Юрий дерябин можно ли одолеть коррупцию
Обновлено: 30.06.2024
Что если попытаться решить проблему национального масштаба с помощью метода best practice? На основе самых успешных мировых антикоррупционных кампаний мы написали рецепт борьбы со взяточничеством для России.
Предлагая решение той или иной проблемы, бизнес-консультанты часто обращаются к лучшему мировому опыту — мол, компания Х вышла из подобного положения так-то и так-то. Этот принцип понятен и эффективен: можно разложить ситуацию по полочкам и подсмотреть удачные ходы. Если задуматься, то страна — та же корпорация, правда, гораздо сложнее и больше. Могут ли опробованные другими приемы сработать и на государственном уровне? По методу best practice мы препарировали одно из самых неприятных порождений нашей действительности — коррупцию. Воспользовавшись открытыми источниками1, мы проанализировали три наиболее успешные антикоррупционные кампании — в Италии, Гонконге и Сингапуре и на их основе выработали собственный план борьбы со взяточничеством. Помогли нам в этом ведущие российские ученые — юристы и экономисты, которые долгие годы изучают теневую экономику. Они прокомментировали все удачные и спорные аспекты этих кампаний и попытались вместе с нами примерить их к российской жизни. И хотя наши собесед- ники считают, что ни одну из операций нельзя скопировать, положительный опыт позволяет понять, что нужно делать, чтобы побороть коррупцию в России.
Италия. Коррупция в Италии — притча во языцех. На Апеннинах царит культ подношений и подарков, поэтому взятка в сознании обывателей давно перестала быть серьезным преступлением. Но к началу 1990-х коррупция опутала всю государственную систему и спровоцировала политический кризис, причем не последнюю роль в этом сыграл бизнес. В Италии партии обладают реальной властью, поэтому предприниматели покупали себе защиту, финансируя политиков. Постепенно практика стала нормой, а между бизнесом и функционерами образовались прочные коррупционные связи. Кое-где политики даже устанавливали таксу: например, одна компания из Калабрии ежемесячно сдавала на партийные нужды 4,5% прибыли, часть денег — около 3% — оседала в местном филиале, остальное отправляли в штаб-квартиру. На первый взгляд пожертвования безобидны. Но это не так. Чем теснее становились связи, тем больше возможностей появлялось у нечистых на руку бизнесменов: государственные заказы, важные контракты, инсайдерская информация.
Используя коррумпированных политиков, дельцы часто сводили счеты с конкурентами.
Конечно, одна кампания не могла вытравить коррупцию окончательно. Но она разбудила пассивное общество и запустила механизм обновления и очищения. В опубликованном в 2006-м году рейтинге уровня восприятия коррупции, который составляет Центр антикоррупционных исследований и инициатив Transparency International, Италия заняла умеренное 45-е место из 163. Россия, к слову, находится на 121-м.
Гонконг. Гонконг — одна из финансовых столиц мира. Чтобы добиться этого, властям понадобились тридцать лет и гигантские усилия. В начале 1970-х Гонконг был очагом преступности — под крылом коррумпированной полиции процветали рэкет, наркоторговля и проституция. И тогда власти решились на радикальные меры — они упразднили бесполезную антикоррупционную службу, входившую в состав МВД, и в 1973 году вместо нее учредили Независимую комиссию по борьбе с коррупцией (НКБК). Она стала подчиняться напрямую губернатору Гонконга. Опасаясь притока в НКБК продажных полицейских, туда брали прогрессивную молодежь: выпускников лучших университетов и молодых специалистов, не успевших пока обзавестись вредными связями. Губернатор лично назначал каждого члена комиссии — на шесть лет без возможности переизбрания.
НКБК состоит из трех департаментов: оперативного, профилактического и по взаимодействию с общественностью. Оперативный занимается сыскной работой: вычисляет и разрабатывает взяточников, допрашивает их и отправляет дела в суд. Профилактический выявляет коррупционные связи в госаппарате и изучает схемы взяточников. Главная его задача — найти уязвимые места в госмашине. Департамент по взаимодействию с общественностью ведет пропагандистскую работу и отслеживает настроения в обществе.
За долгие годы коррупция в Гонконге превратилась в разветвленную систему. Понимая это, НКБК первым делом взялась за крупную рыбу. Посадив за решетку самых влиятельных из продажных должностных лиц, она обезглавила коррупцию. Очень важно, что в сознании обывателей члены комиссии не стали карателями, хватавшими проворовавшихся чиновников по ночам. Этому способствовало то, что их работу с самого начала активно освещали СМИ. Параллельно с силовыми акциями правительство вело пропаганду, стараясь подключить к проблеме все общество.
НКБК получила беспрецедентные полномочия. Фактически ее сотрудники работают по законам военно-полевого суда: могут арестовать чиновника, руководствуясь лишь обоснован-ными подозрениями, долгое время держать его под арестом без предъявления обвинений, замораживать банковские счета. Многие радикальные нововведения закреплены в законодательстве. Один из законов установил презумпцию виновности для чиновников, живущих на широкую ногу. Для НКБК этого достаточно, чтобы возбудить уголовное дело. Обвиняемый избежит преследования, только если докажет легальность происхождения денег. Иначе ему грозят десять лет тюрьмы.
Сотрудники НКБК сами могли бы легко пополнить ряды взяточников, но правительство позаботилось о том, чтобы этого не произошло. Зарплаты в НКБК в среднем на 10% выше, чем у других служащих, и за ними надзирают общественные комитеты, составленные из чиновников, предпринимателей и представителей интеллигенции.
Работа НКБК стала приносить плоды уже через год. В 1974-м количество доведенных до суда коррупционных дел удвоилось по сравнению с предыдущим годом — 218 против 108. Сейчас Гонконг — одна из наименее коррумпированных в мире стран (в уже упоминавшемся рейтинге Transparency International в 2006 году Гонконг занял 15-е место).
Впрочем, работа в этом направлении началась даже чуть раньше. Скудный бюджет страны не позволял правительству провести дорогостоящую кампанию. Первым этапом стало изменение законодательства. Еще в 1960 году был принят Акт о предотвращении коррупции (РОСА). Он преследовал две цели: нейтрализовать коррупционноемкие статьи и ужесточить наказание за взяточничество. Еще до этого был создан специальный орган — Агентство по борьбе с коррупцией (АБК), директор которого подчинялся напрямую премьер-министру страны. Но до принятия РОСА работа агентства не приносила ощутимых результатов.
Правительство задумало сделать профессию чиновника не только высокооплачиваемой, но и уважаемой. В Сингапуре на государственном уровне проповедуется принцип меритократии. Путь наверх открывается перед самыми умными, прогрессивно мыслящими и способными. За это отвечает Агентство по борьбе с коррупцией. Вербовка происходит еще в школе, а дальше будущую элиту ведут: помогают поступить в университет, отправляют на учебу и стажировку за границу, поощряют успехи. Так постепенно чиновничий аппарат обновлялся правильно выученными и воспитанными кадрами, многие из которой пополняли ряды агентства. Все это на фоне жесткого давления коррупционеров.
Политика кнута и пряника принесла плоды: уровень коррупции в Сингапуре упал в разы (5-е место в рейтинге восприятия коррупции Transparency International 2006 года).
Местная бюрократия считается одной из самых эффективных в мире. И самой высокооплачиваемой — заработки чиновников выше, чем у равных им по статусу служащих в США.
Модель для сборки
Выходец из Росгвардии, врио главы Дагестана Сергей Меликов уже полгода у власти, но качественных сдвигов в жизни республики на первый взгляд не чувствуется. Более того, в региональном правительстве разразился очередной коррупционный скандал, задержан врио министра по туризму Расул Ибрагимов.
Оценим с помощью экспертов ситуацию в этом априори сложном регионе и попробуем ответить на вопрос, можно ли победить коррупцию на Кавказе.
Политолог Константин Калачев напомнил, что врио министра туризма Дагестана был задержан все-таки за дела на предыдущем посту. Однако в любом случае это — плохая реклама туризму да и всему этому региону.
По его словам, в кадровой политике опираться на общественность в республике федералы не считают возможным, а смена глав без системных перемен результатов не даст. Ибо, по сути, в руководстве региона тасуется одна и та же колода. Неслучайно же дагестанцы уже говорят об отсутствии реальных перемен.
А вот после развала СССР в Дагестане, по его словам, началась кадровая чехарда. На первое место вышел принцип национального квотирования подбора кадров. Когда люди на определенную должность назначались по национальной принадлежности. Эта система работала долгое время и, в принципе, оправдала себя.
При этом собеседник согласился: теперь во власти, действительно, все больше отставных силовиков. Сам Сергей Меликов, помимо серьезной военной карьеры, получил огромный опыт работы в госслужбе, работая представителем президента в СКФО.
Да, с одной стороны, в регионе уже много лет не было ни одного теракта. И это говорит о профессионально организованной деятельности НАК России и хорошо налаженной работе антитеррористической комиссии в РД.
Но с другой: за год на автодорогах гибнут более 300 человек в ДТП. Триста человек, это же целое село. А еще около 4 тысячи человек в год — ранены и искалечены. А дети, оставшиеся сиротами? И эта ситуация повторяется из года в год.
Или взять другую острую проблему, наркомании. Республиканские власти вынуждены сейчас открывать клиники для лечения наркоманов из-за увеличения наркозависимой молодежи.
Как считает профессор, республике стоит пересмотреть политику подбора кадров в Дагестане. Судя по последним назначениям, Сергей Алимович отходит от прежних принципов назначения. Тем более сегодня нет тех проблем, которые были в 90-е годы. Нет тех национальных лидеров, которые силовыми методами рвались к власти. Нет терроризма, нет экстремизма.
Впрочем, эксперт признал: у Меликова, наверное, еще долго не будет получаться в силу того, что в регионе как раз очень плохой кадровый потенциал. Главе нужны кадры, не только способные менять устаревший стиль работы министерств, но и способные взаимодействовать между собой, менять дагестанское общество для вывода из сложившегося кризиса.
Обеспечьте учителей так, чтобы они занимались только образованием. Чтобы они не знали никаких финансовых и бытовых проблем. Они дадут обществу высоконравственных, образованных и мало подверженных коррупции людей — предлагает профессор.
Западные корпорации ходят по школам и университетам, ищут способных школьников и студентов. Платят им стипендии, заключают с ними договора. Так готовят себе кадры. И государство — это большая корпорация. Сможет ли наше государство так подготовить кадры? Или мы будем готовить только исполнителей?
Больше трети опрошенных граждан России заявляют, что лично давали взятки. Как победить коррупцию, если взяточников всё сажают и сажают, а они всё не кончаются и не кончаются? Есть парадоксальный ответ.
Гражданам неправильно кажется. Только в 2020 году только Следственный комитет возбудил 16 тысяч (!) уголовных дел по коррупционным преступлениям. А ведь есть ещё ФСБ, которая, как правило, занимается коррупцией в высших эшелонах власти и МВД.
Сколько их, преступных?
"Версальский дворец" на Ставрополье вызвал повышенный интерес граждан, но арест начальника краевого ГАИ – совсем не уникальный пример борьбы с начальственными преступлениями. Только за последний месяц арестован, например, на Сахалине бывший вице-губернатор Дмитрий Федечкин (обвиняется в растрате), а в Челябинске возбуждено уголовное дело против заместителя министра экологии Виталия Безрукова. И это только то, что так или иначе на новостных лентах: большие люди, высокие кабинеты. Чиновников поменьше арестовывают и осуждают десятками тысяч. Что же, считает ли кто-нибудь в России, что коррупция побеждена или вскоре будет побеждена? Ничуть не бывало. В одном из последних исследований, опубликованном Санкт-Петербургским университетом, 39% опрошенных заявили, что лично сталкивались с коррупцией в сфере медицины, 35% – при взаимодействии с ГАИ, 30% – в сфере образования. Разумеется, с коррупцией на высоких уровнях власти лично сталкивались лишь 5% опрошенных, но это и естественно: часто ли простой человек имеет возможность пообщаться с тем же вице-губернатором?
Итак, каждый отдельный взяточник имеет огромный шанс попасть в тюрьму, каждый чиновник, виноватый или нет, дрожит от страха перед обвинением в коррупции – и статистика не на его стороне. А коррупция, тем не менее, процветает. И массовые репрессии не помогают. Нет, не помогают.
А если взятки не за что станет брать?
В старинной китайской легенде повествуется об императоре, решившем раз и навсегда покончить со взятками. Помосты для изощрённых казней от крови чиновников стали такими скользкими, что на них уже не могли стоять даже сами палачи. Чиновники в управах сидели прямо в колодках. А брали они у просителей невиданно много. За риск.
Увы, сказка ложь, да в ней намёк. Полностью избавиться от коррупции не удалось пока ни в одном государстве на планете Земля, ни в одном историческом периоде. Когда вы слышите о том, что в Южной Корее, к примеру, арестован и посажен за взятки аж целый бывший президент, это, конечно, может говорить о торжестве закона. Но также и о том, что закону там по-прежнему есть над чем торжествовать.
Один из них таков: коррупция – это средство, с помощью которого общество смазывает заржавевшие шестерёнки государственной машины, корректирует государственные правила, которые совершенно неудобны гражданам, исполнение которых чревато для граждан большими трудностями, чем дача взятки.
Вот, к примеру, те же проверки на дорогах. ГИБДД берёт взятки с шофёров и владельцев большегрузных автомобилей – за превышение веса. Сколько существуют правила по ограничению этого самого веса, столько инспектора эти взятки и берут. Владельцы учитывают эти расходы при планировании бизнеса как необходимые. Полицейских взяточников ловят и сажают. А они всё равно берут взятки. Что с этим делать? Единственный возможный ответ – отменить правило, согласно которому грузовик не может быть тяжелее, чем. Да, оно было введено не случайно – слишком тяжёлые машины разбивают дорожное покрытие. Но чем провоцировать коррупцию, гораздо лучше брать с владельцев большегрузов специальный сбор. На ремонт тех дорог, по которым они ездят. Расходы для них те же, коррупции ноль, все довольны.
В большинстве случаев коррупции речь идёт о чиновниках, которые должны добиваться от граждан соблюдения правил, которые гражданам неудобны. Которые граждане не хотят или не могут исполнить или исполнение которых обходится гражданам дороже (требует больше времени и усилий), чем дача взятки. Отмена или пересмотр этих правил всегда приводит к снижению коррупции. Никто не даёт взятку чиновнику, который не может ему ничего запретить и ничем помешать.
В глазах смотрящего
Да, но точно ли этот ответ универсален? Неужели все существующие запреты и ограничения можно в одночасье взять и отменить? Ведь анархия настанет. Конечно, некоторые правила отменять нельзя. Нельзя, скажем, отменить скоростные ограничения во всех местах на всех дорогах общего пользования. Знаки там, как правило, висят не просто так, а потому, что несоблюдение скоростного режима чревато авариями. Правила дорожного движения, как и устав караульной службы, написаны кровью – тех, кто правилам не следовал. Так что же делать, ведь инспектор останавливает, на счётчике превышение скорости, деваться некуда… Стоп. А давно ли вас останавливал за превышение скорости именно живой человек в погонах? Чем дальше, тем чаще никто никого за это не тормозит – зато за соблюдением правил следит видеокамера, водитель получает свой штраф автоматически. Да, он этим страшно недоволен, да, система, бывает, ошибается (и всегда почему-то не в пользу водителя), но взятку дать совершенно некому. Автоматическая система неподкупна. Ну, почти. Для большинства.
Однако где же остаётся место для коррупции? Там, где с чиновником, поставленным охранять действительно важное и нужное правило, сталкивается гражданин, который злонамеренно стремится это правило нарушить. Ещё раз. Злонамеренно нарушить необходимое к исполнению правило. Вот нормы строительства, необходимые для того, чтобы новое жильё и офисные здания были безопасными. Вот нарушения этих норм за взятку. Вот результат – обрушившийся сравнительно новый дом, 150 человек погибли под развалинами. Нет, последний нашумевший случай был не в России. В США, во Флориде. И расследование как-то застопорилось – это к вопросу о том, что при демократии, дескать, коррупции нет. При демократии гражданам не стесняются внушать, что в самом лучшем на свете сверкающем граде на холме коррупции нет и не может быть. И внушают так успешно, что при международных опросах общественного мнения, когда уровень коррупции замеряют по ответам граждан разных стран на вопрос "у вас в стране взяток берут много" – в странах Запада ничтоже сумняшеся отвечают: мало! А что там на самом деле, ведают правоохранительные органы.
Самая большая проблема с коррупцией в России – восприятие её всеми как актуального и слишком массового явления. Государственной пропаганде стоило бы озаботиться не только рассказом о неотвратимости наказания. И не только демонстрацией отобранных у взяточников наличных миллионов. Но и постепенным напоминанием о том, что со временем этого зла становится меньше. Глядишь, и "деловой климат" лучше станет. И, кстати, реакция гражданина на реального вымогателя взятки окажется менее для вымогателя предсказуемой.
В последний час. В Челябинской области задержали рукводителя регионального отделения пенсионного фонда по подозрению в получении взяток.
Нет никаких сомнений в том, что коррупция во всех ее проявлениях представляет собой большое социальное зло.
Но можно ли победить коррупцию на Российской земле, и к каким последствиям может привести эта борьба – это вопросы, требующие объективного обсуждения.
Начнем с того, что коррупция в России существует исторически.
Не лучшим образом обстояли дела в судебной системе Российского государства. Взяточничество среди судей при осуществлении своих полномочий приобрело такой массовый характер, что в Судебнике 1497 г. была впервые установлена уголовная ответственность за получение взятки судьями.
Советская власть хотя и преследовала взяточничество, но искоренить эти явления не могла.
Если в период правления Иосифа Сталина коррупция была сведена к минимуму из-за массовых репрессий в отношении собственного народа, да и в связи с аскетичной жизнью последнего, то в период построения развитого социализма в СССР коррупция раскручивалась большими темпами. Достаточно вспомнить дело Медунова на Кубани и так называемое узбекское дело Тельмана Гдляна и Иванова, вскрывшего всю вертикаль взяточничества в органах власти советской республики. Известно, что и другие республики не были исключением.
По данным спикера Совета Федерации Сергея Миронова, подавляющее большинство доказанных взяток находится в диапазоне от 500 до 3 тыс. рублей.
Если 70% всех полученных взяток – от 500 до 10 тысяч рублей — то речь идет о мелких взятках, полученных должностными лицами в целях собственного выживания. Такие действия чиновников есть способ каким-то образом компенсировать низкие заработные платы. Если у сотрудника ГАИ зарплата находится в районе 10-15 тысяч рублей, то очевидно взятки им берутся не для того, чтобы роскошествовать, а для того, чтобы прокормить свою семью.
Нужно ли в таком случае продолжать борьбу с такой коррупцией? Думаю, что нет. При низких заработных платах чиновничества и при наличии властных полномочий всегда останется соблазн получить что-то мимо кассы.
Нам хорошо известно, что не малая часть уголовных дел о получении взяток спровоцированы оперативными сотрудниками для увеличения раскрываемости. Это когда к должностному лицу подсылается взяткодатель, который всеми силами пытается передать ему деньги в качестве взятки при отсутствии предварительной договоренности между ними о ее получении. При этом, если бы не такие действия сотрудников, то никакого преступления совершено бы не было. Сами спровоцировали преступление и сами его раскрыли.
По данным Счетной палаты РФ, в 2009 году ущерб от злоупотреблений при распределении бюджетных ресурсов составил 280 млрд. рублей. Но где конкретные уголовные дела по привлечению виновных лиц? Вот где реальная коррупция, требующая решительной и бескомпромиссной борьбы.
Встречаются факты выявления и крупных коррупционных преступлений.
По скандальному делу о взятке в 500 миллионов рублей в розыске находятся бывший прокурор ЦАО столицы и действующий начальник отдела по противодействию экстремизму ГУВД.
В январе судьей Басманного суда было вынесено постановление об аресте следователя Главного следственного управления СКП РФ и неработающего гражданина. Их подозревают в вымогательстве особо крупной взятки. Они требовали 15 миллионов долларов за невозбуждение уголовного дела о рейдерском захвате предприятия.
К чему ведет борьба с коррупцией в судах.
Необходимо признать, что в последние годы коррупции в Российских судах стало меньше.
Но есть и обратная сторона медали.
Большие судейские руководители взяли под полный и тотальный контроль нижестоящие суды. Председатели судов субъектов взяли под контроль судей субъектов, председатели городских и районных судов взяли под контроль судей районных и городских судов, да еще и мировых судей заодно.
Так, Волгоградская судья Гусева была лишена статуса в 2008 г. Проблемы у судьи Гусевой начались в еще 2005 году, когда она отказалась принимать участие в ежедневных планерках, на которых судьи должны были отчитываться о находящихся у них в производстве делах. По распоряжению прежнего председателя Центрального районного суда, судьи должны были в обязательном порядке обсуждать с руководством дела, где сторонами выступают органы государственной власти и должностные лица.
Видимо, такая практика существует не только в Волгоградском областном суде.
Ведомственный контроль над судьями проявляется в запретах самостоятельно выносить оправдательные приговора (хотя это и ранее было), применять условное осуждение, применять положения ст. 64 УК РФ (назначение наказания, ниже низшего предела), освобождать из-под стражи, прекращать уголовные дела за примирением сторон и т.д.
Вынесение любого смелого решения судьей воспринимается контролерами как результат коррупционного влияния. Суды окутаны подозрительностью и недоверием.
В таких условиях судьи боятся выносить решения в интересах граждан, даже если такие решения полностью соответствуют закону. Принцип законности невольно уступает неписанному принципу целесообразности, объективность уступает тенденциозности.
Генеральный прокурор Юрий Чайка признал, что в России снижаются темпы борьбы с коррупцией и растет средняя сумма взятки. Ранее неспособность побороть коррупцию признал Следственный комитет.
В то же время продолжает расти средний размер взятки в России. В настоящее время, по данным МВД, она составляет 30,5 тыс. рублей, вплотную приблизившись к средней зарплате российского чиновника.
Представляет интерес инициатива Президента РФ Медведева Д.А. по реформированию уголовных наказаний коррупционерам. Если учесть, что 70% взяточников брали взятки в сумме до 10 тысяч рублей, то наказание в виде штрафа, кратное сумме взятки, гораздо эффективнее и справедливее, чем лишение свободы.
Читайте также: