Разработка и подготовка к подписанию международных договоров российской федерации

Обновлено: 04.07.2024

Все субъекты международного права правоспособны заключать международные договоры. При заключении договора создаются рабочие группы, проводятся открытые обсуждения. Официальные и неофициальные дипломатические переговоры, разумные компромиссы нацелены на достижение широкого соглашения[87]. В конечном счете договор – это общеприемлемое решение в виде сбалансированного текста.

Заключение договоров – весьма сложный процесс с присущими ему правилами процедуры. Именно здесь проявляются интересы, подходы, противоречия государств.

Как правило, государства уполномочивают лиц на заключение международного договора. Лицо может представлять свое государство или на всех, или на отдельных стадиях заключения международного договора. Эти лица делятся на три категории – лица, наделенные специальными полномочиями: на все стадии, на отдельные стадии и лица без специальных полномочий. К последней категории относятся главы государств, правительств и министры иностранных дел. Они выступают по должности (ex officio) и имеют право совершать все действия, связанные с заключением международного договора. Это относится и к главам дипломатических представительств, но за исключением того, что они должны иметь полномочия на подписание международного договора.

Рассмотрим основные стадии (этапы) заключения международных договоров.

Международно-правовой основой переговоров являются принципы международного права, при нарушении которых заключение международного договора признается недействительным (неправомерным).

2. Принятие текста договора, или, иначе, это особая процедура голосования. Это может происходить в следующих формах: по согласию всех государств, участвующих в заключении договора; на международной конференции текст договора принимается путем голосования за него 2 /₃ государств, присутствующих и участвующих в голосовании, если тем же большинством голосов они не решили применить иное правило (ст. 9 Венской конвенции 1969 г.); консенсусом (согласие, общее мнение), т. е. текст договора принимается на основе общего согласия участников конференции или организации без проведения голосования; голосованием за резолюцию об одобрении договора (например, на сессии Генеральной Ассамблеи ООН). В резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, под эгидой которой заключается конвенция, даются следующие формулировки: принимает и открывает для подписания или присоединения конвенцию ООН, содержащуюся в приложении к настоящей резолюции; призывает все правительства рассмотреть вопрос о том, чтобы стать участниками этой конвенции.

3. Установление аутентичности (аутентификации) текста договора. Аутентичность – это подлинность, достоверность текста, соответствие первоисточнику. Международные договоры являются сложными по своему текстуальному содержанию. В особенности это относится к многосторонним, универсальным договорам, принимаемым в рамках ООН, текст которых составлен на многих языках. Уполномоченные окончательно сверяют текст многоязычного договора, формулировок его статей и дают предварительное подписание. Это необходимо для последующей стадии – подписания и на будущее – выполнения договора (чтобы не было разночтения договора и противоречий при его толковании).

Аутентичность текста устанавливается следующим путем:

– парафирование (сокращенная подпись), когда уполномоченные в знак согласия ставят свои инициалы под текстом договора (как ко всему тексту договора, так и к отдельным его статьям);

– включение текста в дополнительный акт конференции;

– резолюция международной организации об одобрении текста договора;

– ad referendum (отложить для дальнейшего рассмотрения), т. е. условное, предварительное подписание текста договора, которое требует подтверждения компетентного органа государства.

4. Согласие на обязательность договора. На этой стадии государства выражают или дают окончательное согласие на юридическую обязательность положений договора. Согласие государства может быть на обязательность части многостороннего договора, и возможен выбор различных положений договора, но при условии, если это допускается договором, если согласны другие участники, если государство ясно указывает на части и положения договора. Согласие на обязательность договора может быть выражено следующими путями:

– подписанием – это самый главный способ выражения согласия государства на обязательность договора и, как правило, датой заключения договоров считается день их подписания. Необходимо учесть и такое правило: подписание является одной из форм (или одним из путей) согласия на обязательность договора и может быть формой принятия текста договора, например, при установлении его аутентичности;

– обменом документами (стороны направляют друг другу письма или ноты и дают согласие на обязательность договора). Например, одобрено заключение путем обмена письмами Соглашения между Правительством РФ и Правительством Восточной Республики Уругвай об урегулировании задолженности бывшего СССР от 24 октября 1997 г.;

– ратификацией, т. е. когда дается согласие на обязательность договора высшим представительным органом государства (парламентом);

– принятием договора (акцепт), т. е. согласие государства принять положения заключенного договора;

– утверждением (конфирмация), т. е. органами государства (например, правительством) утверждаются договоры, не подлежащие ратификации;

– присоединением – государство присоединяется к договору, если оно не участвовало в его заключении (например, в выработке и принятии текста). Причины здесь разные: новое государство, государство, которое ранее в силу тех или иных обстоятельств не участвовало в заключении договора. Присоединение бывает, как правило, к открытому договору. Это как бы своеобразный способ заключения договора, и здесь возможны предварительные переговоры с участниками договора. Государством подписывается договор о присоединении, и возможна ратификация акта о присоединении к договору. Присоединение оформляется документами (например, депонирование ратификационной грамоты). При присоединении государство может делать оговорки и заявления.

Могут быть и другие пути выражения согласия на обязательность договора, о которых условились стороны.

В принципе выражение согласия на обязательность договора является окончательной стадией заключения международных договоров.

При этом государства, давая согласие, обязаны не лишать договор его объекта и цели (ст. 18 Венской конвенции 1969 г.). И еще одно правило: если договором допускается, то государство может дать согласие на обязательность для него части договора или может быть согласие государства на обязательность для него договора, если он допускает выбор между различными положениями, и это имеет силу лишь в том случае, если ясно указано, к какому из этих положений согласие относится (ст. 17 Венской конвенции 1969 г.).

В ст. 22 упомянутого Закона говорится об особом порядке выражения согласия на обязательность для Российской Федерации международных договоров. Речь идет о международном договоре, который содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ. Поэтому в начале надо внести соответствующие поправки в Конституцию РФ, затем издать федеральный закон по этому вопросу и лишь после этого вынести решение о согласии на обязательность международного договора.

По вопросу о заключении договора Закон о международных договорах РФ установил новые правила о роли Конституционного Суда РФ. В частности, Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти в связи с заключением международных договоров. Кроме того, Конституционный Суд РФ рассматривает такие же споры в связи с заключением международных договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Рассмотрим отдельно особенности ратификации международных договоров.

Ратификация – это прежде всего внутригосударственный акт, который придает договорным нормам юридическую силу. С точки зрения международного права ратификация после подписания закрепляет окончательное согласие государства на обязательность для него международного договора. Ратифицируется договор в целом. Недопустимо включение в акт ратификации каких-либо поправок к договору. Ратификация предусматривает два акта: внутригосударственный, а в отношениях между сторонами договора – это ратификационная грамота, т. е. международный акт.

Практически ратифицирован может быть любой международный договор. Но существуют договоры, подлежащие обязательной ратификации. Это правило устанавливается в международных договорах и внутригосударственным законодательством.

По Закону о международных договорах РФ (ст. 15) подлежат обязательной ратификации договоры:

– исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

– предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

– о территориальном разграничении Российской Федерации (договоры о границах, о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации);

– об основах межгосударственных отношений;

– по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, обеспечения международного мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;

– об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации;

– при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.

В последнем случае могут быть такие договоры, как о предоставлении и получении госзаймов и кредитов и предоставлении правительственных гарантий и финансовой помощи, или договоры, касающиеся перемещенных культурных ценностей, и др.

Ратификация имеет значение для последующего вступления договора в силу и его выполнения.

Как правило, международные договоры ратифицируются парламентами государств. Иногда государства договариваются о такой процедуре, как синхронная ратификация. Международные договоры Российской Федерации ратифицируются Федеральным Собранием РФ.

Президент РФ или Правительство РФ представляют договор на ратификацию в Государственную Думу ФС РФ. В начале он обсуждается в комитетах и комиссиях, а затем рассматривается Госдумой на пленарном заседании. Государственная Дума ФС РФ путем голосования принимает решение о ратификации договора в форме федерального закона (ст. 105 Конституции РФ), после чего он рассматривается в Совете Федерации ФС РФ (ст. 106 Конституции РФ). Одобренный Советом Федерации ФС РФ закон о ратификации направляется Президенту РФ для подписания и опубликования.

После ратификации составляется ратификационная грамота, которая подписывается Президентом РФ и скрепляется подписью министра иностранных дел. Если заключен двусторонний договор, то производится обмен ратификационными грамотами между его участниками. Если договор многосторонний, то ратификационные грамоты сдаются на хранение депозитарию. Депозитарий определяется государствами в самом договоре. Им может быть одно или несколько государств, международная организация или ее главное должностное лицо. Если договор заключается ММПО, то они вместо ратификации издают акт официального подтверждения, который сдается депозитарию. В результате обмена ратификационными грамотами или сдачи их депозитарию дается окончательное выражение согласия государств на обязательность для них международного договора.

Дипломатическая работа является одним из ключевых направлений в деятельности любого современного государства. Формальное выражение принятых в ее рамках решений происходит при этом через особую систему дипломатических документов. Одним из важнейших из них являются международные договоры.

Международные договоры Российской Федерации представляют собой вид дипломатических документов официального характера, регламентирующий двусторонние и многосторонние взаимоотношения государств.

На практике международные договоры могут оформляться в виде договоров, соглашений, протоколов, конвенций и совместных коммюнике.

К оформлению международных договоров предъявляется как ряд базовых требований, присущих документам в целом, так и ряд специфических требований, связанных с их принципиальной предметной значимостью, юридической силой и т.п.

Требования к международным договорам закреплены как в нормах международного, так и национального законодательства.

В целом структура международных договоров включает следующие элементы:

Основная часть (основные статьи или положения);

Заключительная часть (протокольные статьи);

Преамбула является введением к международному договору, своеобразным вступлением к его основному тексту. Так, в форме связного текста, стилистически и по содержанию, в преамбуле могут фиксироваться:

В современной дипломатической практике наблюдается тенденция к постепенному упрощению структуры преамбулы и уменьшению ее общего объема, в том числе путем исключения отдельных частей ее структуры.

Важным элементом любого международного договора является его основная (центральная) часть , поделенная на конкретные статьи и положения, раскрывающие основное предметное содержание договора. В зависимости от объема договора это могут быть статьи (с пунктами и без), части, главы, абзацы и т.п.

Положения договоров при этом проходят процесс внутренней группировки: в начало основной части помещаются статьи, касающиеся наиболее общих аспектов проблемы, позже – узконаправленных. Если статья содержит основную норму или принципиально важную установку для толкования договора, ее называют головной и помещают в начало центральной части. Допускается также использование отсылочных постановлений, содержащих ссылки на общепризнанные нормы международного права или иные международные договоры (нередко, на практике ссылки делают на Устав ООН). Дополнительно статьи могут группировать в рамках регулируемых ими отношений.

Каждая позиция, заявленная договором, при этом формулируется предельно четко, емко и конкретно, с учетом не только документоведческих, но и юридических правил.

Заключительная часть международного договора представляет собой ряд принципиально важных положений процессуального характера, таких как: порядок вступление договора в законную силу, порядок его принятия странами-участницами, срок действия, основания и доступные возможности приостановления и прекращения. Помимо этого, могут включаться вопросы, касающиеся оговорок, толкования, разрешения возникающих между участниками споров, пересмотра текста договора в целом и отдельных его положений. Отдельно выделяются вопросы дальнейшей работы с договором как с документом: порядок и условия организации депозитарного хранения оригинала и копий, меры по регистрации, аутентичности текстов. Заключительные положения также могут фиксировать языки, на котором составляются текст международного договора. Чем сложнее внутренняя структура договора и взаимоотношения между его участниками, тем больше заключительных положений формулируется.

Наконец, Рекомендациями регламентируется проставление печатей на международных договорах и их расположение. Так, оттиски печатей проставляются, как правило, до подписания договора на внутренней части обложек специальных договорных папок. При этом их наличие не является обязательным и в отечественной дипломатической практике осуществляется по настоянию иностранного государства – стороны договора.

Еще одной частью международных договоров являются приложения . В большинстве своем они содержат определенные материалы, конкретизирующие постановления договора. Их цель, таким образом, - облегчить понимание договора и его основного содержания.

Обязательный характер международного договора в большинстве случаев распространяется и на его приложения, однако окончательное решение по этому вопросу принимается дополнительно по соглашению стран-участниц.

При этом работа с международными договорами не ограничивается изучением требований к их структуре и включает также целый ряд работ по их оформлению, совокупность которых можно разделить на несколько последовательных этапов или стадий:

Утверждение (или ратификация).

Подготовка включает комплекс мероприятий по редактированию проекта международного договора и выбора его окончательного варианта, устраивающего все стороны. Итоговый вариант текста при этом принимается голосованием участников. Для утверждения необходимо не менее 2/3 голосов 5 . Если компромисс не найден, но государства все же готовы пойти на подписание и ратификацию договоров, они вправе принять текст договора с рядом оговорок – односторонних заявлений, сделанных при подписании, ратификации, утверждении, принятии договора или присоединения к нему 6 .

Заключение международных договоров РФ осуществляется на основе рекомендаций о заключении 7 , представляемых на рассмотрение Президенту РФ или ее Правительству от палат Федерального Собрания, Верховного Суда, уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ, Генеральной Прокуратуры, Центральным банком, а также Уполномоченным по правам человека.

Парафирование подразумевает процесс проставления инициалов уполномоченных лиц на каждой странице согласованного варианта текста международного договора с целью выражения согласия с его содержанием. После парафирования изменения в текст не вносятся, за исключением исправления опечаток и случайных описок. Парафирование является средством признания текста договора аутентичным и окончательным.

Ратификация же, напротив, представляет собой волеизъявление участника договора на исполнения заявленных норм и положений. В качестве доступных форм выражения согласия с обязательностью международного договора в РФ фиксируются 8 : подписание, обмен документами, образующими договор, ратификация, утверждение, принятие, присоединение, иные способы.

Ратификация международных договоров в РФ производится путем принятия соответствующего федерального закона 9 .

После вступления в силу международные договоры посылаются в Секретариат ООН, где производится их регистрация, занесение в перечень, а также может осуществляться хранение в делах и опубликование. Регистрацией международных договоров в Секретариате ООН и иных депозитариях занимается МИД РФ. МИД РФ также может осуществлять функции депозитария самостоятельно.

Для регистрации международных договоров в РФ предусмотрена специальная единая государственная система регистрации и учета международных договоров РФ, находящиеся в ведении МИД РФ 10 .

Таким образом, международные договоры Российской Федерации представляют собой особый вид дипломатических документов, обладающий своей спецификой как в плане требований, предъявляемых в структуре, так и в порядке работы по их оформлению и подготовки.

4 Лукашук И.И. Современное право международных договоров. Т. 2. Действие международных договоров. – М.: Волтерс Клувер, 2006. - С. 590.

5 Венская Конвенция о праве международных договоров: заключена в г. Вене 23.05.1969 // Ведомости ВС СССР. – 1986. – N 37. – Ст. 772.

6 О международных договорах Российской Федерации: Федеральный закон от 15.07.1995 №101-ФЗ (в ред. от 12.03.2014) // Собрание законодательства РФ. – 1995. – N 29. – Ст. 2757.

Рассмотрим основные стадии (этапы) заключения международных договоров.

Аутентичность текста устанавливается следующим путем:

– включение текста в дополнительный акт конференции;

– резолюция международной организации об одобрении текста договора;

– принятием договора (акцепт), т. е. согласие государства принять положения заключенного договора;

Могут быть и другие пути выражения согласия на обязательность договора, о которых условились стороны.

Рассмотрим отдельно особенности ратификации международных договоров.

По Закону о международных договорах РФ (ст. 15) подлежат обязательной ратификации договоры:

– предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

– об основах межгосударственных отношений;

– при заключении которых стороны условились о последующей ратификации.

Ратификация имеет значение для последующего вступления договора в силу и его выполнения.

Договорная инициатива - это предложение одной или нескольких государств заключить международный договор для урегулирования определенных отношений между собой. Обычно сторона выступила с таким предложением, и представляет проект будущего договора. Если предложение находит отклик, заинтересованные стороны определяют совместные мероприятия по подготовке текста международного договора.

Согласно Венской конвенции 1969 г. понятие "заключения международного договора" - это составление и принятие текста договора, установление подлинности текста, подписание договора, ратификация и другие способы выражения согласия на обязательность договора, обмен или депонирование ратификационных грамот (ст. 6-25 Конвенции). Некоторые из этих процедур определяются не только конвенции, но и внутренним законодательством.

Прохождение всех стадий - необязательное условие заключения договора, но ряд из них являются необходимыми.

Международная практика позволила наработать три основные организационно-правовые формы подготовки согласованного текста договора: обычные дипломатические каналы, международные конференции и международные организации. Как правило, текст договора отрабатывается в рамках одной из этих форм. Бывают случаи, когда один и тот же договор во время подготовки проходит все три стадии. На международных конференциях и в международных организациях текст договора принимается в соответствии с их процедурами.

б) принятие текста международного договора и установления его аутентичности;

Во время разработки текста и осуществление иных действий (парафирования и др.) представитель должен действовать строго в рамках выданных полномочий; если лицо действовала за пределами своих повнова жень или не была должным образом уполномоченным, акты, которые она совершила, не имеют юридической силы, если только они в дальнейшем не подтверждены государством или организацией, которая уполномочила это лицо (ст. 8 Венской конвенции).

В международных организациях текст договора принимается единогласно; на международных конференциях - голосования за него двух третей членов этой организации.

Разработан и согласован текст международного договора считается аутентичным, то есть окончательным, если он подписан сторонами, которые принимали участие в его составлении (принятии текста). Подписание может иметь по крайней мере три формы: парафирования, подписания ad referendum и просто подписания. Парафирование - это предварительное подписание, которое осуществляется путем проставления уполномоченными лицами на тексте договора своих инициалов; подписания ad referendum значит подписания при условии, к осуществлению определенного события, чаще всего при условии ратификации, что должно произойти.

Относительно просто подписания, то здесь сталкиваются с соблюдением условий альтернату, то есть старшинства. Сегодня правила альтернату сводятся к следующему: в многостороннем договоре подписи ставятся согласно латинского алфавита; в двустороннем - стороны подписывают его в строку, и на одном экземпляре договора одна сторона подписывает слева, другая - справа, на другом экземпляре подписи ставятся в обратном порядке. Обычно договор датируется. Дата соответствует дню подписания, а для многосторонних договоров, принятых на конференциях или в международных организациях, - дню принятия голосованием. В случае, когда договор подлежит ратификации, дата не имеет никакого значения, поскольку в таких случаях добавляется дата вступления договора в силу.

в) выражение согласия на обязательность международного договора.

Кроме подписания, в ряде случаев договор подлежит ратификации. Ратификация - это подтверждение договора компетентным органом государственной власти. Конечно это законодательный орган. Поэтому в каждой стране устанавливается своя процедура и способы ратификации, но они должны соответствовать условиям, изложенным в ст. 14 Венской конвенции 1969 г.

Конвенция 1969 г. ввела положения, согласно которому государство обязано воздерживаться от любых действий, несовместимых с договором, если ратификация его "слишком задерживается или если ратификация не состоится (ст. 18).

Ратификация подтверждается ратифікаційною грамотой, которую В Украине подписывает Председатель Верховной Рады за связью (подписью) министра иностранных дел.

Ратификация международного договора - заключительная стадия его заключения. После этого договор вступает в силу. Но акт ратификации в государствах-участницах может происходить не одновременно, и это может привести к ситуации, когда один участник будет считать себя связанным договором, а другой, где ратификация еще это состоялась, себя связанным считать не будет. Поэтому стороны обмениваются ратификационными грамотами, и день обмена становится днем вступления договора в силу.

