Совершенствование защиты от неправомерных действий при проведении налогового контроля

Обновлено: 18.05.2024

Мигачева Елена Викторовна, профессор кафедры финансового права Российского университета правосудия, кандидат юридических наук, доцент.

Изучение способов обеспечения финансовой безопасности РФ является актуальным предметом научно-практической публикации. Налоговый контроль является видом финансового контроля в системе обеспечения финансовой безопасности РФ. Автор доказывает, что совершенствование механизма осуществления налогового контроля позволит обеспечить финансовую безопасность.

Ключевые слова: финансовая безопасность, финансовый контроль, налоговый контроль, налоговая проверка.

Ensuring Financial Security in the Process of Tax Control

Migacheva Elena V., Professor of the Department of Financial Law of the Russian University of Justice, Candidate of Legal Sciences, Assistant Professor.

The study of means of fighting threats to financial security of Russia is a topical subject-matter of a scientific-practice publication. Tax control is financial control system to ensuring financial security of Russia. The author argues that the improvement of the mechanism of tax control will ensure financial security.

Key words: financial security, financial control, tax control, tax checking.

Обеспечение стабильности финансовой системы является приоритетной задачей реализуемой Правительством РФ единой финансовой политики.

Вопросам укрепления финансовой системы уделено особое внимание в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации ; в числе главных стратегических рисков и угроз национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу названы низкие устойчивость и защищенность национальной финансовой системы (особенно остро это может проявляться в период кризисов мировой и региональных финансово-банковских систем).

Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г." // Собрание законодательства РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.

Для создания условий стабильного функционирования и обеспечения защищенности финансовой системы, предотвращения вредоносного воздействия угроз криминального характера необходим эффективный государственно-правовой механизм обеспечения финансовой безопасности, включающий в себя соответствующие правовые и институциональные составляющие. Большинство авторов относят защиту государственных финансов от воздействия криминальных процессов и посягательств к числу наиболее важных национальных интересов России в финансовой сфере .

Савенков А.Н. Уголовная политика и устойчивость кредитно-финансовой системы // Журнал российского права. 2016. N 9. С. 78 - 91.

Одним из направлений защиты государственных финансов в том числе является и налоговый контроль.

Государство, определяя общественные потребности, их структуру, вырабатывает концептуальные основы налогообложения и налогового контроля. Именно совершенствование форм и методов контрольной работы налоговых органов как составной части налогового администрирования представляется единственно прогрессивным способом увеличения доходов бюджета за счет налоговых поступлений, не ущемляющих законных прав и интересов налогоплательщиков .

Ильин А.Ю., Моисеенко М.А. Расширение области применения норм Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующих порядок осуществления налогового мониторинга как формы налогового контроля // Финансовое право. 2016. N 2. С. 26 - 34.

Обеспечение доходной части бюджета посредством увеличения налоговых поступлений приведет к формированию необходимых финансовых потоков, что в свою очередь является одним из направлений финансовой безопасности государства.

Все более очевидным не только для узких специалистов, но и для широких кругов научной, деловой общественности становится факт не только значимости финансовой стабильности и безопасности для благосостояния страны, поддержания и укрепления ее суверенитета, но также и необходимости развития работы по формированию квалифицированных профессиональных кадров достаточного числа и уровня компетенции, способных осуществлять меры по поддержанию и укреплению финансовой безопасности государства сообразно современным вызовам и угрозам, в том числе на основе опережающего прогностического планирования ожидаемых вызовов и угроз .

Мигачева Е.В., Писенко К.А. Понятие, система, субъекты и актуальные вопросы обеспечения финансовой безопасности: финансово-правовой аспект // Финансовое право. 2014. N 12. С. 8 - 15.

Одним из важнейших гарантов обеспечения финансовой безопасности и элементов финансовой системы является государственный финансовый контроль, в связи с этим хотелось бы отметить, что совершенствование налогового контроля позволит обеспечить бюджет необходимыми финансовыми потоками и создаст условия по обеспечению финансовой безопасности.

Президентом Российской Федерации определено, что государственная налоговая политика должна формироваться исходя из необходимости стимулирования позитивных структурных изменений в экономике, последовательного снижения совокупной налоговой нагрузки, качественного улучшения налогового администрирования.

Качественное налоговое администрирование является одним из условий эффективного функционирования налоговой системы и экономики государства.

Позитивное развитие основных составляющих налоговой политики государства, которыми являются снижение совокупной налоговой нагрузки и улучшение налогового администрирования, неразрывно связано с налоговым контролем, целью которого является обеспечение своевременного и полного поступления налогов и других обязательных платежей в бюджет, в том числе за счет достижения высокого уровня налоговой дисциплины и грамотности налогоплательщиков.

Основной и наиболее эффективной формой налогового контроля являются выездные налоговые проверки. В результате проведения выездных налоговых проверок налоговыми органами должны одновременно решаться несколько задач, наиболее важные из которых:

выявление и пресечение нарушений законодательства о налогах и сборах;
предупреждение налоговых правонарушений.

При этом выездные налоговые проверки должны отвечать требованиям безусловного обеспечения законных интересов государства и прав налогоплательщиков, повышения их защищенности от неправомерных претензий налоговых органов и создания для налогоплательщика максимально комфортных условий для исчисления и уплаты налогов .

Совершенствование механизма осуществления налоговых проверок, а именно выездных налоговых проверок позволит защитить законные интересы налогоплательщика, а также обеспечит реализацию налоговой политики государства. Нельзя не согласиться с мнением ученых , что одной из причин совершения налоговых правонарушений является несовершенство отдельных налоговых механизмов. В этой связи следует отметить, что принятая Концепция системы планирования выездных налоговых проверок в определенной степени позволит усовершенствовать процесс осуществления налогового контроля.

Кондрат Е.Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. М.: Юстицинформ, 2014. 928 с.

Согласно Концепции планирование выездных налоговых проверок - это открытый процесс, построенный на отборе налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок по критериям риска совершения налогового правонарушения, в том числе общедоступным. Ранее планирование выездных налоговых проверок являлось сугубо внутренней конфиденциальной процедурой налоговых органов.

В целях обеспечения системного подхода к отбору объектов для проведения выездных налоговых проверок Концепция определяет алгоритм такого отбора. Отбор основан на качественном и всестороннем анализе всей информации, которой располагают налоговые органы (в том числе из внешних источников), и определении на ее основе "зон риска" совершения налоговых правонарушений .

Необходимо обращать внимание на предупреждение налоговых правонарушений, своевременность реагирования на признаки возможных нарушений законодательства о налогах и сборах, выявление нарушений на основе показателей, для расчета которых нет необходимости проводить проверку. Правоохранительные органы зачастую работают по фактам уже совершенных правонарушений или преступлений. В связи с отменой прав на самостоятельные проверки налогоплательщиков органами полиции необходимость проведения выездных налоговых проверок с участием полиции будет возникать гораздо чаще. Эти проверки характеризуются достаточно высокой эффективностью. В этой связи совершенствование взаимодействия налоговых органов и полиции в первую очередь следует осуществлять на основе разработки ежегодных планов совместных выездных налоговых проверок .

Бойко Н.Н. Совершенствование и развитие налогового контроля в Российской Федерации // Российская юстиция. 2016. N 4. С. 52 - 54.

Система взаимодействия налоговых органов с другими государственными органами является одним из условий успешной борьбы с налоговыми правонарушениями, выявляемыми в ходе налоговых проверок. Для достижения наибольшего результата в данном направлении необходимо совершенствовать механизм взаимодействия между государственными органами в процессе реализации ими своих полномочий при осуществлении финансового контроля.

Одним из направлений такого взаимодействия, являющимся на сегодняшний момент актуальным, можно назвать сотрудничество ФНС России и Росфинмониторинга.

В настоящее время Росфинмониторинг получил право направлять в налоговые органы информацию о выявленных операциях и сделках, предположительно связанных с легализаций доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма, совершением налоговых правонарушений.

При этом основными путями взаимодействия Росфинмониторинга и Федеральной налоговой службы является обмен информацией относительно возможных хищений бюджетных средств и коррупционных преступлений. Равным образом информация из Федеральной налоговой службы относительно банковских счетов, недвижимого имущества и учредителей позволяет Росфинмониторингу выявить активы, которые в результате расследования уголовных правонарушений могут стать предметом конфискации со стороны правоохранительных органов .

Прошунин М.М. Деятельность Росфинмониторинга в сфере бюджетного и налогового контроля // Финансовое право. 2016. N 1. С. 3 - 6.

Отдельным направлением деятельности Росфинмониторинга в сфере налогового контроля следует признать разработку критериев необычных операций, связанных с потенциальным уходом от налогообложения. Такая работа проводится совместно с Банком России. Так, в рамках письма от 31 декабря 2014 г. N 236-Т "О повышении внимания кредитных организаций к отдельным операциям клиентов" Банк России определяет транзитные операции юридических лиц (резидентов) как не имеющие очевидного экономического смысла и очевидной законной цели. При непредставлении клиентами документов, подтверждающих уплату налогов за последний налоговый (отчетный) период, либо документов, подтверждающих отсутствие оснований для уплаты налогов в бюджетную систему Российской Федерации, Банк России рекомендует кредитным организациям реализовывать право на отказ в выполнении распоряжений клиента о проведении банковских операций .

Письмо Банка России от 31.12.2014 N 236-Т "О повышении внимания кредитных организаций к отдельным операциям клиентов" // Вестник Банка России. 2015. N 1.
Прошунин М.М. Указ. соч. С. 3 - 6.

Осуществление такого взаимодействия позволяет напрямую обеспечивать финансовую безопасность в ходе проведения налогового контроля. Нельзя не согласиться с М.М. Прошуниным в том, что разработка соответствующих критериев по отдельным вопросам осуществления налогового контроля расширяет полномочия государственных органов при проведении финансового контроля.

Важнейшим фактором обеспечения финансовой безопасности является эффективный механизм осуществления налогового контроля налоговыми органами. С учетом рассмотренных факторов основными тенденциями улучшения действенности налогового контроля должны быть:

совершенствование налогового контроля и системы налогового администрирования;
совершенствование информационных технологий, что позволит обеспечивать взаимодействие государственных органов в ходе проведения налогового контроля;
конкретизация объема и состава информации, получаемой в рамках установленного законодательством взаимодействия между ФНС России, правоохранительными органами и другими органами государственного финансового контроля в процессе осуществления контрольных процедур.

Литература

Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г." // Собрание законодательства РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
Приказ ФНС России от 30.05.2007 N ММ-3-06/333@ "Об утверждении Концепции системы планирования выездных налоговых проверок" (ред. от 10.05.2012) // URL: http://www.nalog.ru.
Письмо Банка России от 31.12.2014 N 236-Т "О повышении внимания кредитных организаций к отдельным операциям клиентов" // Вестник Банка России. 2015. N 1.
Бойко Н.Н. Совершенствование и развитие налогового контроля в Российской Федерации // Российская юстиция. 2016. N 4. С. 52 - 54.
Ильин А.Ю., Моисеенко М.А. Расширение области применения норм Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующих порядок осуществления налогового мониторинга как формы налогового контроля // Финансовое право. 2016. N 2. С. 26 - 34.
Кондрат Е.Н. Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия. М.: Юстицинформ, 2014. 928 с.
Мигачева Е.В., Писенко К.А. Понятие, система, субъекты и актуальные вопросы обеспечения финансовой безопасности: финансово-правовой аспект // Финансовое право. 2014. N 12. С. 8 - 15.
Прошунин М.М. Деятельность Росфинмониторинга в сфере бюджетного и налогового контроля // Финансовое право. 2016. N 1. С. 3 - 6.
Савенков А.Н. Уголовная политика и устойчивость кредитно-финансовой системы // Журнал российского права. 2016. N 9. С. 78 - 91.

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.

Совершенствование налогового администрирования

1. Развитие налогового мониторинга путем уменьшения пороговых требований для вхождения налогоплательщиков в налоговый мониторинг с целью расширения перечня его потенциальных участников, а также за счет расширения информационного взаимодействия налоговых органов с участниками налогового мониторинга и снижения административной нагрузки на последних.

2. Интеграция законодательства Российской Федерации о ККТ в законодательство о налогах и сборах. Предполагается отмена контроля за применением контрольно-кассовой техники как самостоятельной формы федерального государственного контроля (надзора) и его включение в систему налогового контроля в рамках единого нормативного правового акта - Налогового кодекса Российской Федерации. Это будет способствовать дальнейшему формированию бесконтактного налогового администрирования, установлению единых правил контроля за деятельностью налогоплательщиков, осуществляющих фиксацию расчетов, а также снизит административную нагрузку на налогоплательщиков.

3. Введение института "единого налогового платежа организации, индивидуального предпринимателя" в целях упрощения процедуры расчетов налогоплательщиков с бюджетом. Данный институт предполагает уплату налогов одним платежным поручением без уточнения вида налога, срока его уплаты, принадлежности к бюджету бюджетной системы Российской Федерации и т.д. и последующий зачет перечисленных денежных средств налоговым органом в счет имеющихся у налогоплательщика обязательств.

4. Возложение на налоговые органы обязанности предварительного информирования о предстоящем приостановлении операций по счетам налогоплательщика в банках и переводов его электронных денежных средств за непредставление налоговой декларации (расчета).

5. Определение закрытого перечня случаев, при которых налоговая декларация (расчет) будет считаться непредставленной.

6. Дальнейшее развитие электронного документооборота в налоговой сфере, в том числе:

- поэтапный переход к направлению налоговых уведомлений в электронной форме через личный кабинет налогоплательщика без дублирования по почте на бумажном носителе (за исключением инвалидов, малоимущих граждан, несовершеннолетних, пенсионеров, граждан предпенсионного возраста и некоторых других категорий граждан). В первую очередь переход будет реализован в отношении налогоплательщиков - физических лиц, проживающих в городах с численностью населения более 1 миллиона человек. Это обеспечит надежность и гарантированность своевременного получения указанными налогоплательщиками налоговых уведомлений с требованием об уплате налогов;

- внедрение института электронной банковской гарантии, которая будет поступать в налоговые органы непосредственно от гарантов (банков), в целях повышения доступности и безопасности использования банковских гарантий, в том числе при возмещении НДС (освобождении от уплаты акцизов) в заявительном порядке. Такой механизм позволит обеспечить быструю и прозрачную логистику, сократить временные и финансовые затраты налогоплательщиков.

7. Урегулирование вопросов налогообложения цифровой валюты и налогового контроля за ее оборотом.

8. Расширение возможностей получения налоговыми органами информации от кредитных организаций, необходимой для осуществления налогового контроля, а также направления такой информации по запросу компетентного органа иностранного государства. Реализация данной меры будет способствовать обелению экономики, не затрагивая интересы добросовестных налогоплательщиков.

9. Законодательное урегулирование возможности налоговых органов получать от Банка России необходимые документы и сведения, составляющие банковскую тайну, а также возможности Банка России получать отдельные сведения, составляющие налоговую тайну, необходимые для исполнения возложенных на него функций.

10. Увеличение срока хранения документов, необходимых для исчисления, удержания и перечисления налогов, с четырех до пяти лет, в целях удовлетворения требований международных стандартов прозрачности и обмена информацией.

11. Установление нового порядка предоставления налоговых льгот инвестиционного характера, предусматривающего обязанность для получателей льгот осуществлять инвестиции в соответствии с инвестиционными соглашениями, заключенными с Правительством Российской Федерации.

12. Приведение законодательства Российской Федерации о налогах и сборах в соответствие с поправками в Конституцию Российской Федерации.

Судебные доктрины и практика давно стали привычной частью регуляторного пейзажа в отечественном налогообложении (и не только в нем, разумеется). Каждому налоговому специалисту известно практически наизусть Постановление Пленума ВАС РФ № 53 от 12.10.2006, которое применяется не только вместе с нормами Кодекса, но зачастую вместо них, что лишь подтверждает высокую значимость судебных доктрин и концепций. Особенно это актуально в пограничных ситуациях, не поддающихся абстрактному нормативному регулированию без учета конкретных обстоятельств и наглядных примеров.

Пожалуй, самой показательной из таких трудно поддающихся регламентации сфер является злоупотребление правом, выявление которого всегда завязано на оценке обстоятельств и поведения участников правоотношений. Кодификация налоговых антизлоупотребительных правил в статье 54.1 НК РФ, по общему мнению, была произведена крайне неудачно, поэтому и Постановление № 53, и последующая правоприменительная практика высших судов, основанная на нем, не утрачивают актуальности (скорее, наоборот в свете последней практики СКЭС ВС РФ сразу по двум майским спорам: 1 и 2). А главное, что текущей версией Кодекса продолжен заложенный некогда регуляторный перекос, основанный на допущении, будто недобросовестно могут себя вести исключительно налогоплательщики. Разумеется, терминологически недобросовестность государственных органов и частных субъектов не может быть одинакова ввиду приниципиального различия их функций и полномочий, однако суть явления от использования разных терминов не меняется – поэтому опустим здесь спор о словах, обратившись к содержанию.

Безусловный одобрительный интерес представляет собой то, что Верховный Суд Российской Федерации при рассмотрении конкретных дел в последние годы обращается не только к традиционной теме злоупотреблений со стороны плательщиков, но и к оценке поведения налоговых органов при осуществлении налогового контроля. Как показывает практика, злоупотреблять своими правами они могут ничуть не меньше граждан с организациями.

1. Истоки и сроки

Избыточный налоговый контроль фигурировал и в практике Президиума ВАС РФ – например, в Постановлении от 18.03.2008 № 13084/07 такими словами была охарактеризована ситуация проведения камеральной налоговой проверки в течение 11 месяцев без убедительных к тому оснований. Президиум поддержал налогоплательщика и признал в такой ситуации нарушение целей налогового администрирования. Не без сожаления отметим, что спустя 10 лет столь значительные сроки налогового контроля мало кого смущают – практике известны примеры проведения камеральных проверок по 2-3 года, что признавалось и признается судами нормальным, не нарушающим права налогоплательщика.

Неудивительно, что проблематика злоупотреблений со стороны налоговых органов наиболее ярко проявилась в вопросах процедурных сроков, поскольку теми же судами в свое время была однозначно признана исключительно организационная их роль, которая в крайнем случае могла бы затруднить процедуру взыскания налога, но никогда – привести к признанию самого доначисления незаконным. Правда, судебная практика толкования соответствующего пункта 31 Постановления Пленума ВАС РФ № 57 от 30.07.2013 и в этом узком вопросе с процедурой взыскания в итоге обеспечила налоговым органам режим наибольшего благоприятствования (см., например, показательные судебные акты по делу № А40-111174/2018). По этой причине получило распространение повсеместное несоблюдение этих сроков там, где такое требование специально не транслировалось административной вертикалью, – однако и здесь о судебной защите по таким ситуациям остается только мечтать.

2. Полнота и объективность налогового контроля

3. Требование добросовестности в судебной практике

4. Избирательное зрение через призму добросовестности

5. Действительное налоговое обязательство и добросовестное налоговое администрирование

В то же время, и в данном Определении, и в упомянутом выше деле ИП Воробьева Верховный Суд подчеркивает, что налогоплательщик должен оказывать содействие налоговому органу в установлении таких обстоятельств. Это означает, что налоговый орган не должен ставить во главу угла инициативный поиск именно благоприятных для налогоплательщика обстоятельств в ходе проверки. Действительно, требовать от инспекции искать в ходе проверки возможные переплаты было бы неправильно. Однако последующее игнорирование таких позитивных и значимых для итогового решения фактов, о которых инспекции достоверно известно от самого налогоплательщика, либо от третьих лиц, будет являться нарушением принципа добросовестного налогового администрирования. Разумеется, при таком подходе и сами налогоплательщики должны быть заинтересованы в активном предоставлении в налоговый орган документов и информации, которые тот обязан учесть.

Примеры такого подхода видны не только в практике Верховного Суда. Например, в деле № А63-455/2019 ИП С.В. Зубенко арбитражные суды признали неправомерным игнорирование инспекцией расходных документов предпринимателя, но и отказ в обязательном применении профессионального налогового вычета.

Несмотря на всю спорность концепции действительного налогового обязательства (преимущественно со стороны ФНС России) автор убежден в том, что она является неотъемлемым следствием принципа добросовестного налогового администрирования. Таким образом, подлежащим внимательному изучению в сегодняшней России вопросом должно быть не безусловное право нарушителя на установление истинной суммы подлежащих уплате налогов как таковое (здесь ответ должен быть бесспорно и однозначно утвердительным), а то, в какой процедуре это делать, как распределять бремя доказывания, какие последствия будет иметь совершение или несовершение определенных действий при обосновании суммы недоимки и т.п.

6. Когда добросовестность применима?

Анализ примеров из судебной практики, прежде всего, Верховного Суда, позволяет выделить три ключевых типа ситуаций, когда может иметь место нарушение рассматриваемого принципа (классификация может быть и расширена в дальнейшем):

ошибка налогоплательщика вызвана неправильной рекомендацией (разъяснением, активным поведением при осуществлении контроля) самой инспекции, причем ошибка не привела к получению необоснованной налоговой выгоды плательщиком, связана с нарушением формальных, а не сущностных правил исчисления налога;
ошибка фактически не привела к недоимке (либо налог при учете всех обстоятельств не должен быть уплачен вовсе, либо ошибка была лишь в периоде учета операции, что не привело к неуплате налога, а как максимум – к некоторой сумме пени);
налоговому органу на момент проверки были или очевидно должны были быть известны, но были проигнорированы все обстоятельства исчисления налога, влияющие на его величину в сторону уменьшения (в т.ч. поданные уточненные декларации и т.п.).

Таким образом, во всех перечисленных основаниях речь идет именно о тенденциозном правоприменении в конкретной ситуации без учета достоверно известных налоговому органу обстоятельств, а равно тех фактов, которые он совершенно точно должен бы установить, – например, не только доходы, но и расходы налогоплательщика при применении расчетного метода.

Неочевидно и нарушение принципа в том случае если налогоплательщик не настаивает сам на учете благоприятных для него факторов и обстоятельств, о которых достоверно известно налоговому органу на момент вынесения решения по итогам проверки. Представляется, что ответ на этот вопрос должен зависеть от того, вменяется ли по итогам такого решения недоимка и штраф как мера ответственности. Посредством принятия такого административного акта с применением мер юридической ответственности государство ощутимо посягает на конституционно защищаемое право собственности налогоплательщика, поэтому и требования к основаниям принятия подобного акта должны быть повышены. Это означает, что налоговый орган хоть и не обязан искать налоговые переплаты, однако он не может произвольно игнорировать известную ему информацию, уменьшающую размер такого посягательства, даже если сам налогоплательщик не настаивает на ее учете. Административная процедура налогового контроля не состязательна: налоговый орган самостоятелен при принятии решений, которые основаны исключительно на установленных фактах и нормах закона, но не на волеизъявлении налогоплательщика относительно необходимости учета тех или иных обстоятельств.

По этой причине, например, с точки зрения добросовестного налогового администрирования однозначное решение должна иметь нерешаемая годами дилемма с учетом накопленного налогоплательщиком убытка, если по результатам проверки очередного периода инспекция выявит занижение налогооблагаемой прибыли. Сегодня практика требует от налогоплательщика волеизъявления на зачет против такой прибыли накопленного убытка, однако исходя из принципа добросовестного налогового администрирования, зная о таком убытке из деклараций, а также по итогам проверок предыдущих лет налоговый орган должен самостоятельно зачесть его перед лицом угрозы доначисления недоимки и штрафа, при необходимости испросив у налогоплательщика недостающие подтверждающие убыток документы.

Консолидированный бюджет РФ по видам налогов в 2018 г.

Динамика роста поступления налоговых доходов в консолидированный бюджет РФ .

Увеличение поступления налогов за 2013 – 2017 на 53,11% (или – при очищении данного показателя от процента инфляции – на 19,9%) произошло при росте ВВП за тот же период на 1,2%.

Динамика налоговых поступлений на макроуровне зависит от трёх ключевых групп причин: влияния экономических факторов, изменения налогового законодательства и налогового администрирования. В 2017 г. рост налоговых доходов был обусловлен увеличением цен на нефть (НДПИ) лишь частично (на 40%). В оставшейся части рост происходил:

1) на 19% – за счёт увеличения заработной платы (НДФЛ), оживления потребительского спроса (НДС), увеличения прибыли организаций,

2) на 25% – в результате изменения налогового законодательства, ограничения списания убытков при определении налоговой базы по налогу на прибыль, индексации акцизов;

3) на 14% (390 млрд р.) – за счёт повышения эффективности налогового контроля.

За январь – май 2018 г. новые возможности цифрового налогового контроля позволили увеличить поступление налогов в сравнении с таким же периодом 2017 г. дополнительно ещё на 90 млрд р. (т.е. рост эффективности – 55%) .

Рост поступлений по основным налогам.

Эффективность налогового контроля.

Количество выездных проверок за 2012 г. составило 58 тыс., за 2017 – 20,2 тыс., за 2018 – 14,2 тыс. В I квартале 2019 г. выездными проверками охвачено 2,7 тыс. налогоплательщиков. В сравнении с показателем аналогичного периода прошлого года (4,1 тыс.) произошло сокращение на 36%. Данный показатель озвучен также и при подведении итогов работы налоговых органов за 10 мес. 2019 г. По отношению к 2012 г. произошло уменьшение количества выездных проверок более, чем в 5 раз.

Взыскания при данной форме налогового контроля в первом квартале 2019 г. выросли на 10% и составили 48 млрд р. (17,7 млн р. на 1 проверку).

Сегодня выездная проверка проводится в отношении 1 налогоплательщика из 500, в разрезе малого бизнеса – 1 из 4000.

В 2018 г. налогоплательщики вне налоговых проверок уточнили свои обязательства на 80 млрд р.; из них исключение разрывов, выявленных АСК НДС-2, составило 12,4 млрд р. За первый квартал 2019 г. данный показатель уточнений на основании АСК НДС-2 составил 29 млрд р. Поступления по результатам аналитической работы, то есть без проведения проверок, выросли за 10 мес. 2019 г. почти в два раза в сравнении с аналогичным периодом прошлого года.

Доля сомнительных вычетов за 4 кв. 2017 г. снизилась до 1%, в то время как в 1 кв. 2016 г. она составляла 8%.

Налоговый разрыв по НДС самый низкий в мире – 0,9%.

Более половины дополнительных поступлений в бюджет идёт за счёт согласительных процедур с налогоплательщиками и устранения ими выявленных нарушений путем уточнения деклараций.

В 2017 г. разработана карта рисков, включающая в себя основные профили поведения подконтрольных субъектов, а также критерии их расчета и выявления; разработан порядок отбора налогоплательщиков для проверки (12 критериев на сайте ФНС). В рамках проекта создания реестра рисков совершенствуется система оценки рисков проведения выездной проверки с учетом отраслевой специфики деятельности и средних показателей (налоговой нагрузки, рентабельности, размера вычетов по НДС и т.д.). Информация о выявленных рисках и их уровне будет отражаться в личных кабинетах налогоплательщиков, будет также рассчитываться портрет налогоплательщика за три года .

Обжалование решений, действий, бездействия налоговых органов.

В 1 кв. 2019 г. число жалоб на решения по выездным проверкам снизилось пропорционально уменьшению количества самих проверок на 42%, на 11,4% сократилось число последующих обращений в суды.

За 10 мес. 2019 г. указанные показатели увеличились и составили, соответственно, 47,3 % и 20 %.

Ниже приведены результаты рассмотрения налоговых споров в арбитражных судах, сформированные на основании статистических данных Судебного департамента и портала Право.ру.

Эффективность взыскания.

Размер совокупной налоговой задолженности (с м. сайт ФНС, раздел “Структура задолженности“) на 1 июля 2019 г. равен 1 951,1 млрд р., что составляет 8,1 % от прогнозируемых налоговых доходов консолидированного бюджета РФ за 2019 г.

Эффективность принудительного взыскания увеличилась на 20,26% (на 1 июля 2019 г. взыскано 664 млрд р. в сравнении с аналогичным показателем за тот же период 2017 г. , который составлял 535,5 млрд р.). По отношению к доначисляемой задолженности фактически взыскивается 67% (+ 2 п.п. к 2018 г.).

На 1 августа 2019 г. показатель debt to income (отношения задолженности к поступлениям), который используется для оценки эффективности управления долгом, составил 7 % (это минимальное значение за пять лет) .

Некоторые выводы по 2018 г.

В 2018 г. за счёт повышения эффективности налогового контроля увеличились поступления налоговых доходов на 390 млрд р. Это 1,82% от размера консолидированного бюджета страны. Добровольное уточнение налоговых обязательств налогоплательщиками произведено на 80 млрд р. В рамках 14,2 тыс. выездных проверок начислено 308 млрд.р.

В вышестоящие налоговые органы в рамках обязательной досудебной процедуры подано 20,16 тыс. жалоб; количество обращений в суд – около 6 тыс, т.е. меньше в 3,36 раз. С учетом переходящего остатка судами рассмотрено 12,1 тыс. дел об оспаривании решений, действий (бездействия) налоговых органов.

К сожалению, статистика арбитражных судов не содержит показателя – какое количество в общем объеме дел, рассмотренных по главе 24 АПК РФ, составляли именно дела об оспаривании решений о привлечении к налоговой ответственности.

При условии корректности судебной статистики сумма оспариваемых требований составляла 1,918 млрд р., т.е. 0,62% от размера доначислений за 2018 г. Судами признано незаконным доначисление 17% оспариваемых сумм (324 млн р.), т.е. 0,105% от размера доначислений . Данный показатель соответствует данным ФНС.

Если же взять за расчетную единицу среднее доначисление по 1 проверке в 2017 – 2018 г. в размере 18,7 млн р., допустить, что все 6 тыс. обращений были об оспаривании решений по выездной проверке, по которым жалобы налогоплательщиков в досудебном порядке были оставлены без удовлетворения в полном объеме, то максимальная сумма оспаривания должна была бы составить 112,2 млрд р. При показателе удовлетворения требований по суммам в 17% максимальная оспоренная сумма – около 19 млрд р. Однако официальная судебная статистика дает показатель, который меньше в 58 раз.

Впечатляющие расхождение, которое свидетельствует либо о неверности статистического учёта либо о том, что налогоплательщики не могут эффективно использовать судебную защиту. Через соотношение размера доначислений по выездным проверкам и сумм претензий, признанных недействительными, мы пытались задуматься о значении и влиянии судов на практику применения налогового законодательства. Думается, что проблема заключается в формировании статистических данных.

Иные меры повышения эффективности налогового контроля .

2. Количество компаний с признаками недействующих организаций ( однодневок ), данные о которых, содержащиеся в ЕГРЮЛ, не соответствуют действительности, составляет не более 150 тыс. (4%). За период с 2013 г. произведена чистка реестра и уменьшение количества таких компаний более, чем в 10 раз.

Это стало возможным благодаря автоматической обработке значительного числа компаний по рисковым критериям (непредоставление отчетности, нахождение по адресу массовой регистрации, массовые участники и руководители) с последующей их оценкой в ручном режиме.

Регистратору было предоставлено право проверки достоверности сведений о компании как на этапе регистрации, так и в последующем с внесением в реестр сведений о недостоверности данных при неподтверждении компанией своего присутствия и предоставления корректных сведений в течение 6 месяцев. Руководители и участники недействующих компаний ограничены в праве создавать другие компании, приобретать доли участия или становиться их руководителями. Аналогичные меры предлагается принять в отношении ИП (регистратору д.б. предоставлено право прекращения статуса ИП с предварительным уведомлением, если тот не сдает отчетность или имеет налоговую задолженность).

При уклонении от уплаты налогов с использованием компаний-однодневок даётся оценка действиям лиц, создавших фиктивные организации и использовавших их в целях транзита и обналичивания денежных средств, на предмет наличия признаков преступлений по ст. 172 , 173.1 и 173.2 УК РФ (предусматривающих ответственность за незаконную банковскую деятельность, за незаконное создание организации через подставных лиц, использование документов данных лиц).

5. Расширяется круг компаний, контролируемых в форме налогового мониторинга. В 2017 г. это было 26, на 28.03.2019 – 44 компании, на которые приходится 12,25% налоговых поступлений. Критериям, позволяющим перейти на мониторинг (выручка и активы – 3 млрд р., сумма налогов – 300 млн р.), соответствуют 1905 российских компаний, а 687 из них максимально готовы к такому переходу. С 2020 г. планируют перейти на данную форму налогового контроля 48 крупнейших компаний и в последующем – значительное число компаний с государственным участием.

Налоговый мониторинг позволяет инспекциям оперативно осуществлять мониторинг всех операций налогоплательщика с просмотром сканов первичных документов. Анализ запросов налогоплательщиков (19 за 2017), поданных для получения мотивированного мнения ФНС, позволяет выделить среди основных категорий вопросы о налоговых последствиях совокупности сделок, экономика которых неочевидна, и вопросы по последовательно совершенным операциям , в которых могут быть усмотрены признаки злоупотребления, предусмотренные ст. 54. 1 НК РФ. С 2016 по 2018 года налоговые органы выпустили 30 мотивированных мнений, совокупная сумма налога по урегулированным позициям составила более 23 млрд р.

Развитие налогового мониторинга будет происходить за счёт разработки единой системы выявления и оценки рисков, развития инструментов по согласованию налоговой базы, а также внедрения стандартного файла налогового аудита. Такой файл позволит автоматически тестировать и проверять полноту учетных данных, прослеживать хронологию каждой операции и наличие документов-оснований по ней.

6. В 2015 г. для России вступила в силу Конвенция о взаимной административной помощи по налоговым делам. Запущена система автоматического обмена информацией с компетентными органами иностранных государств, в 2018 г. получены сведения о финансовых счетах из 58 юрисдикций, страновых отчётов – из 38 юрисдикций. На основе информации, полученной от иностранных юрисдикций за 2015 – 2017 г. , во время проверок доначислено более 65 млрд р. Ещё 24,6 млрд р. – налог на прибыль с доходов КИК, полученный в результате самостоятельного декларирования бизнесом.

Состояние законности в налоговой сфере свидетельствует о распространенном характере нарушений закона со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, органов Федеральной налоговой службы и налогоплательщиков. Органами местного самоуправления допускаются факты принятия неправомерных правовых актов в налоговой сфере и установления незаконных налогов и сборов. Налоговыми органами не в полной мере осуществляются функции по выявлению и пресечению нарушений налогового законодательства, не принимаются адекватные меры по взысканию задолженности по уплате налогов и сборов, допускаются нарушения при государственной регистрации юридических лиц. Кредитными организациями (банками) несвоевременно исполняются либо не исполняются поручения налогоплательщиков или налоговых агентов о перечислении налогов и сборов в бюджеты и государственные внебюджетные фонды. Имеют также место факты коррупционных проявлений и совершения иных уголовно наказуемых деяний.

Существуют недостатки и в организации прокурорского надзора на данном направлении. Не всегда обеспечиваются системный подход к проводимой работе, качество надзорных мероприятий и адекватное реагирование на факты нарушений.

В целях активизации и совершенствования практики прокурорского надзора в названной сфере, руководствуясь п. 1 ст. 17 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации",

П Р И К А З Ы В А Ю:

1. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городов и районов, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур принять дополнительные меры по укреплению законности и повышению уровня прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах.

1.1. Осуществлять постоянный мониторинг в сфере налоговых правоотношений и информационное взаимодействие с органами государственной власти, правоохранительными и контролирующими органами.

1.2. Приоритетными направлениями в рассматриваемой области считать надзор за законностью правовых актов; за исполнением законов налоговыми органами, органами власти и местного самоуправления, а также органами управления и руководителями кредитных организаций (банков); за соблюдением прав и законных интересов налогоплательщиков; за следствием, производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью по делам и материалам соответствующей направленности.

Обеспечить предупредительный характер прокурорского надзора.

1.3. Усилить надзор за законностью правовых актов федеральных органов исполнительной власти, представительных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере налогообложения, обратив внимание на случаи превышения ими предоставленных полномочий.

При проверке таких актов при необходимости принимать меры к организации антикоррупционной экспертизы; регулярно проверять на коррупциогенность практику правоприменения.

Исключить случаи несвоевременного реагирования на незаконные правовые акты. При наличии оснований направлять в суды заявления о признании нормативных правовых актов, нарушающих права, свободы и законные интересы граждан в затронутой сфере, недействующими полностью или в части.

1.4. Обеспечить системный надзор за исполнением законов налоговыми органами, акцентировав внимание на осуществлении ими полномочий по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, государственной регистрации юридических и иных лиц, применению мер ответственности за допущенные правонарушения, а также на исполнении ими обязанности по направлению материалов в органы внутренних дел в соответствии со ст. 32 НК РФ.

1.5. Требовать от налоговых органов строгого соблюдения прав и законных интересов налогоплательщиков в связи с осуществлением налогового контроля, взысканием и перечислением налогов и соборов. Обеспечить строгое исполнение требований закона при санкционировании ареста имущества налогоплательщиков-организаций в соответствии со ст. 77 НК РФ.

Принимать меры к предотвращению фактов дублирования контрольных мероприятий и использования проверок для оказания административного давления на субъекты предпринимательской деятельности.

Исключить факты необоснованного вмешательства в экономическую деятельность налогоплательщиков (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), а также незаконного применения к ним мер принуждения и ответственности.

При проведении каждой проверки принимать меры к выявлению и устранению фактов коррупционного риска.

1.6. При наличии оснований с привлечением специалистов организовывать проверки исполнения организациями налогового законодательства, в первую очередь - соблюдения установленных законом порядка и сроков перечисления налогов и сборов в бюджеты всех уровней, а также государственные внебюджетные фонды, не подменяя при этом уполномоченные государственные органы контроля.

1.7. Регулярно проводить проверки деятельности службы судебных приставов в части соблюдения порядка исполнения постановлений налоговых органов о взыскании налога или сбора за счет имущества налогоплательщика или налогового агента.

1.8. Повысить качество и эффективность прокурорского надзора за следствием, производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью в целях эффективного предупреждения, своевременного выявления и пресечения преступлений, а также качественного расследования уголовных дел в налоговой сфере. Предъявлять иски к физическим и юридическим лицам, которые в соответствии с законодательством несут ответственность за вред, причиненный преступлениями.

1.9. Последовательно и настойчиво добиваться реального устранения выявленных нарушений закона и привлечения к ответственности конкретных виновных лиц.

В случаях выявления фактов противоправных действий, содержащих признаки преступления, согласно предоставленным законодательством полномочиям выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании.

1.10. В целях обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной власти, правоохранительных и контролирующих органов в борьбе с правонарушениями и преступлениями в налоговой сфере возникающие проблемы правоприменительной практики обсуждать на координационных совещаниях, заседаниях совместных рабочих групп и коллегий.

1.11. Обеспечить гласность в деятельности органов прокуратуры на этом участке работы. Активнее использовать возможности средств массовой информации и взаимодействия с общественными организациями.

2. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным и другим специализированным прокурорам:

2.1. Анализировать состояние законности и практику прокурорского надзора в налоговой сфере не реже одного раза в полугодие. Выводы и результаты обобщений использовать для совершенствования работы.

2.2. О результатах надзорной деятельности на указанном направлении по итогам работы за год, наиболее серьезных нарушениях закона и возникающих проблемах правоприменения информировать Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

5. Контроль за исполнением настоящего приказа возложить на заместителей Генерального прокурора Российской Федерации по направлениям деятельности.

Читайте также: