Кто может создавать рабочие группы для подготовки концепции законопроектов

Обновлено: 02.07.2024

1. Как происходит процесс разработки законопроектов. Начиная от идеи и до начала выполнения? Как в этом процессе участвуют депутаты и фракции?

2. Как обычный гражданин может принять участие в разработке законопроекта?

Ответы:

Вы серьезно хотите получить компетентный ответ от незнакомых людей в интернете?

Смотрите, заходите сюда, оформляете бесплатный доступ на 2 дня ко всей базе знаний Консультант + и за это время находите и ответ на свой вопрос, и судебную практику, и все формы документов с примерами заполнения, какие вам только понадобятся.

Это действительно сложный процесс. Идеи чище всего подсказывают избиратели. Иногда они (идеи) буквально диктуются бизнесом и целесообразностью экономических отношений. Так случилось, например, с малым строительным бизнесом, проблемы которого знакомы мне досконально. Поэтому я возглавил Рабочую группу по разработке пакета законодательных инициатив, лоббирующих интересы малых строительных компаний, на которых, по сути, держится все городское строительство, и который обеспечивает высокий процент занятости в городе.

Затем идея должна реализоваться в юридически грамотном документе, не противоречащем существующему законодательству. Для этой работы в Законодательном Собрании существует штат грамотных юристов, иногда мы привлекаем специалистов со стороны. Законопроект проходит обсуждение в профильных комитетах и комиссиях. После того, как предварительный документ готов, он обсуждается на Круглом столе с привлечением заинтересованных сторон с тем, чтобы они могли указать на сильные и слабые стороны документа, готовящегося к принятию в качестве Закона. Потом – политическая работа, о которой я уже говорил. Необходимо привлечь сторонников из разных фракций с тем, чтобы обеспечить законопроекту позитивное голосование в зале. Финальный момент – подписание закона Губернатором Санкт-Петербурга. Мотивацией тут может служить финансовое обеспечение дальнейшей имплементации Закона. Если Губернатор сочтет, что в бюджете города на эти нужды нет средств, или затраты на его реализацию просчитаны некорректно, она может не подписать Закон – и тогда все надо начинать сначала.

Обычный гражданин может присылать в Законодательное Собрание свои предложения по тому или иному законопроекту, и они обязательно будут рассмотрены.

Правотворческий процесс с некоторыми оговорками можно представить как правотворческую технологию, то есть совокупность способов и методов взаимодействия участников нормотворческого процесса с инструментарием при выполнении отдельных операций (стадий, этапов), приводящих к заданной цели – установлению (изменению, отмене) какой-то нормы права. С учетом сказанного правомерно говорить и о технологии законотворчества.

Законодательная деятельность – наиболее широкое понятие, охватывающее всю деятельность в данной области, от изучения начальных общественных потребностей до мониторинга последствий принятия законов;

Законотворческая деятельность – составная часть законодательной деятельности, технологический процесс создания, рассмотрения, принятия и обнародования закона;

Законопроектная деятельность – часть законотворческой деятельности, заключающаяся в разработке проектов законов (а также их анализе, экспертизе и т.д.) и подготовке их к внесению на рассмотрение законодательного органа.

Конечной целью законодательного процесса является: удовлетворение определенных общественных потребностей, в данном случае потребностей в оптимальном нормативном регулировании общественных взаимоотношений. Нельзя забывать, что создание или изменение любого правового акта – не самоцель, а одно из средств решения этой задачи, поэтому технология правотворчества обязана включать в себя такие важнейшие стадии, присущие процессу принятия любого управленческого решения, как целеполагание, изучение ситуации, прогнозирование.

Главную составляющую компетенции законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации образуют именно законодательные полномочия, которые можно разделить на две группы.

- полномочия по осуществлению законодательного регулирования по предметам исключительного ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в пределах полномочий субъектов Федерации;

- полномочия по участию в федеральном законотворческом процессе, которые, в свою очередь, реализуются в двух направлениях:

- как право законодательной инициативы на федеральном уровне, т.е. возможность внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ законопроектов по любым вопросам, в том числе относящиеся к предметам ведения Федерации;

- путем рассмотрения проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

В современном обществе люди и различного рода их объединения постоянно соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах и подзаконных актах - с их требованиями, запретами и дозволениями, с необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми последствиями, которые наступают при их нарушении. Каждое государство устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, который с помощью законодательства и законности формулирует их в правовых нормах, обеспечивает, охраняет и защищает. Законодательство охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего воздействия на общественные отношения по мере усложнения социального бытия, непосредственно сопровождая людей в их общении друг с другом.

Законодательный процесс начинается с законодательной инициативы и предварительного рассмотрения. Право законодательной инициативы - это возможность вносить в законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению. Этим, т.е. обязательностью рассмотрения, законодательная инициатива отличается от простого желания конкретного лица, организации и т.д. внести свое предложение в парламент, что заблокировало бы его работу.

Возможна совместная законодательная инициатива субъектов. Особое значение она приобретает для субъектов РФ в связи с наметившимися принципиально новыми подходами их участия в федеральном законотворчестве. Не исключается совместное осуществление законодательной инициативы и другими ее субъектами.

Внесению законопроекта в законодательный орган предшествует весьма продолжительная работа по его подготовке. К процессу подготовки законопроектов субъекты права законодательной инициативы обычно привлекают различных специалистов и соответствующие учреждения. Например, разработка законопроектов, вносимых Правительством России, как правило, осуществляется министерствами или специальными рабочими группами.

Право законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга - право внесения на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга проектов законов Санкт-Петербурга и иных нормативных правовых актов Санкт-Петербурга - принадлежит депутатам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, объединениям депутатов (фракциям) ЗС СПб, органам Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Губернатору Санкт-Петербурга, представительным органам местного самоуправления, Почетным гражданам Санкт-Петербурга, прокуратуре Санкт-Петербурга, члену Совета Федерации Федерального Собрания РФ - представителю от Правительства Санкт-Петербурга.

2. Как обычный гражданин может принять участие в разработке законопроекта?

Ответы:

Вы серьезно хотите получить компетентный ответ от незнакомых людей в интернете?

Не существует единой схемы подготовки законопроектов. Дело в том, что законы различаются по объему, структуре, сложности, задачам в регулировании общественных отношений. Крупный кодифицированный нормативный акт и закон о внесении изменений в действующее законодательство, состоящий из одной-двух статей, - это разные законопроекты и по сложности, и структуре, и объему регулируемых отношений, а также по объему работы над ними. Определенную специфику имеет подготовка проектов законов о федеральном бюджете и о ратификации международных договоров. Тем не менее подготовка любого законопроекта проходит через некоторые общие стадии. Таких стадий обычно выделяют три:

формирование идеи (концепции) законопроекта; создание рабочей группы;

работа над текстом законопроекта; апробация и экспертиза подготовленного законопроекта;

подготовка сопроводительных документов; работа над законопроектом в ходе законодательного процесса.

А.П. Любимов в подготовленных в Государственной Думе "Примерных рекомендациях по подготовке законопроектов" считает, что этапы системы законодательного процесса условно можно разделить на два макроэтапа, или стадии, внутри которых в свою очередь существует несколько микростадий.

Первый макроэтап системы законодательного процесса - предварительный, или подготовительный, - охватывает деятельность по подготовке законопроекта до его внесения в Государственную Думу. Он включает в себя решение таких задач как: постановка вопроса (предложения) о разработке законопроекта; принятие решения о начале работы над проектом закона; выработка концепции законопроекта; подготовка предварительного текста; экспертиза законопроекта; финансово-экономические расчеты; выработка окончательного текста проекта закона и подготовка отдельных сопровождающих его документов.

Начало второго макроэтапа законодательного процесса связано с внесением законопроекта в Государственную Думу. Этот макроэтап является непосредственной законодательной работой и включает в себя такие микроэтапы как: принятие решения субъектом права законодательной инициативы о необходимости подготовки (разработки) законопроекта; реализация решения о подготовке законопроекта, т.е. сбор и обобщение информации, аналитическая работа; подготовка концепции проекта федерального закона; экспертиза законопроекта.

По результатам экспертиз организуется обсуждение, а затем выработка сначала промежуточного (рабочего) и потом окончательного текста законопроекта. Подготовительные проекты федеральных законов согласовываются с заинтересованными органами и организациями. После этого подготавливаются документы, необходимые для внесения проекта в законодательный орган*(94).

Рассмотрим более подробно каждую из названных стадий.

Формирование идеи (концепции) законопроекта. Создание рабочей группы

Законотворчество - это процесс, находящийся под влиянием самых различных факторов: политических и экономических, правовых и демографических, идеологических и психологических. Требования о необходимости принятия того или иного закона могут быть сформулированы в самых различных сферах общественной жизни.

Идея принятия нового закона может содержаться в ранее принятых нормативных актах. Например, Конституция Российской Федерации (1993 г.) содержит прямые указания на необходимость подготовки более двух десятков федеральных конституционных и федеральных законов. Принятие значительного количества федеральных законов непосредственно вытекает из принятых и вступивших в силу частей первой, второй и третьей Гражданского кодекса Российской Федерации.

Активно участвуют в формулировании законодательных инициатив политические партии, общественные движения, предвыборные блоки. На выборах в Государственную Думу в 1999 году многие избирательные объединения обозначили свои приоритеты в области законотворчества. Например, предвыборная программа блока "Отечество - Вся Россия" первоначально так и называлась "100 законов для России"*(95).

Нередко законодательные инициативы рождаются в ходе общественных дебатов, предлагаются группами по различным интересам в целях защиты и укрепления своих позиций в обществе. Подобная практика не вызывает возражений, если частные экономические интересы защищаются открыто в рамках законодательного процесса и демократической парламентской дискуссии, а не путем покупки депутатских голосов.

В начале работы над законопроектом вырабатывается его концепция (основная идея, стратегическая линия), где дается характеристика предмета и раскрываются цели будущего федерального закона, определяются его основные положения и варианты решений, приводится примерная структура проекта федерального закона. В ходе работы над концепцией проекта закона анализируются возможные последствия и перспективы применения проектируемых норм.

Подготовка концепции законопроекта осуществляется в несколько рабочих этапов. Результатом первого этапа является формулирование предметной области. Следующий рабочий момент - определение границ предметной (отраслевой или межотраслевой) области. В рамках этой работы проводится согласование предметно взаимосвязанных законопроектов для устранения возможных противоречий и дублирования.

Далее организуется обсуждение концепции и выработка предварительного текста исходя из вида и формы законопроекта. Головной исполнитель (орган), разрабатывающий законопроект, организует его обсуждение, согласование со всеми заинтересованными сторонами, учет и обобщение поступивших в ходе обсуждения замечаний и предложений. На этом же этапе осуществляется доработка законопроекта с учетом предложенных вариантов решений.

При разработке концепций нормативных правовых актов применяются разнообразные методы: "мозгового штурма", концептуального проектирования, имитационные и организационно-деятельностные игры*(96).

Появление идеи нового законопроекта требует прежде всего разобраться, почему не работают уже созданные правовые механизмы.

Объективная проверка нужности законопроектов на стадии замысла способна избавить законодателей от бесполезной работы, а общество - от множества принятых, но не работающих нормативных актов.

Пакет предложений о необходимости принятия тех или иных законов в конечном итоге оформляется в Программу законопроектных работ, утверждаемую постановлением Государственной Думы.

К сожалению, планирование законопроектных работ в Российской Федерации имеет немало недостатков: отсутствует единый скоординированный план федерального законотворчества и законотворчества субъектов Российской Федерации, не до конца отработана техническая сторона подготовки Программы законопроектных работ в Госдуме. Она зачастую верстается путем механического объединения предложений депутатов, Правительства, субъектов Российской Федерации. Принятая Думой Программа законопроектных работ на практике исполняется менее чем наполовину, пополняясь многочисленными предложениями и "незапланированными инициативами" по ходу реализации.

Недооценка концептуальной основы законотворчества приводит к тому, что формирование правовой базы рыночной экономики и демократического государственного устройства затягивается, и люди не видят тех конкретных позитивных результатов законодательной деятельности, на которые они вправе рассчитывать.

Технология подготовки законопроектов — многоплановое понятие. Это и определенный порядок (этапы подготовки проектов законов), и научно-информационное обеспечение процесса законотворчества, и виды экспертиз подготовленных законопроектов, и правила законодательной техники.

Цель подготовки законопроекта — создание новой модели поведения, опосредованной комплексом норм права. Первый шаг в достижении этой цели — осознание необходимости внесения изменений в нормативно урегулированную модель поведения. На основе такого осознания, подтвержденного фактическими данными, появляется идея законопроекта, содержание которой заключается в выводе о целях и характере изменений элементов правового регулирования. На дальнейших стадиях работы над законопроектом этот вывод получает научное и практическое обоснование, приобретает установленную форму в соответствии с правилами законодательной техники и в конечном итоге воплощается в тексте законопроекта.

Технология подготовки законопроектов основана на определенных принципах — требованиях наиболее общего характера, предъявляемых к данной деятельности на различных ее этапах.

Принцип концентрированности действий означает, что деятельность всех лиц и учреждений, связанных с подготовкой законопроекта, — субъектов права законодательной инициативы, сотрудников аппаратов органов государственной власти, юристов и иных специалистов, участвующих в работе над законопроектом, должна быть подчинена цели скорейшего создания качественного закона. Подобная концентрированная деятельность обеспечивается не только высокой квалификацией участников разработки законопроекта, но и всей системой органов государственной власти страны, четкостью и слаженностью деятельности их аппаратов, оперативностью обмена информацией между ними, единообразием правил законодательной техники.

Принцип объективности заключается в том, что разработчики законопроекта не должны быть связаны партийными, корпоративными или религиозными нормами. При разработке законопроекта необходимо воздерживаться от идеологических оценок, политических деклараций и т. п.

Принцип научности означает, что юристы, участвующие в рабочей группе по подготовке законопроекта, должны в совершенстве владеть приемами законодательной техники, профессионально ориентироваться в общей теории права, а также в теории и практике той отрасли права, источником которой призван стать будущий закон. Специалисты иных областей знания, участвующие в работе над законопроектом также должны быть профессионалами, обладать достаточной эрудицией. Принцип научности означает, что концепция закона должна строиться на основе научно подтвержденных фактов и идей.

Принцип поэтапности. Подготовка законопроекта неизбежно разбивается на ряд стадий (этапов), различных по своим задачам и протяженности во времени.

Можно выделить несколько этапов подготовки законопроекта .

Второй этап: формирование и предварительная деятельность рабочей группы. Если идея разработки нового закона получила поддержку, формируется рабочая группа для непосредственной работы над проектом.

Формирование рабочей группы может осуществляться различными способами: она может создаваться органом законодательной власти, другим органом государственной власти, иным субъектом права законодательной инициативы, а также учебным, научно-исследовательским учреждением и т. п.

При комплектовании рабочей группы необходимо определить оптимальный численный и персональный состав, исходя из характера законопроекта и предполагаемого объема работы.

Задачами рабочей группы являются: тщательный анализ действующего законодательства и правоприменительной практики, изучение отечественного и зарубежного опыта правового регулирования в соответствующей сфере.

Концепция находит свое выражение в тексте пояснительной записки. В ней должны быть сформулированы следующие положения: 1) предмет регулирования будущего закона; 2) социальные, политические, экономические и иные возможные последствия его принятия; 3) изменения, которые произойдут в системе права в случае принятия закона; 4) действие будущего закона по времени, в пространстве и по кругу лиц.

Четвертый этап: составление текста законопроекта. Создание текста законопроекта — основная цель деятельности рабочей группы.

Для проектирования законопроектов важны знания законодательной техники, именно здесь проявляется профессионализм участников законотворческого процесса, который является определяющим фактором при создании наиболее совершенных по форме и содержанию нормативных правовых актов.

Контрольные вопросы и задания

1. Какие периоды можно выделить в истории развития источников (форм) права Российского государства?

2. Что понимается под иерархией источников права?

3. Назовите основные характеристики закона.

5. В каких видах и формах в Российской Федерации могут приниматься законы?

6. Перечислите основные требования, предъявляемые к технологии подготовки законопроектов.

Читайте также: