Распределение налогов между уровнями власти

Обновлено: 19.05.2024

Вопрос разграничения налоговых полномочий непосредственно затрагивает экономические интересы различных сторон, реализация которых зависит от их рационального распределения между органами власти федеральными, субъектов РФ и органами местного самоуправления. На налоговые платежи приходится 52% поступлений федерального бюджета.

Упорядочение и оптимизация налоговых источников предполагают закрепление за каждым из уровней налоговой и бюджетной системы налоговых форм, обеспечивающих доходы бюджетов, для финансирования расходов в соответствии с определенными расходными полномочиями. При этом налоговые формы должны соответствовать теоретическим принципам и критериям эффективного и рационального налогообложения и одновременно не ущемлять жизненно важных экономических интересов налогоплательщиков.

Мировой практикой уже выработаны основные принципы и критерии распределения налоговых полномочий между уровнями государственной и муниципальной власти. Они сформулированы исследователями проблем налогово-бюджетного федерализма Р. Масгрейвом (мобильность налоговой базы, социальная справедливость, стабильность налоговой базы, равномерность ее размещения, бюджетная ответственность) и А. Шахом (эффективность управления и соответствие доходных источников расходным полномочиям). Эти принципы помогают определить, какому уровню бюджетной системы соответствуют те или иные доходные источники.

Налоговая система России, существенно обновленная в начале XXI в., по нашему мнению, в целом отвечает положениям фискального федерализма - распределения доходных источников между бюджетными уровнями государства со сложной иерархической структурой управления. Объекты налогообложения распределяются в зависимости от степени их мобильности, стабильности, равномерности размещения. Так, наиболее подвижные, циклически неустойчивые, неравномерно распределенные на территории страны и наиболее крупные объекты налогообложения облагаются в пользу федеральных властей, а иммобильные, менее подвижные, равномерно размещенные и стабильные налоги, связанные с землей и имуществом, закреплены за региональным и местным уровнями.

Анализ содержания налоговых полномочий публично-правовых образований приводит к выводу, что в настоящее время в России используются три способа распределения налоговых полномочий между уровнями власти, роль которых в экономике различна. Крайне незначительное место в российской системе разграничения налоговых полномочий занимает совместное использование налоговых баз. Что касается раздельного и долевого использования налогов, то однозначные выводы здесь сделать трудно. Можно лишь утверждать, что преобладает модель централизованного разграничения налоговых полномочий на федеральном уровне, предусматривающая неполное разделение прав и ответственности регионов и муниципалитетов в управлении региональными и местными налогами и долевое распределение налогов на региональном уровне, при котором налоговая самостоятельность муниципалитетов минимальна (см. табл. 1).

Распределение налоговых полномочий по основным видам налогов

Примечания: Ф - федеральный уровень; Р - региональный уровень; М - местный уровень; (ф. о.) - региональные или местные власти РФ устанавливают налоговую ставку в пределах федеральных ограничений.

1 - раздельное использование налоговых доходов; 2 - совместное использование налоговых доходов; 3 - долевое распределение налоговых доходов.

(М) - законом субъекта РФ, но не законом о бюджете или законом на ограниченный срок действия могут быть установлены нормативы отчислений в местные бюджеты (ст. 58 БК РФ).

Централизованная модель распределения налоговых полномочий в российской практике порождает противоречия экономических интересов территориальных публично-правовых образований при распределении налогов между бюджетными уровнями. Существующая в настоящее время система налоговых полномочий совершенно не соответствует экономическим интересам муниципалитетов и не позволяет реализовывать в полной мере экономические интересы субъектов РФ. Кроме того, избыточная централизация порождает коррупционные риски.

Так, распределение налоговых доходов между уровнями российской бюджетной системы в сегодняшнем его виде нельзя признать оптимальным, поскольку продолжается концентрация налоговых доходов на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации при одновременном снижении доли местных бюджетов в консолидированном бюджете страны (см. табл. 2).

Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в 2000 - 2010 гг., %

Выбранные периоды показывают централизацию налоговых полномочий и поступлений в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации и сокращение доли местных бюджетов в налоговых доходах консолидированного бюджета России с 18,4 до 7,2%, т.е. более чем в 2,5 раза в период 2000 - 2010 гг.

Доля налоговых доходов федерального бюджета достигла максимального значения в 2003 г., как раз в промежутке между крупномасштабной налоговой реформой и реформой местного самоуправления. Наибольшие выгоды от налоговых преобразований получили регионы, доля налоговых поступлений которых в консолидированном бюджете РФ увеличилась на 10,2%, т.е. в 1,4 раза.

В хозяйственной практике такое распределение налоговых ресурсов с неизбежностью порождает противоречия между федеральным центром и субъектами РФ, а также между субъектами РФ и органами местного самоуправления, которые становятся полностью зависимыми от вышестоящих бюджетов. Субфедеральные и муниципальные органы власти теряют заинтересованность в росте налогооблагаемой базы на своей территории, привыкают к иждивенчеству, снижается их финансово-экономическая самостоятельность.

Рассматриваемая проблема порождена тем, что реформирование бюджетных отношений сопровождалось более быстрой децентрализацией расходов по сравнению с децентрализацией налоговых доходов, что стало одной из причин усиления вертикальной несбалансированности бюджетной системы. В результате произошел резкий рост диспропорций между налоговыми доходами и расходами по бюджетам разных уровней (см. табл. 3).

Удельный вес налоговых доходов и расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации в 2000 - 2009 гг., %

Данные таблицы демонстрируют, что за рассматриваемые периоды на муниципальном уровне наблюдается рост диспропорций между налогами и расходами с 1,6% до 6,7%, т.е. в 4,2 раза. На региональном уровне кардинально иная ситуация - отрицательная диспропорция между налогами и расходами не только уменьшилась, но и сменилась на положительную, т.е. с -4,9% до +10,2%.

На федеральном уровне, напротив, положительная диспропорция сменилась отрицательной, в 2009 г. расходы превысили налоговые доходы федерального бюджета на 3,5%, быстрый рост расходов федерального правительства в кризисном году не компенсировался увеличением доли федерального центра в налоговых поступлениях.

Таким образом, сложившаяся система налоговых полномочий с ее чрезмерной централизацией характеризуется следующими особенностями:

  • преобладание федеральных налогов и сборов (восемь федеральных налогов и сборов против трех региональных и двух местных налогов);
  • концентрация налоговых доходов в федеральном бюджете (в 2010 г. налоговые доходы федерального бюджета составили 52,2%);
  • сокращение количества региональных и местных налогов, перечень которых лимитируется второстепенными и в целом малозначимыми налоговыми источниками для финансирования расходов регионального и местного характера, составившими в 2010 г. 9,6% доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ;
  • жесткое ограничение налоговой компетенции региональных и местных органов власти со стороны федерального законодателя, который даже предоставленные возможности по установлению региональных и местных налогов подвергает двойному ограничению, во-первых, распространяя на них свои полномочия и, во-вторых, постепенно сокращая долю налогов, отчисляемых муниципалам.

Существующий в настоящее время перечень региональных и местных налогов лишает территориальные органы власти права устанавливать налоги, не предусмотренные НК РФ. Во-вторых, региональные и местные власти имеют право самостоятельно определять ставки региональных и местных налогов лишь в установленных налоговым законодательством пределах. В-третьих, в группе совместных и долевых налогов налоговые полномочия местных органов власти отсутствуют.

Современная система распределения налоговых полномочий не обеспечивает учет региональных и особенно муниципальных экономических интересов. По сути дела, региональным и местным органам отводится роль посредников в процессе принудительного отчуждения дохода налогоплательщиков в пользу Центра. Фактически федеральный законодатель отстранил регионы и муниципалитеты от участия в создании адекватного налогового поля, призванного способствовать экономической активности хозяйствующих субъектов.

Следовательно, налоговое законодательство закладывает основы патерналистской модели распределения налоговых полномочий, поощряя соответствующие настроения в обществе. Вместе с тем Федерация, концентрируя финансовые ресурсы, не в полной мере использует возможности по их перераспределению в пользу нижестоящих структур, что приводит к еще большей социально-экономической дифференциации субъектов РФ.

В сложившихся условиях необходимо укреплять налогово-бюджетную самостоятельность субфедеральных органов власти, делая их в полной мере ответственными за социально-экономическое развитие своих территорий и реализацию экономических интересов. Простым переносом на российскую почву описанных выше принципов Р. Масгрейва и критериев А. Шаха эти вопросы не решить.

Изучение отечественного опыта разграничения налоговых полномочий и распределения налоговых доходов все же позволяет нам обозначить новые подходы к перераспределению налоговых полномочий, проведя различие между принципами и критериями делегирования налоговых полномочий. Принципы определяют основы делегирования налоговых полномочий, которые, по-нашему мнению, должны быть установлены на конституционном уровне. Критерии могут видоизменяться в зависимости от динамики экономического развития, получая отражение в федеральном законодательстве.

Базовым принципом при делегировании налоговых полномочий муниципальным или государственным органам является сочетание государственных интересов и интересов местного самоуправления. Делегирование должно осуществляться таким образом, чтобы Центр мог эффективно исполнять свои функции и обязанности, а нижестоящие уровни власти могли бы параллельно эффективно решать собственные задачи.

Далее делегирование налоговых полномочий должно осуществляться с учетом того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государства, и запрещается вмешательство госорганов в деятельность местного самоуправления по вопросам его компетенции. Вполне естественно, что уровень полномочий должен соответствовать материальным и финансовым ресурсам. В соответствии с этим субфедеральные органы власти должны обладать налоговой автономией, в рамках которой органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления будут проводить самостоятельную налоговую политику. Принцип налоговой автономии предполагает предоставление субъектам Федерации и муниципалитетам права самостоятельно определять направления налоговой политики на своей территории и характер развития нормативной базы о налогах и сборах, но только при условии единства и согласованности с общегосударственной налоговой политикой, исключающей нарушение единого экономического пространства РФ.

Кроме того, налоговая инициатива территорий должна быть подкреплена стабильной и желательно равномерно размещенной налоговой базой, способствующей сбалансированности доходных источников и расходных полномочий регионов и муниципалитетов.

При делегировании налоговых полномочий нельзя делать резких шагов в отношении сложившейся системы распределения полномочий.

Естественно, что в современных российских условиях (огромная территория, различные природные и климатические условия в разных ее частях, огромная разница в уровне экономического потенциала различных регионов и т.д.) практически невозможно обеспечить бюджету каждого субъекта Федерации, не говоря уже о каждом муниципалитете, полную независимость и самостоятельность. Однако налогово-бюджетное законодательство должно предусматривать механизмы, необходимые для приближения к этой цели.

Литература

кафедры экономической теории

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.

Читайте также: