Граждане и народ как субъекты правотворчества

Обновлено: 30.06.2024

Субъектами правотворчества являются: народ (референдум), государственные органы (органы власти и управления), должностные лица (министры, руководители управлений, отделов, предприятий, учреждений, органов местного самоуправления, негосударственных организаций, депутаты и т.д.).

В России, согласно Конституции, правотворческая деятельность осуществляется высшими (на уровне Федерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти; непосредственно самим народом путем проведения референдума как высшего непосредственного выражения власти народа (ч. 3 ст. 3); субъектами Федерации - республиками, краями и областями, городами федерального значения - Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью и автономными округами - путем заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные веления.

Критериями выделения видов правотворчества служат: 1) субъекты правотворчества, т.е. орган или лицо, которые вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена нормативными актами; 2) процедуры принятия правотворческих актов (законодательный процесс, индивидуальное или коллективное решение); 3) формы нормативных правовых актов (законы, подзаконные акты).

Выделяют следующие виды правотворчества:

— правотворчество органов исполнительной власти;

— правотворчество органов местного самоуправления;

— непосредственное правотворчество граждан;

Законотворчество — это процесс создания законов. Существует несколько видов законотворчества, которые выделяются в зависимости от видов законов, которые принимаются в результате этой деятельности:

а) принятие закона Российской Федерации;

б) принятие федерального конституционного закона;

в) принятие федерального закона;

г) принятие закона субъекта Российской Федерации.

Особенность законотворчества состоит в процедуре, которая разделяется на ряд стадий.

Подзаконное правотворчество осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством РФ, органами исполнительной власти. На уровне субъектов Федерации также осуществляется подзаконное правотворчество. Подзаконное правотворчество не имеет стадий, однако может иметь процедуры согласовании. Каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласовании, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания.

Президент России на основе Конституции и законов издает указы, причем они могут быть как нормативного, так и ненормативного (индивидуального, оперативного) характера. Правительство правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Федерации. Правительство по вопросам своей компетенции издает постановления.

Министерства, государственные комитеты, ведомства, будучи центральными органами государственного управления, руководят порученными им сферами управления. Их полномочия в области издания нормативных актов определены законами, актами Президента РФ и Правительства РФ. Министерства как органы единоличного руководства издают приказы и инструкции, а государственные комитеты как коллегиальные органы — постановления. Нормативный характер носят, как правило, инструкции и постановления.

В пределах своих полномочий издают нормативные акты органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Издавая нормативные акты, органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.

Прямое правотворчество граждан характеризуется рядом признаков:

а) оно проводится по инициативе групп граждан, населения;

б) в референдуме участвуют избиратели, чья воля является правообразующим источником решений;

в) итоги референдума не подлежат какому-либо утверждению и обладают высшей юридической силой;

г) подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели — обеспечению полного и свободного народного волеизъявления.

На всенародное голосование может быть поставлен текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение.

Договорное правотворчество — это деятельность государственных органов по заключению публично-правовых договоров.

Особенность этого вида — согласование интересов сторон, добровольность.

Примером нормативного договора является также Федеративный договор, явившийся правовой базой для создания Российской Федерации на новой основе. Он содержит нормы о распределении компенсации между государственными образованиями Российской Федерации, о предметах исключительного ведения Федерации и ее субъектов, а также их совместного ведения. Практикуется заключение соглашений и по экономическим, политическим и иным вопросам между Федерацией и отдельными ее членами, между субъектами Федерации.

Локальное правотворчество — это создание актов различных коллективов, организаций, регулирующих их деятельность, внутреннюю организацию, права и обязанности членов этих сообществ. Примерами могут быть положение о премировании, правила внутреннего трудового распорядка и т.п. акты.

Стадии правотворчества.

Первый — предпроектный этап — заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы. Выявление такой потребности происходит спонтанно, имеют значение лишь степень остроты проблемы (вопроса), ее общезначимость и актуальность. Оценивает потребность в правовом регулировании как общество, которое через свои институты — лидеров, средства массовой информации, науку — может оказать влияние на законодателя, так и сами правотворческие органы, государство. О том, что потребность в правовом регулировании назрела, можно говорить, когда закон представляется наиболее эффективным средством, преимущественной формой регулирования по сравнению с другими социальными средствами воздействия (экономическими, моральными и пр.).

Например, демократические реформы в Литовской республике потребовали правового закрепления свободы слова и печати. В результате 18 февраля 1990 г. появился Закон о печати, ст. 1 которого утверждала свободу выражения взглядов и устраняла цензуру, а в ст. 4 закреплялось право на получение информации от государственных и общественных организаций. В данном случае правовая форма получила приоритет перед другими видами социального воздействия в таких важных вопросах, как политические свободы.

В необходимости принятия нового нормативного акта правительство нередко убеждают с помощью групп давления. Например, профессиональные союзы могут оказывать давление на министров, членов парламента, чтобы добиться издания или отмены закона либо внести изменения в существующий закон. Подобная деятельность называется лоббизмом с тех пор, как первые защитники чьих-либо интересов появились в кулуарах (lobby) парламента. Российская политическая практика знает уже немало таких фактов: например, принятие высоких таможенных пошлин, ограничивающих импорт иностранных автомобилей, под влиянием отечественных автомобильных гигантов.

Депутат парламента также имеет .право представить законопроект, который может стать законом. Однако на практике эта его возможность весьма ограничена, особенно если законопроект не предусмотрен программой законотворческих работ, как принято, например, в Российской Государственной Думе, или есЛи законопроект не поддерживает правительство или президент.

Вторая стадия: рассмотрение проекта закона в комиссиях и комитетах правотворческого органа с целью проанализировать его содержание с разных позиций и предложить более совершенные средства правового воздействия. Особая роль в этом процессе принадлежит комиссии по законодательству парламента, за которой по обыкновению остается последнее слово перед вынесением проекта на обсуждение на заседании палаты парламента.

Третья стадия: обсуждение законопроекта по палатам или на совместном заседании палат законотворческого органа. Цель такого обсуждения заключается в высказывании предложений, поправок и замечаний отдельными депутатами и фракциями (объединениями депутатов) парламента. Эта стадия может иметь два варианта развития: а) принятие законопроекта в первом чтении; б) возврат его на доработку с последующим прохождением процедуры обсуждения по комиссиям и комитетам парламента.

Четвертая стадия: принятие законопроекта право-творческим органом во втором (окончательном) чтении. В чем выражается принятие законопроекта? С процедурной точки зрения, принятие означает лишь то, что проект получил одобрение большинства депутатов палаты (или парламента в целом). С юридической точки зрения, принятие законопроекта составом депутатов парламента — один из необходимых юридических фактов, обусловливающих дальнейшее превращение законопроекта в полноценный закон. Для завершения процесса правотворчества необходимы еще несколько важных этапов, логически включаемых в четвертую стадию правотворчества. Это подписание законопроекта главой государства и обнародование (опубликование в средствах массовой информации) текста нового закона.

В большинстве западных стран установлены сроки прохождения законопроекта до момента его принятия: во Франции — 15 дней с момента внесения, в Германии — 6 недель, в Испании — до 20 дней (для срочных законопроектов). В Великобритании для частных законопроектов установлены сроки между стадиями — четыре дня (между первым и вторым чтением), три дня — между стадией доклада и третьим чтением. Россия пока не имеет четкой регламентации сроков рассмотрения законопроектов, что свидетельствует о существующей волоките в Государственной Думе и о возможности определенных политических сил затруднить их прохождение.

В России издано и действует около 2 тыс. федеральных законов. Федеральных нормативных актов (законов, указов, постановлений, инструкций) насчитывается около 121 тыс.

Если сложить вместе федеральные нормативные акты и акты субъектов РФ, всего получится более 500 тыс.

Схема 1. Виды правотворчества

Цифра впечатляющая. Значит, правотворчество — настолько важная деятельность, что она:

затрагивает интересы каждого гражданина;
определяет основные параметры поведения всех людей.

Правотворчество — это деятельность субъектов, наделенных нормотворческой компетенцией, по созданию (изменению или отмене) правовых норм.

Субъекты правотворчества — это органы и лица, уполномоченные на изменение, создание, отмену, приостановление, лишение юридической силы правовых норм.

Субъектами правотворчества в РФ являются:

Государство
государственные органы
должностные лица, суды (Конституционный суд)
органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления (если центральная и местная власти отделены)
общественные организации
органы управления юридических лиц
население (народ) посредством референдума
трудовые коллективы.

В зависимости от того, кто участвует в создании норм права, правотворчество делится на три вида:

непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума (всенародного голосования по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни);
правотворчество государственных органов,отдельных должностных лиц иорганов местного самоуправления (например, Государственной Думы, Правительства РФ, Президента, министра);
правотворчество общественных организаций и локальное правотворчество (например, на предприятии, в учреждении и организации, профсоюзов);

Правотворчество народа

Удельный вес правотворчества народа в любой стране всегда небольшой. Что касается России, то для нас референдум так и остался явлением редким, если не сказать экзотическим. Однако он может быть эффективной разновидностью правотворчества, поскольку позволяет прямо и непосредственно без промежуточных инстанций и возможных искажений выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового регулирования вынесенного на референдум вопроса и сразу же принять окончательное решение.

Анализ этого вида правотворчества показывает, что для его использования должен быть подготовленным и народ, и государственная власть. Кроме того, даже если вышеуказанное условие имеется в наличии, все равно не надо возлагать на референдум излишние надежды: с его помощью в нормативном порядке могут решаться самые простые и понятные людям вопросы (например, нужна ли профессиональная армия, следует ли срубить в городе тополя для избавления от тополиного пуха). Однако наша жизнь усложняется и все реже ставит перед нами простые вопросы.

Нельзя сбрасывать со счетов и большие возможности злоупотребления референдумом, допускаемые государственной властью:

неясное формулирование вопроса;
перечисление вариантов, среди которых нужный ставится на первое место;
полиграфическое выделение в бюллетене нужного ответа;
помещение в бюллетень голосования примечаний, справок, направляющих мысль и волю граждан в нужное русло;

Вот почему основную нагрузку по нормативному регулированию жизни людей следует все же возлагать на правотворчество государственных органов.

Правотворчество государственных органов

Правотворчество государственных органов занимает ведущее место в правотворчестве. Объем его велик. Классификация нормативных актов, издаваемых государственными органами, поможет систематизировать правотворческий процесс:

Виды нормативных актов, издаваемых государственными органами

Орган, издавший акт

Международный уровень

Общепризнанные принципы и нормы международного права. Ратифицированные международные договоры

Федеральный уровень

изменяющие Конституцию;
конституционные;
обыкновенные

о порядке награждения;
о порядке вступления в гражданство;
по вопросам Вооруженных Сил;
о структуре исполнительных органов власти

Постановления (по социально-экономическим вопросам)

Инструкции (приказы) по ведомственным, т. е. специальным, вопросам

Субъекты РФ

Законодательные собрания (думы) субъектов РФ

Правительства республик, администрации областей, краев

Министерства республик, управления администрации области, края

По субъектам нормативные акты делятся на четыре группы:

законы. Их принимают парламенты — представительные органы народа. Существуют следующие виды законов:
изменяющие Конституцию;
конституционные (детализирующие ее по ключевым вопросам);
обыкновенные.

Однако даже в развитых государствах, где существуют слаженно работающие парламенты, исполнительные органы издают нормативные акты. К этому вынуждает сама жизнь, которая становится сложнее и требует более специализированного се регулирования. Есть и другие причины:

физические силы парламентариев не беспредельны;
ограничено и время их работы (рабочий день — восемь часов);
есть вопросы, в которых парламентарии куда менее компетентны, нежели исполнительный орган, отвечающий за тот или иной участок работы;
экономические — оправданно задействовать парламент (450 человек) лишь для урегулирования важных, общезначимых вопросов общественной жизни. Детальные же вопросы вполне могут нормативно прорабатывать и другие органы государства.

Вот почему правотворческими полномочиями издавна наделяются (и не только в России), помимо парламентов, другие государственные органы (см. схему 1);

указы. Их издаст Президент РФ. Его правотворческая компетенция касается следующих вопросов:
структура органов исполнительной власти;
порядок награждения;
порядок вступления в гражданство;
руководство Вооруженными Силами РФ:
постановления. Их принимает Правительство РФ (в основном по социально-экономическим вопросам);
инструкции. Они разрабатываются министерствами (входящими в их структуру федеральными службами и агентствами) и оформляются приказами министра. Ими регулируются специальные вопросы, относящиеся к ведению министерств.

На уровне субъектов РФ распределение правотворческих полномочий очень сходно с тем, что имеется на федеральном уровне.

Корпоративное правотворчество

Корпоративное правотворчество в той или иной мере имеет место в различных организациях, но наиболее массивно оно представлено в предпринимательских корпорациях (организациях, основанных на объединенных капиталах), поскольку там порой занято несколько тысяч человек (юридическая техника корпоративных нормативных правовых актов рассмотрена в статье корпоративное право).

Субъектами правотворчества выступают: государственные органы (должностные лица), негосударственные организации (например, профсоюзы), народ, международные организации.

Проект Субъекты нормотворческой деятельности – государственные органы, иные организации (должностные лица), а также граждане, в установленном законодательством порядке принимающие участие в нормотворческой деятельности.

Правотворчество государственных организаций. Среди государственных органов, занимающихся правотворчеством, можно назвать: Президента Республики Беларусь, Палата Представителей и Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, министерства, государственные комитеты, иные республиканские органы государственного управления, Национальный банк, Национальная академия наук Беларуси, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы. Это основной вид правотворчества.

Что касается должностного лица, то в законодательстве Республики Беларусь его универсальное определение отсутствует, но имеется развернутое его определение применительно к уголовно-правовым отношениям в п. 4 ст. 4 УК Республики Беларусь. Под ними понимаются:

4. Под должностными лицами понимаются:

1) представители власти, то есть депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутаты местных Советов депутатов, а равно государственные служащие, имеющие право в пределах своей компетенции отдавать распоряжения или приказы и принимать решения относительно лиц, не подчиненных им по службе;

2) представители общественности, то есть лица, не находящиеся на государственной службе, но наделенные в установленном порядке полномочиями представителя власти при выполнении обязанностей по охране общественного порядка, борьбе с правонарушениями, по отправлению правосудия;

3) лица, постоянно или временно либо по специальному полномочию занимающие в учреждениях, организациях или на предприятиях (независимо от форм собственности), в Вооруженных Силах Республики Беларусь, других войсках и воинских формированиях Республики Беларусь должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо лица, уполномоченные в установленном порядке на совершение юридически значимых действий;

4) должностные лица иностранных государств, члены иностранных публичных собраний, должностные лица международных организаций, члены международных парламентских собраний, судьи и должностные лица международных судов.

5. Под должностными лицами, занимающими ответственное положение, понимаются:

1) Президент Республики Беларусь, Председатель Палаты представителей и Председатель Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, Премьер-министр Республики Беларусь и их заместители;

2) руководители государственных органов, непосредственно подчиненных или подотчетных Президенту, Парламенту, Правительству Республики Беларусь, и их заместители;

3) руководители местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов и их заместители;

5) прокуроры областей, города Минска, прокуроры районов (городов), межрайонные и приравненные к ним прокуроры и их заместители;

6) начальники следственных подразделений, органов дознания и их заместители, следователи;

7) руководители органов государственного контроля, внутренних дел, государственной безопасности, финансовых расследований, таможенных, налоговых органов и их заместители.

В более широком плане под должностными лицами понимаются граждане, занимающие определенные должности в органах государственной власти и управления либо в иной государственной и негосударственной организации, наделенный правом принимать правовые акты и обеспечивать их реализацию на практике. Правотворчеством должностных лиц является лишь деятельность по подготовке и принятию правовых актов. Их правоприменительная деятельность к правотворчеству никакого отношения не имеет.

Иностранные должностные лица - должностные лица иностранных государств, члены иностранных публичных собраний, должностные лица международных организаций, члены международных парламентских собраний, судьи и должностные лица международных судов.

Нормативные правовые акты негосударственных образований распространяют свое действие на общественные отношения, возникшие в рамках конкретной организации, предприятия, учреждения, объединения. Эти акты именуются локальными нормативными правовыми актами.

Таким образом, принятые общественными объединениями решения имеют обязательную силу не только для членов этих объединений, но также они должны учитываться другими государственными органами при рассмотрении вопросов, связанных с деятельностью объединения.

Другим способом правотворчества негосударственных организаций является санкционирование норм этих организаций государством. В этом случае нормам, изданным негосударственными организациями, или обычаям государство придает общеобязательное значение, юридическую силу. Следует также иметь в виду, что компетентные органы государства в определенных случаях могут поручить негосударственным организациям принятие нормативно-правового акта. Принятым таким путем актам придается юридическое значение, и они не нуждаются в последующем утверждении.

Непосредственное правотворчество населения. Субъектом правотворчества может быть и народ. Граждане Республики Беларусь участвуют в правотворчестве посредством участия в референдуме. Референдум – это голосование граждан по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни Республики Беларусь. На референдуме можно принять, изменить и дополнить не только Конституцию, но и любой закон, принять иное решение. Субъектом права правотворческой инициативы на проведение референдума также могут быть граждане. Порядок организации и проведения референдума регулируется Избирательным кодексом Республики Беларусь от 11 февраля 2000г. № 370 – З с последующими изменениями и дополнениями. Референдум является одним из эффективных видов правотворчества, так как позволяет непосредственно выявить мнение граждан по тому или иному вопросу и принять окончательное решение.

Правотворчество международных организаций. В современном мире активное участие в правотворческом процессе принимают международные организации. По юридической процедуре создания международные организации классифицируются на межправительственные (межгосударственные) и неправительственные. К международным организациям относятся: ООН, СНГ, Лига арабских государств (ЛАГ), Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Европейский Союз (ЕС), Совет Европы, Организация Североатлантического договора (НАТО) и др. Компетенция международных организаций в правотворчестве определяется учредительными документами данных организаций, решениями их высших органов, Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. В юридической литературе выделяют три вида правотворческой деятельности международных организаций: заключение международными организациями международных соглашений с другими субъектами международного права; принятие решений по основным вопросам, определяющим поведение стран-участниц по основным вопросам деятельности международной организации; принятие решений по внутриорганизационным вопросам, или создание внутреннего права. Решения международных организаций – договора, конвенции, пакты, резолюции, рекомендации и т.п. – могут иметь как обязательный, так и рекомендательный характер. Так, например, некоторые акты международных организаций системы ООН (решения Совета Безопасности, Международного Суда ООН и др.) имеют обязательный характер не только для их органов, но и для государств-членов. В странах Европейского Союза правовые акты в форме рекомендаций и заключений не являются нормативными правовыми актами, т.е. они не имеют обязательной юридической силы. Таким образом, правотворчество международных организаций содержит нормы морального, политического и юридического характера, которые формируют поведение участников международных отношений.

Правотворческая компетенция. В целях повышения качества правотворчества и соблюдения законности, каждый субъект правотворческой деятельности обязан принимать (издавать) только такого вида нормативные правовые акты, на которые он уполномочен законодательством. Правотворческая компетенция каждого субъекта определяется правом, т.е. Конституцией, законами, декретами, указами и другими нормативными правовыми актами. Каждый правотворческий орган может принимать (издавать) правовые акты только в пределах своей компетенции. Выход за пределы собственной правотворческой компетенции не допускается.

Иногда субъекту правотворчества разрешается принимать несколько видов нормативных правовых актов. Так, в соответствии с Конституцией (ст. 85) Президент издает декреты, указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Беларуси. Однако в законодательстве точно не определено, в каких случаях он издает тот или иной вид правового акта.

Необходмость в передаче таких полномочий не вызывает сомнений. Постоянно развивающиеся и быстро меняющиеся экономические, политические, социальные и другие отношения требуют их оперативного регулирования, вмешательства органов государственной власти, прежде всего исполнительной власти.