Какие правовые акты издает президент рф для реализации своих правовых полномочий
Обновлено: 30.06.2024
Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание
Л.А. Окуньков, директор Института законодательства
и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации,
кандидат юридических наук.
Журнал российского права. – 1997. — №2. – 14-23.
I. Виды и характер правовых актов Президента
Статья 90 Конституции Российской Федерации предусматривает две разновидности правовых актов, издаваемых Президентом: указы и распоряжения. Указами оформляются обычно решения нормативного характера, то есть те, что содержат общие правила поведения, относятся к неопределенному кругу адресатов и рассчитаны на многократное применение.
В отличие от указов распоряжения не должны содержать, предписаний, носящих нормативный характер. В идеале они должны из даваться только по оперативным и организационным вопросам.
Заметим, однако, что такая градация соблюдается далеко не всегда. Так, указами оформлялись решения о проведении различного рода мероприятий, в частности Ассамблеи общественного согласия Общероссийского конгресса по правовой реформе. В то же время ряд распоряжений содержит правовые предписания нормативного характера. Кстати, упомянутое решение от 5 февраля 1993 г. включающее положения нормативного характера, было оформлено распоряжением, а не указом.
Важнейшее значение для правовой оценки указов и распоряжений Президента имеет порядок их подготовки и принятия, установленный Указом от 2 мая 1996 г. № 63Д несоблюдение которого может быть, на наш взгляд, основанием для признания акта Президента неправомерным. Речь идет о процедурном самоограничении, имеющем юридическое значение. Согласно упомянутому Указу, Президент должен, принимая свои решения, предусматривающие впоследствии издание правительственных постановлений и распоряжений, согласовывать проекты своих решений в Правительстве. Такое самоограничение при реализации Президентом собственной компетенции представляется вполне оправданным, учитывая отсутствие в Конституции нормы о контрассигнации президентских актов Правительством). Здесь уместно вспомнить роль регламентов палат Федерального Собрания, где процедура подготовки федеральных законов имеет прямое значение для оценки самого правового акта. При несоблюдении процедуры трех чтений Президент как гарант Конституции возвращал принятые парламентом законы без рассмотрения по существу. Правомерность его действий оспаривалась депутатами, но была в принципе подтверждена Конституционным Судом РФ. Видимо, процедурные правила, зафиксированные в упомянутом Указе, должны оцениваться Судом с аналогичных позиций.
Действующий порядок подготовки значительной части решений Правительства предполагает обязательный президентский контроль, который, правда, именуется достаточно мягко — согласованием с Администрацией Президента. Такое согласование необходимо для проектов решений Правительства, предусмотренных указами и другими актами Президента либо рассмотренных на заседаниях Правительства под председательством Президента. Аналогичное согласование установлено также для проектов решений Правительства, принимаемых в пределах его компетенции, но отнесенных Конституцией одновременно и к ведению Президента — по вопросам прав и свобод человека и гражданина, охраны суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности; обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определения основных направлений внутренней и внешней политики, руководства.
II. Классификация указов Президента
Среди многообразия указов достаточно четко прослеживаются следующие разновидности:
а) указы исполнительного характера, определяющиё порядок практической реализации федеральных законов. Они принимаются либо в связи с изданием новых федеральных законов, либо в порядке контроля за их выполнением;
б) директивные указы. Такие акты состоят преимущественно из поручений Правительству, другим органам исполнительной власти;
в) программно-политические указы, издаваемые Президентом в целях реализации возложенных на него обязанностей по определению основных направлений внутренней и внешней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции). По своему содержанию такие указы представляют собой чаще всего федеральные президентские программы, концепции, доктрины (например, военная доктрина), основные направления развития отдельных отраслей, сфер управления и т.д. В них, как правило, отсутствуют нормативные установления и преобладают программно-политические установки;
В текущем законодательстве сложился весьма устойчивый пласт, состоящий из нормативных указов Президента, формирование которого во многом связано с отсутствием федеральных законов, прежде всего в сфере организации государственной власти, приватизации, налоговой политики, земельных отношений. На этапе становления новой государственности и экономического уклада указные нормы оказываются нередко первичными и единственными в правовом регулировании в связи с отсутствием федеральных законов и медлительностью парламента в законотворчестве.
В указах, временно заменяющих недостающие законы, конечно, не столь очевиден их подзаконный характер. Именно так обстоит дело, к примеру, с официальной символикой Российской Федерации (государственный герб, флаг и гимн). Хотя ее описание и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом (ст. 70 Конституции), однако он до сих пор не принят. По этой причине новая российская символика регламентируется президентскими указами, которые действуют до вступления в силу упомянутого закона, о чем прямо записано в этих актах. Непринятие в течение трех с лишним лет федерального конституционного закона по государственной символике свидетельствует не только об упущениях наших законодателей, но и о медлительности Президента в использовании права законодательной инициативы. Такое положение дел усугубляется, на наш взгляд, и отсутствием ответственности за реализацию конституционных предписаний.
Анализ содержания указов, принятых в 1995—1996 гг., показывает, что значительный объем нормативных установлений сосредоточен в сфере публичного права: организация исполнительной власти, определение структуры и системы федеральных органов исполнительной власти, утверждение положений о министерствах (МИД, Минобороны, ФСБ и т.д.), Администрации Президента и ее основных подразделениях, осуществление различного рода мер по обеспечению согласованного функционирования различных государственных институтов власти, взаимодействия с палатами Федерального Собрания и Правительством. Обратим внимание на активную позицию Президента в формировании нормативного блока своего политического курса и явно недостаточную законодательную регламентацию системы и организации федеральной государственной власти.
Многие нормоустанавливающие указы приняты Президентом в соответствии с федеральными законами. На практике содержание значительной части полномочий Президента конкретизируется в текущих законах.
Строго говоря, нормотворческая компетенция Президента не столь обширна и характеризует прежде всего функции исполнительной власти, осуществляемой им. В последние годы многие специалисты обоснованно обращают внимание на избыточность.указов. Президенту для осуществления инициативной государственной политики вовсе не обязательно издавать сотни указов, которые к тому же нередко не выполняются. Большая политика проявляется в конкретных действиях, зачастую не требующих правового оформления.
III. Научная дискуссия об указах Президента
Между тем подобная точка зрения не встречает поддержки большинства специалистов-государствоведов, указывающих на императивность нормы ст. 90 Конституции, определяющей, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить не только Конституции, но и федеральным законам. Конституционные нормы достаточно ясно определяют подзаконный характер актов Президента, их подчиненное положение по отношению к законам в иерархии правовых актов Российской Федерации. К тому же единственным федеральным органом законодательной власти в России является Федеральное Собрание, а положение Президента достаточно дистанцировано от законодательной и других ветвей власти, поскольку во главе угла поставлены его координирующие, интегрирующие функции.
Подобное обоснование законодательных функций Президента не вытекает, по нашему мнению, из российской доктрины разделения властей и не убеждает нас в совпадении компетенции Президента и парламента. В данном случае мы имеем дело с совместными предметами ведения, но не с совместной компетенцией.
В оценке правовых актов Президента, содержащих нормы законодательного уровня, можно согласиться с А.В. Мидкевичем, который считает, что такая практика не опирается на прямое закрепление в Конституции полномочий Президента принимать указы, замещающие законы. Хотя его предложение предоставить Президенту право издавать указы законодательного уровня вряд ли может получить горячую поддержку. И все же представляется, что при подготовке поправок к Конституции этот вопрос было бы целесообразно обсудить в парламенте. Видимо, актуальность делегирования Президенту таких полномочий в ближайшие годы значительно снизится, поскольку проблема пробельности законов станет не столь острой, как это было в начале 90-х годов. За последнее время (1994-1996 гг.) принято более трехсот федеральных законов, в том числе немалое число актов кодифицированного характера. Сейчас главное — расчистка законодательства, приведение его в контрольное состояние. Нельзя забывать и непростой характер взаимоотношений между Государственной Думой и Президентом, а также уроки прошлого делегирования, когда депутаты не успевали отслеживать правомерность указов, представленных Президентом в парламент ввиду многочисленности последних. По этой причине, в частности, возникало обострение отношений между двумя основными участниками законотворческого процесса.
С правовых позиций предпочтительнее выглядит принятие парламентом пусть даже фрагментарного федерального закона (по предложению Президента или Правительства), нежели опережающее издание Президентом аналогичного по содержанию указа. Такой акт Главы государства, не согласованный с палатами Федерального Собрания, но фактически затрагивающий его законодательные прерогативы, всегда вызывает негативную реакцию парламента и инициирует запросы депутатов в Конституционный Суд.
Как уже отмечалось, в повседневной жизни необходимость принятия Президентом нормативны указов определяется в первую очередь реальными потребностями связи со значительным отставанием законодательного регулировании в сфере экономики, социального государственного развития. В такой ситуации ждать, пока парламент через два-три года примет соответствующие законы, было бы для Президента равносильно серьезной политической ошибке в государственном управлении. Он не может находиться в роли нейтрального наблюдателя. Однако у Президента в отсутствие федерального закона есть определенные правовые пути достижения поставленных целей. Прежде всего, это предварительное согласование с палатами Федерального Собрания и Правительством своих намерений по выбору оптимального решения, затрагивающего компетенцию законодательной исполнительной власти. Для обеспечения согласованно взаимодействия и выработки единой политики целесообразно зафиксировать в федеральном законе взаимные обязательства Президента и парламента.
Читайте также:
- Приказ и закон это одно и тоже
- Порядок предоставления документов для кадастрового учета
- Можно ли заключить договор на обслуживание газового оборудования с другой организацией
- Кто подписал советско германские договоры о ненападении и о дружбе и границе нарком иностранных дел
- Протокол проведения семинара практикума в доу