Известно, что Венская конвенция о праве международных договоров вступило в силу через десять лет после ее принятия. Другой, почти курьезный пример: Гаагская конвенция о гражданстве 1930 г. по этой же причине вступило в силу через 43 года. Конвенция 1969 г., считает период между подписанием и ратификацией периодом "ограниченной свободы", когда государство не имеет права делать ничего, что нарушало бы договор. Между подписанием и ратификацией возможен значительный разрыв во времени. Нередко это вызывается политическими соображениями: одна из сторон использует промедление для оказания давления на другую сторону. Но определить время ратификации стороны, как правило, не могут. Иногда это компенсируется заявлением, что стороны будут стремиться к ратификации в кратчайшее время. Такое заявление может содержать текст договора. Указание срока ратификации не отвечает требованиям международного права, согласно которым подписания договора под условием его ратификации не означает обязанности ратифицировать договор. Только Устав Международной организации труда обязывает своих членов представлять компетентным органам государства для ратификации подписанных в рамках этой организации сделки.

Отказ в ратификации означает, что государство не связана с положениями данного договора, словно и не заключала его.

Во время заключения договора в международной организации или на международной конференции стороны оговаривают момент вступления договора в силу определенным количеством ратификаций - третью участников, половиной. Известно, что Венская конвенция о праве международных договоров вступило в силу через десять лет после ее принятия. Другой, почти курьезный пример: Гаагская конвенция о гражданстве 1930 г. по этой же причине вступило в силу через 43 года. Ратификационные грамоты сдаются одному из участников договора, который именуется депозитарием международного договора. Его функциями являются также хранение самого договора, приложений к нему, ратификационных грамот, уведомление участников о количестве сданных ратификационных грамот и о вступления договора в силу, когда это количество достигнет установленного числа. Депозитарий выдает заинтересованным сторонам необходимые им копии самого договора и приложений к нему, сообщает о присоединении.

В тех случаях, когда участник международного договора не согласен с кем-какой частью договора, которая, однако, не исключает его участия в договоре, он имеет право обнаружить эту несогласие путем заявления предостережение. Заявление предостережение - суверенное право каждого государства. Предостережение можно заявить в любой стадии заключения международного договора. Заявление предостережение недопустима в двустороннем договоре, а также если предостережение запрещено самим договором или если договором предусмотрено право делать только определенные оговорки, в которых данное не принадлежит, или когда оговорка недопустимо с точки зрения объекта и цели договора (ст. 19 Венской конвенции 1969 г.).

Для заявления предостережение согласие других участников договора не требуется. Но Венская конвенция установила, что оговорка считается принятым другими участниками, если в течение 12 месяцев со дня его заявления они не выразили против него возражений. Государство, которая заявила предостережения, признает договор не в целостности, а лишь в той части, которой оговорка не касается. Для всех же остальных государств договор действует в полном объеме.

Государство, которое не соглашается с оговоркой, имеет право заявить возражение против него, и возражения также является суверенным правом, как и право на оговорки. Венская конвенция не исключает возможности действия договора между государством, что заявила предостережения, и той, которая заявила против него возражения, "если государство, которое отрицает, определенно не заявит о противоположном намерении". Следовательно, при наличии такого намерения договор между этими двумя участниками не будет действовать; между государством, которая заявила предостережения, и теми участниками, которые не протестовали против него, договор является действующим, за исключением тех положений, которые вызвали предостережение, а между всеми другими пин действует в полном объеме.

Участник договора, который заявил оговорки, может его снять, что также является его суверенным правом.

Договоры, которые не нуждаются в ратификации, утверждаются. Согласно законодательству Украины межгосударственные договоры Украины утверждаются Президентом Украины, о чем принимается указ. Межправительственные договоры утверждаются правительством Украины, о чем принимается постановление; межведомственные - в порядке, установленном правительством Украины. Присоединение к международным договорам осуществляется в таком же порядке, при этом, в случае необходимости ратификации такого договора, решение о присоединении принимает Верховная Рада в виде закона. Если нет необходимости ратификации, - указом Президента, постановлением правительства, в зависимости от уровня договора.

Читайте также: