до того момента, когда первая Государственная дума уже была распущена.

Всего же в Думу в Сибири успели избрать 14 депутатов: 7 кадетов, 1 октябриста, 3 трудовиков, 1 социал-демократа и 1 беспартийного. Но получилось так, что не все народные избранники успели добраться до Петербурга, чтобы принять участие в работе Думы.

А после роспуска Думы четверо сибирских депутатов оказались в числе 214 подписавших Выборгское воззвание с протестом против роспуска Думы.

Выборы в первую Государственную думу в Сибири оказали существенное влияние не только на формирование политических партий, но и в целом на местную политическую жизнь. Политические партии учли опыт выборов в Думу, и на очередных выборах они не только активно агитировали избирателей, но и создавали избирательные блоки (в которые входили кадеты, эсеры и социал-демократы, то есть представители либеральных и радикальных партий), рассчитывающие в будущей Думе продвигать идею ликвидации монархии. Но в это время революция уже пошла на спад, и началось угасание активной политической жизни в стране в целом и в Сибири — в частности.

Отныне советы становятся главным институтом местного и центрального управления, основой нового государственного строя. Революция стимулировала процесс образования советов на низовом уровне: фабричных, сельских, волостных, городских, уездных и других.

Формально советы являлись высшими органами власти, но на практике их деятельность контролировалась большевистским руководством. Такие советы не оставляли места институтам выборного представительства, учрежденным в период деятельности Временного правительства. Беспрепятственная ликвидация Учредительного собрания, земского и городского самоуправления показала отсутствие в России прочной базы или какой-либо широкой народной поддержки институтов и принципов буржуазной демократии. Важную роль в процессе формирования советского избирательного права сыграло принятие Конституции РСФСР, утвержденной 10 июля 1918 года V Всероссийским съездом советов.

В период с 1918 по 1936 год выборы в РСФСР и в СССР, как и в дореволюционный период, не были последовательно демократичными.

Выборы не были всеобщими. Активное и пассивное избирательное право имели граждане РСФСР, которым ко дню выборов исполнилось 18 лет. Избирательное право получили все граждане, добывавшие средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом. Это были рабочие и служащие всех видов и категорий, занятые в промышленности, торговле, сельском хозяйстве и пр., крестьяне и казаки-земледельцы, не пользующиеся наемным трудом с целью извлечения прибыли.
В советский электорат входили все занятые домашним хозяйством, обеспечивающие для первых категорий возможность заниматься производительным трудом. Избирательным правом обладали военнослужащие, в том числе не достигшие 18 лет. Граждане, входящие в категории, перечисленные выше, но потерявшие в какой-нибудь мере трудоспособность, также являлись полноправными избирателями.

Выборы в первые два советских десятилетия были открытыми. Голосование осуществлялось поднятием рук. За тем, кто и как голосовал, внимательно наблюдали члены партийных, комсомольских и других организаций.

Важным преимуществом советской избирательной системы считалась возможность досрочного прекращения полномочий любого депутата и его отзыва. Менее известно то, что результаты некоторых выборов, которые не нравились руководящим советским органам, не утверждались, как тогда говорили, кассировались.

Конституция РСФСР определила лишь самые важные черты избирательного права и процесса. Многие пробелы законодательства восполнялись республиканскими и местными инструкциями, положениями, другими документами. ¹

Первая Конституция РСФСР 1918 года юридически закрепила диктатуру городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в форме Республики Советов. Конституция объявила Россию Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которым принадлежит вся власть в центре и на местах.

Большевистское руководство придавало важное значение составу Советов, стремилось полностью контролировать процесс выборов.
«Деревенские Советы – сельские и волостные – были избраны в те времена, когда социалистическая революция еще не докатилась до деревни. Они были поэтому до последнего времени либо в руках кулаков, либо под сильным их влиянием…перевыборы должны быть произведены в кратчайший срок…переизбраны должны быть все Советы (волостные и сельские). Перевыборы должны состояться даже там, где деревенские Советы удовлетворительны по своему составу, или наоборот, где Комитеты Бедноты окончательно вытеснили Советы. Нужно путем общих перевыборов сделать Советскую организацию совершенно единообразной и в корне уничтожить раздвоение.

В границах своего ведения высшей в пределах данной территории властью были Советы депутатов, а в тех сельских местностях, где это было признано осуществимым, общее собрание избирателей.

Областной, губернский, уездный, волостной съезд Советов, в границах своего ведения, объявлялся высшей в пределах данной территории властью, в период между съездами такой властью являлся избираемый съездом Исполнительный комитет.

Съездам Советов и их исполнительным комитетам принадлежало право контроля над деятельностью местных Советов. Областным — право контроля над всеми Советами данной области, губернским — над всеми Советами данной губернии, кроме городских, не входящих в состав уездных съездов Советов и т.д. Областным и губернским съездам Советов и их исполнительным комитетам, кроме того, принадлежало право отмены решений действующих в их районе Советов, с извещением об этом в важнейших случаях центральной Советской власти.

Верховная власть в РСФСР принадлежала Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами — Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов.

Такое положение советских предстательных органов означало, что они могут принять к своему рассмотрению любой вопрос жизни страны либо определенной территории. Устранялась стена между законодательной и исполнительной властями, общегосударственной властью и местным самоуправлением, депутатами и избирателями.

Правом избирать и быть избранными, с учетом трудового ценза, пользовались граждане Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, достигшие ко дню выборов восемнадцати лет. Местным Советам предоставлялось право с утверждения центральной власти понижать установленный Конституцией возрастной ценз.

Из лиц, не вступивших в число российских граждан, пользовались активным и пассивным избирательным правом иностранцы, проживавшие на территории Российской Республики для трудовых занятий и принадлежавшие к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству.

Избирательное право предоставлялось независимо от пола, вероисповедания, национальности, оседлости и т.п.

Конституция установила неравенство избирательного права для городского и сельского населения, закрепила принцип многостепенности выборов. Выборы на Всероссийский съезд Советов были четырёхстепенными для сельского населения и двухстепенными для городского.

Прямые выборы проводились только в городские и сельские Советы. Принцип тайного голосования не нашёл закрепления в Конституции. На практике голосование, как правило, проходило открыто.

в городах — по расчету 1 депутат на каждую 1000 человек населения, но в числе не менее 50 и не более 1000 членов;
в селениях (деревнях, селах, станицах, местечках, городах с населением менее 10000 человек, аулах, хуторах и пр.) — по расчету 1 депутат на каждые 100 человек населения, но в числе не менее 3 и не более 50 депутатов на каждое селение.

В тех сельских местностях, где это могло быть признано осуществимым, вопросы управления разрешались общим собранием избирателей данного селения непосредственно.

Избиратели, пославшие в Совет депутата, получили право во всякое время отозвать его и произвести новые выборы согласно общему положению.

Подробный порядок производства выборов, а равно участия в них профессиональных и иных рабочих организаций определялся местными Советами согласно инструкции Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов.
Волостные съезды Советов составлялись из представителей всех сельских Советов волости по расчету 1 депутат на каждые 10 членов Совета. Сельские Советы, насчитывавшие менее 10 членов, посылали на волостной съезд Советов по 1 представителю.

Уездные (районные) съезды — из представителей сельских Советов по расчету 1 депутат на 1 тысячу жителей, но не свыше 300 депутатов на весь уезд (район). В уездных съездах Советов участвовали представители Советов городов, население которых не превышает 10 тысяч человек; сельские Советы местностей, насчитывающих менее 1 тысячи человек населения, для избрания депутатов на уездный съезд Советов объединялись.

Губернские (окружные) съезды — из представителей городских Советов и волостных съездов Советов по расчету 1 депутат на 10000 жителей, а от городов — по 1 депутату на 2 тысячи избирателей, но не свыше 300 депутатов на всю губернию (округ), причем, в случае созыва уездного съезда Советов непосредственно перед губернским, выборы проводятся по той же норме не волостными, а уездным съездом Советов.

Областные съезды Советов составлялись из представителей городских Советов и уездных съездов Советов по расчету 1 депутат на 25000 жителей, а от городов — по 1 депутату на 5000 избирателей, но не более 500 делегатов на всю область, либо из представителей губернских съездов Советов, избираемых по той же норме, если этот съезд собирается непосредственно перед областным съездом Советов.

Всероссийский съезд Советов составлялся из представителей городских Советов по расчету 1 депутат на 25000 избирателей и представителей губернских съездов Советов по расчету 1 депутат на 125000 жителей.

30 декабря 1922 года был образован Союз Советских Социалистических Республик. 31 января 1924 года была принята первая союзная Конституция. Первую Конституцию СССР составили Декларация и Договор об образовании СССР.

Созданные после принятия Конституции органы власти Союза в полной мере восприняли опыт, накопленный Советами в республиках. Съезд Советов СССР, образуемый им двухпалатный ЦИК СССР и его президиум, основывались на принципе непрерывности осуществления государственной власти на общесоюзном уровне, соединяя законотворчество, управление и высший контроль, а также вели активную работу по направлению деятельности всех советских органов на территории страны.

Высшим органом государственной власти стал Всесоюзный съезд советов, а в период между съездами – двухпалатный Центральный Исполнительный Комитет Союза ССР (ЦИК СССР). Обе его палаты – Совет Союза и Совет Национальностей были равноправными, но их состав формировался разными способами. Совет Союза (414 депутатов) избирался на Всесоюзном съезде советов из представителей республик, пропорционально численности их населения. Депутаты Совета Национальностей (131 человек) избирались исполнительными комитетами союзных и автономных республик, а также автономных областей – по 5 депутатов от каждой союзной или автономной республики и по одному от автономной области.

Несмотря на увеличение территории государства, норма представительства на съезде Советов СССР не изменилась. В основу порядка его формирования была положена процедура избрания делегатов съезда Советов РСФСР.

В 1924 году выявился определенный спад в работе Советов. Тревожным фактом стали выборы в Советы осенью 1924 года. В выборах принимало участие только 31% избирателей, а в некоторых губерниях (Саратовская, Нижегородская) в выборах участвовало не больше 20% избирателей. Правящая Коммунистическая партия выдвинула лозунг перестройки Советов и оживления их деятельности (с конца 1924 года).

В местностях, где были нарушения Конституции и избирательных инструкций и где в выборах принимало участие не больше 35% избирателей, результаты выборов были, как тогда говорили, кассированы, то есть отменены. Были проведены повторные выборы Советов.

Постановлением Президиума ЦИК СССР от 16 января 1925 года вводился обязательный минимум числа избирателей, принимающих участие в выборах. Собрание считалось законным и выборы признавались действительными, если в них приняло участие не менее 35% избирателей. В противном случае выборы отменялись. Этим постановлением вводилась повесточная система оповещения избирателей о предоставлении им избирательного права, а также о месте и времени избирательного собрания.

После принятия Конституции СССР свои Конституции обрели союзные республики. Конституция РСФСР 1925 года оставила без изменения общую схему формирования Советов депутатов.

Так, районные и волостные съезды Советов стали составляться из представителей всех советов, находящихся на территории района или волости, по расчету:

один делегат на 300 человек населения, но не свыше 150 делегатов на район или волость.

Уездные съезды - из представителей советов городов и городских поселений, фабрик и заводов, расположенных на территории уезда, и сельских советов, по расчету:

от советов городов - один делегат на 200 избирателей;
от волостных съездов советов - один делегат на 1000 человек населения, но не свыше 300 делегатов на уезд.

Окружные съезды составлялись из представителей советов городов и городских поселений, фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений, и сельских советов, по расчету:

от советов городов - один делегат на 1000 избирателей;
от районных съездов советов - один делегат на 5000 человек населения.

Губернские съезды включали в себя из представителей советов городов и городских поселений, фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений, и уездных съездов советов, по расчету:

от советов городов - один делегат на 2000 избирателей;
от уездных съездов - один делегат на 10000 человек населения.

В составе краевых и областных съездов заседали представители советов городов и городских поселений, фабрик и заводов, расположенных вне городских поселений, и окружных советов, по расчету:

от советов городов - один делегат на 5000 избирателей;
от окружных съездов - один делегат на 25000 человек населения.

В краевых, областных, губернских, окружных, уездных, районных и волостных съездах Советов должны были принимать участие представители всех Советов, находящихся на территории данной административной единицы.
В исключительных случаях Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету было предоставлено право изменять нормы представительства на съездах Советов для отдельных местностей в зависимости от местных условий.
Была установлена обязанность членов советов депутатов регулярно отчитываться перед своим избирателям. Отменялась возможность непосредственного решения вопросов управления общим собранием избирателей селения.

Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет получил право изменять нормы представительства в Советах депутатов своими постановлениями. Нормы представительства на Всероссийском съезде Советов остались прежними.
Не претерпел существенных изменений состав избирательного корпуса, за исключением изъятия из Конституции нормы, позволяющей снижать возрастной ценз ниже 18 лет.

Избирательный процесс в стране постоянно совершенствовался. В Инструкции ЦИК СССР о выборах в Советы от 16 января 1925 года подчеркивалась необходимость проведения более решительно классовой политики, более подробно, чем в конституциях союзных республик, определялся круг лиц, лишенных избирательного права. Эта Инструкция требовала от избирательных комиссий строго следить за соблюдением установленных законом правил и норм выборов, за недопущением нарушения их со стороны местных органов власти, а также за тем, чтобы не было давления на избирателей при выборах в Советы. Устанавливался строгий и четкий порядок рассмотрения жалоб граждан на лишение их избирательных прав. Инструкция от 16 января 1925 года передавала вопрос о способе голосования на рассмотрение губернским (областным) избирательным комиссиям. Дело в том, что Конституция РСФСР 1918 года этот вопрос отнесла к ведению ВЦИКа. Избирательная инструкция ВЦИК РСФСР от 13 октября 1925 года установила открытый порядок голосования. В Инструкции ЦИК СССР от 28 сентября 1926 года также устанавливался открытый порядок голосования.

В 1925 году число избирателей, принимавших участие в выборах в Советы, возросло почти вдвое, по сравнению с 1924 годом.

8 февраля 1926 года ВЦИК РСФСР утвердил Положение о Всероссийской центральной избирательной комиссии, определил её задачи, полномочия, порядок работы 7. ЦИК являлась постоянно действующим органом, определяла сроки образования других избирательных комиссий, могла отменять постановления нижестоящих избирательных комиссий, принятые в нарушение законодательства СССР и РСФСР, наделялась полномочиями по изданию своих постановлений и инструкций по вопросам организации и проведения выборов, могла давать разъяснения и толкование по применению избирательного законодательства РСФСР.

Инструкция о выборах в Советы, утвержденная Президиумом ЦИК Союза ССР 28 сентября 1926 года была более конкретной и разработанной. На союзном уровне были определены основные избирательные процедуры, устанавливались сроки организации и проведения выборов. Центральным исполнительным комитетам союзных республик предлагалось разработать для местностей, в которых установлено введение списков избирателей, правила по составлению указанных списков и порядке обжалования невключения в таковые избирателей. При этом предлагалось учесть интересы трудового населения, уходящего на сезонные заработки. 9 В РСФСР постановлением Президиума ВЦИК от 4 ноября 1926 года была утверждена Инструкция о выборах городских и сельских Советов и о созыве Советов 10, которая сыграла важную роль в совершенствовании организации выборов. Эта инструкция включала в себя норму о лишении избирательных права (ст. 22).