Порядок приведения противоречащих нормативных правовых актов в соответствие с законодательством

Обновлено: 03.05.2024

Разъясняет старший помощник прокурора области по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления области Масалова К.А.

Устав муниципального образования, это муниципальный нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой в системе муниципальных правовых актов и определяющий основные принципы и правила организации местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании. Устав муниципального образования имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования.

Все требования к содержанию устава муниципального образования в основном сводятся к обеспечению его соответствия актам большей юридической силы – Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

При этом, не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.

Как следует из приведенных положений, Федеральным законом № 131-ФЗ установлены единые требования, при которых на публичные слушания не выносится проект муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования, а также не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

К таким требованиям относятся:

1) все изменения, вносимые в устав муниципального образования, должны быть направлены на приведение устава в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Свердловской области или законами Свердловской области;

2) изменения должны вноситься в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава Свердловской области или законов Свердловской области.

Кроме того, по смыслу указанных норм Федерального закона № 131-ФЗ положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, Устава Свердловской области или законов Свердловской области должны быть процитированы в муниципальном правовом акте в полном объеме.

В свою очередь в муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав муниципального образования может быть установлено, что квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, необходимым для замещения должностей муниципальной службы, устанавливаются решением Думы городского округа на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом Свердловской области в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

Также следует отметить, что все проекты муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, вне зависимости от необходимости проведения публичных слушаний и официального опубликования (обнародования) порядка учета предложений и порядка участия граждан, не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса об их принятии подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Разъяснения по этой категории дел Верховный суд уже давал в 2007 году, а Высший арбитражный суд – в 2013 году. Но с тех пор законодательство сильно изменилось. Например, в 2015 году вступил в силу Кодекс административного судопроизводства, а в 2016 году элементом судебного контроля стали акты с разъяснениями законодательства, обладающие нормативными свойствами.

Признаки нормативно-правовых актов

Пленум ВС выделил существенные признаки, которые характеризуют нормативный правовой акт. Первый – издание его в установленном порядке управомоченным органом госвласти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом. Второй – наличие в нем правил поведения, обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В административном иске об оспаривании НПА необходимо указать сведения о том, какие права, свободы и законные интересы нарушены или могут быть нарушены оспариваемым актом, или о том, что существует реальная угроза их нарушения. В противном случае суд оставит его без рассмотрения. А если истец оспаривает документ, который со всей очевидностью не может затрагивать его права, – судья откажет в принятии заявления к производству.

Разъяснения законодательства — что это?

Акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, – это акты органов госвласти, органов местного самоуправления и иных органов, которые включают в себя результаты толкования норм права, которые используются в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц. При этом под неопределенным кругом лиц понимается такой круг лиц, который невозможно определить и привлечь к участию в деле.

При оспаривании разъяснений суд должен установить смысл разъясняемых положений, учитывая буквальное значение содержащихся в них слов и выражений, а также их место в системе права, взаимосвязи с другими правовыми нормами, цели и условия принятия соответствующего нормативного правового акта. Пленум отмечает: если разъяснения не соответствуют смыслу разъясняемых им положений – суд должен признать документ недействующим и указать на это в решении.

Итоги оспаривания

Обстоятельства, в связи с которыми суд пришел к выводам о необходимости признания акта или его части недействующими, должны быть отражены в мотивировочной части решения.

Содержащиеся в решении выводы о несоответствии оспоренного акта закону или иному нормативному правовому акту могут иметь преюдициальное значение при рассмотрении других дел – в том числе касающихся периода, предшествующего дню признания оспоренного акта недействующим.

Даны разъяснения и по поводу судебных расходов: поскольку нормы КАС и АПК не устанавливают каких-либо особенностей в отношении судебных расходов по делам об оспаривании нормативных правовых актов или разъяснений, то распределять их нужно по общим положениям этих кодексов.

Юридическое образование и штрафы для чиновников

Ст. 208 КАС устанавливает, что заявители без высшего юридического образования ведут дела через своих представителей, которые такое образование имеют. Но при этом, подчеркивает ВС, закон не устанавливает требование к высшему образованию у лица, которое подписывает административный иск. То есть подписать заявление может административный истец без высшего юридического образования – но в суде его все равно должен представлять юрист с дипломом. И его нужно указать прямо в иске – с приложением копии диплома.

Орган госвласти, который должен проводить обязательную регистрацию нормативных правовых актов (например, Минюст), принимает участие в рассмотрении таких дел в качестве заинтересованного лица.

Постановление Пленума пока не принято – по итогам обсуждения председатель ВС Вячеслав Лебедев отправил его на доработку, по итогам которой некоторые разъяснения могут измениться.

В статье обозначается проблема приведения нормативных правовых актов в соответствие с действующим законодательством. Рассматриваются общетеоретические и практико-прикладные вопросы правотворческой деятельности.

Ключевые слова: прокурорский надзор, правотворчество, нормативный правовой акт, законодательство, источники информации.

Одной из базовых категорий правоведения, закладывающих основу для правового регулирования (воздействия), выступает правотворчество, т. е. создание норм права. В ходе правотворческой деятельности выполняется ряд важных для общества, государства и личности задач. На его этапах и стадиях происходит согласование общественных интересов и решается вопрос о взаимодействии между идеологией, политикой и правом [2, с. 5].

Источники конституционного права могут должны рассматриваться через призму структуры государственной власти и специфики государственного устройства Российской Федерации [1, с. 44]. Уставы муниципальных образований могут быть отнесены к источникам конституционного права.

Выявления несоответствий действующему законодательству в уставах муниципальных образований является актуальным направлением деятельности прокуратуры Российской Федерации [3, с. 1238; 4, с. 111–114].

Предметом прокурорского надзора в сфере местного самоуправления является:

— исполнение законов органами местного самоуправления и их должностными лицами;

— соответствие законам их правовых актов;

— соблюдение прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами [5, с. 283–284].

При проверке нормативных правовых актов органов местного самоуправления следует использовать средства. Приемы и способы правовой [6] и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов [7, 8, 9].

Необходимость параллельного использования техники правовой и антикоррупционной экспертизы обусловлена юридико-техническими свойствами нормативных правовых актов [10, с.111–116].

В предлагаемой статье представлены материалы, обобщающие опыт прокуратуры Ленинского района Еврейской автономной области.

22 августа 2005 года решением Собрания депутатов Н-ского.сельского поселение № 17 утверждён устав муниципального образования (далее — Устав), который в настоящее время действует с изменениями по состоянию на 24 сентября 2015 года.

В результате правового анализа Устава выявлено, что он не соответствует действующему законодательству Российской Федерации об организации и осуществлении местного самоуправления по следующим основаниям.

прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность не приведен в соответствие с указанной выше нормой закона.

Статьями 24, 25 Устава определены основания досрочного прекращения полномочий депутата Собрания депутатов, главы сельского поселения, в числе которых отсутствуют, среди которых основание, закрепленное в ч. 7.1 ст. 40 Федерального закона в актуальной редакции не отражено.

При этом следует заметить, что незакрепление Уставом данного вопроса является коррупциогенным фактором.

Таким образом, в результате правового анализа Устава выявлено, что он не соответствует действующему законодательству Российской Федерации об организации и осуществлении местного самоуправления.

Негативные последствия несоответствия Устава закону выражаются в том, что он, являясь актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, допускает действие и применение спорных норм, которые впоследствии могут быть закреплены и установлены иными муниципальными актами, принятыми (изданными) в соответствии с ним.

Вместе с тем Конституцией Российской Федерации установлено, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (часть 2 статьи 4). Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (части 1 и 2 статьи 15).

Федеральным законом определено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону, а также уставам и законам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7).

Согласно Уставу Еврейской автономной области, нормативные правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований области являются составной частью единой правовой системы области. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления муниципальных образований области принимаются в соответствии с федеральными законами и законами области в пределах их компетенции (статья 41).

1. Юрковский А. В., Деревскова В. М., Евдокимов К. Н., Кузьмин И. А., Куликов М. Ю., Онохова В. В., Праскова С. В., Суркова И. С., Тирских М. Г., Шаламова А. Н. Конституционное право: учебное пособие / под ред. А. В. Юрковского. — Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2015. — 611с.

2. Юрковский А. В., Евдокимов К. Н., Деревскова В. М., Кузьмин И. А., Любушкина В. П. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности: учебное пособие / под ред. А. В. Юрковского. — Иркутск, 2014. — 239 с.

3. Юрковский А. В., Кузьмин И. А. Теоретико-методологические и практико-организационные проблемы правотворчества и правоприменительной деятельности с позиции сотрудников прокуратуры РФ (социологические и юридические аспекты) // Научные труды Российской академии юридических наук. 2015. № 15. С. 1238.

4. Кузьмин И. А., Юрковский А. В. Отечественная система права и законодательства: взгляд сотрудников прокуратуры // Государственная служба. — 2016. № 3. С. 111–114.

5. Деревскова В. М., Евдокимов К. Н., Ефимова Ю. С., Кузьмин И. А., Куликов М. Ю., Любушкина В. П., Онохова В. В., Романов Д. И., Юрковский А. В., Юрковский А. В. Муниципальное право России: учебное пособие / под ред. А. В. Юрковского. ‒ Иркутск, 2014. ‒ 327 с.

7. Кудашкин А. В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика. Научно-практическое пособие. — М.: Норма, ИНФРА-М, 2012. — 368 с.

9. Гриб В. Г., Окс Л. Е. Противодействие коррупции. Учебное пособие. — М.: Московская финансово-промышленная академия, 2011. — 192 с.

10. Юрковский А. В., Евдокимов К. Н., Деревскова В. М. Правовые основы противодействия коррупции: учебное пособие. — Иркутск, 2012. — 199 с.

Основные термины (генерируются автоматически): Российская Федерация, местное самоуправление, акт, действующее законодательство, антикоррупционная экспертиза, прокурорский надзор, Устав, выборное должностное лицо, выборный орган, Еврейская автономная область.

Читайте также: