Законопроект спутник что это такое

Обновлено: 25.06.2024

Здесь приведён обзор Законопроекта. В частности, обсуждается статья 2 Законопроекта, касающаяся изъятий из Закона о ПДн. Поскольку обзор будет достаточно подробным, статья будет разделена на несколько блоков:

1. Предыстория. О чём вообще Законопроект?

Законопроект предусматривает возможность изъятий из:

На данный момент Законопроект разрабатывается с учётом двух проектов. В частности:

проект по внедрению системы поддержки принятия врачебных решений, использующих технологии ИИ;
проект сервиса для малого и среднего бизнеса по подбору оптимальных сфер и мест деятельности на базе больших данных (стр. 2 – 3 Пояснительной записки к Законопроекту).

В данном обзоре мы не будем останавливаться на статьях Законопроекта, позволяющих отменять тайну связи и врачебную тайну. Вместо этого мы детально обсудим статью 2 Законопроекта, так что все ссылки на Законопроект в дальнейшем будут подразумевать ссылку на эту статью.

При этом рассматриваемые изъятия:

могут распространяться на специальные и биометрические ПДн (см. ст.ст. 10, 11 Закона о ПДн);
допускают обработку ПДн недееспособных лиц без согласия таких лиц или их законных представителей (см. ч. 6 ст. 9 Закона о ПДн).

Теперь перейдём непосредственно к критике Законопроекта.

2. Что не так с Законопроектом?

Претензий к Законопроекту достаточно много. Ниже приведена часть критических замечаний к нему. Всю аргументацию можно разбить на несколько блоков:

Мы рассмотрим в бОльших подробностях эти блоки ниже.

2.1. Практические проблемы Законопроекта

Во-первых, Законопроект допускает лишение граждан целого блока их прав

Учитывая положения текущей редакции Закона об ЭПР, Программа Эксперимента, содержащая рассматриваемые изъятия, потенциально лишает возможности защитить свои ПДн не только Участников ЭПР (в значении, данном п. 14 ст. 2 Закона об ЭПР), но и третьих лиц, не являющихся Участниками ЭПР и данные о которых могут быть переданы от Участника ЭПР Субъекту(ам) ЭПР.

Пример: родственники лица, сведения о которых, в том числе о состоянии их здоровья, участник ЭПР сообщает субъекту ЭПР для экспериментального лечения своей болезни.

При этом, если толковать ч. 5 ст. 19 Закона об ЭПР буквально, Субъект ЭПР даже не обязан получать согласие от третьих лиц на обработку их ПДн: оказывается достаточно лишь уведомить о факте таких действий.

Получается, что в случае принятия Законопроекта в текущей редакции Программа Эксперимента, содержащая изъятия из Закона о ПДн, начинает косвенно распространяться и на третьих лиц, не являющихся участниками ЭПР. И такие субъекты оказываются:

лишены возможности как-то возразить против обработки их ПДн, в том числе распространению этих данных третьим лицам;
исходя из действующих редакций - оказываются поставлены в известность об обработке их данных лишь по факту такой обработки (см. ч. 5 ст. 19 Закона об ЭПР).

Во-вторых, Законопроект не требует обезличивать ПДн, которые обращались бы среди Участников и Субъектов ЭПР

Равным образом текущая версия поправок позволяет Участникам ЭПР безнаказанно распространять порочащие репутацию сведения об других Участниках ЭПР (и при буквальном прочтении правок – о третьих лицах).

Теперь мы рассмотрим, какие сугубо правовые проблемы возникают в связи с этим.

2.2. Фундаментальные проблемы Законопроекта: противоречие Конституции РФ и Конвенции Совета Европы

Какие основные нормы нарушаются Законопроектом?

Во-первых, нарушаются ст.ст. 23, 24 Конституции Российской Федерации

Рассматриваемые изъятия существенно нарушают права участников ЭПР, а также потенциально – третьих лиц, на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Также подобные изъятия потенциально нарушают принцип недопустимости сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия.

Во-вторых, нарушаются ст.ст. 4 - 8 Конвенции Совета Европы

Положения Конвенции Совета Европы обязывают РФ совершенствовать своё законодательство таким образом, чтобы:

При этом любому лицу должна быть предоставлена возможность контроля за обработкой своих ПДн (ст. 8 Конвенции Совета Европы).

Отсутствие гарантий, что право РФ может соответствовать указанным выше требованиям, исключает возможность какой-либо автоматизированной обработки специальных категорий ПДн (ст. 6 Конвенции Совета Европы).

Как видно из содержания статьи 2 Законопроекта, комментируемая статья прямо противоречит обязательствам России, принятым на основании Конвенции Совета Европы.

2.3. Почему Законопроект противоречит Закону об ЭПР

В случае установления ЭПР изъятия из Закона о ПДН устанавливаются Программой Эксперимента.

В отношении таких изъятий Закон об ЭПР устанавливает ряд ограничений (п. 1, 3 ст. 5 Закона об ЭПР). В числе них:

недопустимость ограничения или любого умаления конституционных прав и свобод граждан;
обеспечение безопасности личности, общества и государства;
прозрачность и открытость ЭПР;
минимизация отступлений от общего регулирования (см. ст. 4 Закона об ЭПР).

Это в корне противоречит ст. 4 Закона об ЭПР. Ниже мы рассмотрим, какие именно положения будут нарушены.

Во-первых, нарушается принцип недопустимости ограничения или любого умаления конституционных прав и свобод граждан

Причины продемонстрированы в ч. 2.1. - 2.2. данного обзора.

Во-вторых, нарушается принцип обеспечения безопасности личности, общества и государства

Одна из ключевых целей комментируемого законопроекта – дать расширенные возможности для тестирования и применения средств медицины и телемедицины.

При этом рассматриваемая норма Законопроекта вкупе с текущей редакцией Закона об ЭПР допускает ситуацию, когда Участники ЭПР и Субъекты ЭПР могут практически беспрепятственно распространять необезличенные ПДн как Участников ЭПР, так и третьих лиц.

В-третьих, нарушается принцип прозрачности и открытости ЭПР

В четвёртых, нарушается запрет на минимизацию отступлений от общего регулирования

В Законе об ЭПР прописано, что Программа Эксперимента должна минимально вмешиваться в общее регулирование. А Законопроект предусматривает обратное – допускает практически полную отмену целого блока прав граждан Программой Эксперимента.

Изъятия, предусмотренные рассматриваемой нормой, будут противоречить принципу минимизации и в корне противоречат Закону об ЭПР.

Напомним, что в данном случае речь и идёт не о конкретных Программах Эксперимента, а о качественных требованиях к таким Программам. Как показано выше, качественные требования, которые допускает Законопроект, в корне отличаются от качественных требований Закона об ЭПР.

Помимо этого, возникают вопросы к работоспособности Законопроекта. Они рассмотрены ниже.

2.4. Почему Законопроект не будет нормально работать

В текущей редакции Законопроект, в случае его принятия, не будет работать. Ниже рассмотрим, почему это так.

Во-первых, Законопроект не выполнит поставленной перед ним задачи. Количество бумаг не сократится

Здесь нужно учитывать два обстоятельства.

Обстоятельство № 1: Бизнес всё равно начнёт получать подпись Участников ЭПР под уведомлением о положениях ЭПР

Физическое лицо, заключающее договор с Субъектом ЭПР и уведомлённое об ЭПР, соглашается с положениями специального регулирования и становится тем самым Участником ЭПР (ч. 3 ст. 19 Закона об ЭПР).

Ч. 2 ст. 19 Закона об ЭПР обязывает такого Субъекта ЭПР уведомить физическое лицо обо всех особенностях специального регулирования.

То есть предполагается, что на момент заключения договора с Субъектом ЭПР физическое лицо в любом случае уведомляется об особенностях обработки его/её ПДн.

Как показывает практика, в таком случае, скорее всего, Субъекты ЭПР будут:

включать текст уведомления об особенностях специального регулирования (в т.ч. в контексте обработки ПДн) в текст договора с потенциальным Участником ЭПР; либо
получать подпись потенциального Участника ЭПР под отдельным документом – уведомлением.

Это будет нужно им, чтобы подтвердить документальное уведомление Участника ЭПР.

Обстоятельство № 2: Для вынесения, скажем, диагноза пациенту искусственным интеллектом всё равно потребуется письменное согласие физического лица

Текущая редакция Законопроекта оставляет без изменения ст. 16 Закона о ПДн. А в соответствии с данной статьёй:

То есть, например, в рамках проекта по диагностике с помощью ИИ:

либо пациент даёт письменное согласие на сугубо автоматизированный диагноз – тогда теряется смысл Законопроекта;
либо конечный диагноз ставит человек – тогда участие в ЭПР не даёт пациенту ровным счётом никакой пользы.

Вывод: в любом случае так или иначе Участник ЭПР даёт согласие на обработку его ПДн. В связи с этим предлагаемые поправки (в текущей редакции) видятся излишними.

Во-вторых, Законопроект приведёт к спорам об оспаривании согласий на участие в ЭПР

Теоретически предоставление ПДн Участником ЭПР Субъекту ЭПР можно рассматривать как встречное предоставление по сделке. Однако в контексте эксперимента по медицинской диагностике с использованием ИИ Участник ЭПР вынужден соглашаться на условия ЭПР в любом случае, так как часто у него/неё может не быть иного выхода.

Например: если единственная возможность вылечить какое-либо заболевание, травму и т.п. подразумевает участие в таком эксперименте по применению ИИ. В таких (и менее напряжённых ситуациях) Участники ЭПР поставлены перед выбором между потерей контроля за своими ПДн и собственной жизнью/здоровьем.

В связи с этим есть риск возникновения существенного числа судебных споров по оспариванию подобных сделок на основании кабальности (п. 3 ст. 179 ГК РФ).

Предпосылки к подобному подходу у судов уже есть. Например, в АС СЗО в Постановлении от 18.07.2016 № Ф07-5537/2016 по делу № А44-9647/2015 высказался о недопустимости включения согласия на обработку ПДн в текст договора присоединения. Причина: субъект ПДн оказывается поставлен перед жёсткими условиями: лицо вынуждено отказываться от передачи своих ПДн, чтобы как-то присоединиться к договору. Ниже приведена цитата из решения:

«Таким образом, отсутствие у потребителя права выбора возможности согласия или отказа в согласии на обработку персональных данных ущемляет права потребителей, что в силу статьи 16 Закона № 2300-1 свидетельствует об их недействительности в этой части.

Помимо этого, в силу противоречий положений Законопроекта и неравенства переговорных сил Участников ЭПР (физических лиц) и Субъектов ЭПР могут возникнуть риски оспариваний на основании ст.ст. 168, 169 и 179 ГК РФ.

В-третьих, предлагаемые поправки не будут действовать в силу приоритета положений Конвенции Совета Европы

Ранее было доказано, что рассматриваемая норма законопроекта противоречит ст.ст. 4, 5, 6, 8 Конвенции Совета Европы.

Даже если комментируемая норма Законопроекта позволит Программе Эксперимента исключать нормы Закона о ПДн, эта норма не отменяет указанные выше положения Конвенции Совета Европы. Напротив, положения Конвенции Совета Европы будут иметь приоритет (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

Поскольку комментируемая норма Законопроекта противоречит Конвенции Совета Европы, даже сам факт внесения поправок в Закон о ПДн не будет иметь силы в силу приоритета норм указанной Конвенции.

В Госдуму внесен первый законопроект-спутник по "цифровым песочницам" — специальным правовым режимам. Он позволит протестировать семь новых экспериментальных проектов, среди которых — беспилотные автомобили и аэротакси, телемедицина, сервисы на основе больших данных и др., чтобы впоследствии разрешить их распространение по всей стране. Что дадут "песочницы" и как безопасно внедрять новые технологии, разбирался ТАСС.

Что такое "цифровые песочницы" и откуда появилось такое название?

"Цифровые песочницы" — это специальные правовые режимы для апробации новых технологий. Получили они такое название по аналогии с детскими песочницами, где дети строят разные фигуры, играют с ними, "экспериментируют". Так же и "цифровые песочницы" позволяют в определенных границах — территориальных, временных или для отдельных организаций — проверить технологии, чтобы потом безопасно распространить их на всю страну.

А возможно ли внедрение инноваций без таких режимов? Почему так важно внедрять технологии с помощью "цифровых песочниц"?

Любая новая технология — это определенный риск. Так, близкий и привычный нам автомобиль, который используется сейчас каждым, при его первом появлении в позапрошлом веке в Англии пугал людей. Перед каждым из них и позади него должен был идти человек с красным фонарем, предупреждая об опасности. Так и выработались правила дорожного движения.

До принятия закона новые технологии внедрялись без апробации: их либо запрещали, либо разрешали, несмотря на опасения. "Песочницы" позволят гражданам присмотреться к любому новому процессу, а государству — увидеть все возможные риски и при необходимости в любой момент прекратить эксперимент.

Почему законопроект называется спутником? Что он меняет?

Основной федеральный закон, разрешающий принцип "песочниц", был подписан президентом еще летом прошлого года. В целях реализации его положений и был внесен первый законопроект-спутник, который дополнит ранее принятые законы, чтобы разрешить работу новых технологий. "Законопроект-спутник не меняет общее регулирование. Он создает возможность в рамках "песочницы" приостановить действие отдельных норм федерального закона, препятствующих тестированию технологий", — объясняет заместитель генерального директора, директор по направлению "Нормативное регулирование" организации "Цифровая экономика" Дмитрий Тер-Степанов.

Таких законопроектов-спутников может быть несколько — в зависимости от выбранных для тестирования технологий: сколько их будет в итоге — неизвестно. На этом этапе документ затронет законодательство в области обработки данных, здравоохранения, дорожного движения и использования воздушного транспорта.

Где "цифровые песочницы" уже работают, кроме России?

Этим путем уже идут Израиль, Сингапур. Недавно появление "песочниц" началось в США в наиболее зарегулированных областях деятельности. Например, беспилотный автомобиль "Яндекса" уже более года тестируют в США — в Мичигане и Неваде — и в Израиле.

Как будет проходить тестирование инноваций? Означает ли это, что на определенной территории будет разрешено то, что в рамках страны невозможно?

Каждая "песочница" будет строиться на основе программы, утверждаемой правительством, — будет определен срок и территория эксперимента, перечень возможных субъектов, порядок их деятельности, включая способы недопущения внештатных ситуаций. Сейчас детально проработаны первые семь проектов для "песочниц", они были выбраны Минэкономразвития России и АНО "Цифровая экономика".

Некоторые из них, например, по использованию беспилотных летательных аппаратов или автомобилей, планируется запустить на отдельных территориях. Очевидно, это сделано с точки зрения безопасности: авария даже небольшого беспилотного дрона в безлюдном месте не причинит никому вреда, в отличие от его же падения в центре города. Другие же, например, связанные с обработкой данных, в силу отсутствия границ в цифровом мире планируется ограничить не по территории, а составу участников.

Когда будут запущены первые проекты в рамках новых правовых режимов?

Планируется, что до конца этого года начнется тестирование отобранных семи кейсов. Максимальный срок тестирования проектов — три года. По отдельным технологиям по решению правительства он может быть короче.

Как будет оцениваться успешное проведение такого эксперимента?

Критерии эффективности будут устанавливаться при запуске режима, а оценка проводиться на всем протяжении эксперимента. "И, что важно, при выявлении любых невидимых ранее рисков эксперимент можно немедленно прекратить или изменить его условия. По окончании эксперимента будет формироваться подробный отчет. На базе данного отчета правительство примет решение о внедрении технологии на территории всей страны и снятии нормативных барьеров для этого", — рассказал Тер-Степанов.

А если технология окажется опасной или неэффективной?

Уже на начальном этапе в обсуждение вовлечены эксперты из разных областей — это представители госорганов, бизнеса, экспертного и научного сообществ. В случае же, если технология в ходе эксперимента все-таки признается неэффективной, то эксперимент будет прекращен, а предложенное экспериментальное регулирование будет отклонено правительством.

Два ключевых ФЗ

Основное содержание Закона-спутника № 170-ФЗ

Это 138 статей, вносящих изменения в федеральные законы о видах контроля (надзора) федерального, регионального и муниципального.

Новые редакции статей для каждого вида контроля устанавливают его наименование с указанием отнесения к одному из 3-х видов:

федеральному государственному контролю (надзору);
региональному государственному контролю (надзору);
муниципальному контролю.

По каждому виду контроля установлен его предмет ‒ это совокупность обязательных требований, частью которых могут быть лицензионные требования.

Где возможен особый контроль

Правительство РФ получило право устанавливать особенности контроля и надзора на ряде территорий. А именно:

Внесены соответствующие изменения в законы об этих территориях.

Отмена закона

До наступления указанной даты его положения применяются только в отношении:

Новое в контроле за соблюдением лицензий

Госконтроль и надзор продолжает осуществляться в отношении 7 лицензируемых видов деятельности в соответствии с Законом № 294-ФЗ. А в отношении частной охранной деятельности ‒ в соответствии с отраслевым законодательством (есть свой ФЗ).

Одно из главных изменений ‒ замена внеплановой проверки соискателя лицензии или лицензиата (при изменении условий лицензии) оценкой соответствия лицензионным требованиям как госуслуги.

Предусмотрена возможность периодического подтверждения соответствия лицензиата лицензионным требованиям с исключением проведения в этом случае плановых проверок. Это касается нескольких видов лицензируемых видов деятельности, в частности:

производства лекарств;
тушения пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры;
монтажа, техобслуживания и ремонта средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.

Изменения также направлены на развитие реестровой модели в сфере лицензирования. В частности, она предусматривает:

замену переоформления лицензии на внесение изменений в реестр лицензий;
переход на предоставление исключительно бесплатных электронных выписок из реестра лицензий;
принятие электронного решения о предоставлении лицензии посредством утверждения вносимой в реестр лицензии записи об этом;
ведение лицензионного дела в электронном формате в информационной системе, в которой ведется реестр лицензий;
внесение изменений в реестр лицензий (например, в случае изменения адреса места нахождения лицензиата, номера телефона, адреса электронной почты и т. д.) через инфосистему реестра лицензий непосредственно лицензиатом.

Установлен приоритет электронной подачи в лицензирующий орган заявления о предоставлении лицензии, о внесении изменений в реестр лицензий.

Закон № 170-ФЗ установил для соискателей лицензии и лицензиатов ряд преимуществ:

возможность сокращения срока предоставления лицензии;
предоставление лицензии в отношении части работ/услуг, если выявлено несоответствие соискателя лицензии требованиям в отношении отдельных из заявляемых работ, услуг;
упрощенный для лицензиатов порядок внесения изменений в реестр лицензий в случае изменения наименования вида деятельности, перечня работ, услуг, переименования географического объекта, улицы, площади или иной территории, изменения нумерации, почтового индекса;
возможность приостановления действия лицензии в части работ/услуг.

Также предусмотрено сохранение лицензии в случае реорганизации лицензиата в форме присоединения к другому юридическому лицу.

Закон № 170-ФЗ охватывает порядка 600 000 лицензий, выданных федеральными и региональными лицензирующими органами.

Больше всего он затрагивает образовательную и медицинскую деятельность, перевозки пассажиров автотранспортом, фармацевтику.

Отметим, что наиболее ключевые изменения по лицензиям начнут действовать с 1 марта 2022 года.

Изменения для саморегулируемых организаций

Они предусматривают возможность применения информационно-коммуникационных технологий, позволяющих обеспечить:

дистанционное участия в работе СРО;
ведение госреестра СРО исключительно в электронном виде;
возможность подачи НКО электронного заявления о приобретении статуса СРО;
предоставление электронных выписок из госреестра СРО;
формирование СРО плана проверок своих членов на основе риск-ориентированного подхода, а также ряд мер в области контроля (надзора) за деятельностью СРО.

Обязательное согласование с прокуратурой

Новое в видах проверок

уточнил регулирование объектов контроля;
уточнил порядок досудебного обжалования;
внёс изменения в регулирование отдельных контрольных (надзорных) мероприятий ‒ выборочного контроля, наблюдения за соблюдением обязательных требований, выездного обследования;
изменения в порядок рассмотрения возражений на акты контрольных (надзорных) мероприятий, а также принятия повторного (после неисполнения ранее выданного) решения.

Заключение

Масштабный Закон № 170-ФЗ способствует полноценному введению с 1 июля 2021 года новых правил государственного контроля и надзора. Он поправил более 100 законов. Это Закон о защите прав потребителей, Закон о персональных данных, Земельный кодекс, Градостроительный кодекс, Закон о пожарной безопасности, Закон об образовании, Закон о техосмотре и др.

Читайте также: