В ходе проверки прокурор установил что гражданин б

Обновлено: 04.07.2024

Артеменков Владимир Константинович, старший научный сотрудник отдела НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

В статье автор излагает свое научное понимание проблемы прокурорского надзора в отношении граждан (физических лиц), имеющей практическое значение. Приводятся примеры, когда граждане являются объектами прокурорского надзора при принятии в отношении их актов прокурорского реагирования.

Ключевые слова: гражданин (физическое лицо), прокурор, член общественной наблюдательной комиссии, объект прокурорского надзора, акт прокурорского реагирования.

Natural Persons as Objects of Prosecutorial Supervision over Implementation of Laws, Observance of Rights and Freedoms of an Individual and a Citizen

Artemenkov Vladimir Konstantinovich, Senior Research Officer, Research Institute, Academy of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation.

The author describes his scientific understanding of a problem of prosecutorial supervision in relation to citizens (individuals) that is of practical importance. He gives examples of citizens becoming objects of prosecutorial supervision when actions of prosecutorial respond are taken in relation to them.

Key words: citizen (individual), public prosecutor, a member of the Public Supervisory Committee, an object of prosecutorial supervision, an action of prosecutorial respond.

Вопрос об отнесении физических лиц к объектам прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина (далее - прокурорский надзор) до настоящего времени дискуссионный.

С одной стороны, в доктрине прокурорской деятельности прочно закрепилась точка зрения, согласно которой граждане не являются объектами прокурорского надзора . Такой вывод общепризнан и подтверждается отсутствием каких-либо указаний на этот счет в Законе о прокуратуре, тогда как в ранее действовавшем Законе СССР от 30 ноября 1979 г. "О прокуратуре СССР" "прямо указывалось, что на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров возлагается "высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами" (ст. 1)" .

См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" (постатейный): В 2 т. / А.Ю. Винокуров. М., 2016. Том 1. С. 178.
Теоретические и организационные основы прокурорской проверки: Монография / Под общ. ред. Н.В. Субановой; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2016. С. 55.

В то же время в практической деятельности прокурорских работников применение актов прокурорского реагирования в отношении граждан (в том числе индивидуальных предпринимателей) - ежедневная реальность .

Такое положение дел привело некоторых авторов к выводу об осуществлении прокурорского надзора в отношении физических лиц.

В частности, Т. Занин считает, что "закрепив возможность принятия мер реагирования в отношении физических лиц, законодатель тем самым предоставил прокурору полномочия по осуществлению надзора за ними, поскольку выявлению этого нарушения должна предшествовать прокурорская проверка с реализацией права на получение объяснений от гражданина" .

Занин Т. Является ли деятельность физических лиц объектом прокурорского надзора? // Законность. 2015. N 9. С. 38.

Далее автор приводит "классические" аргументы в пользу своей позиции. Именно на них опираются те, кто считает граждан (физических лиц) объектами прокурорского надзора. Рассмотрим подробнее эти аргументы.

"Так, в ст. 28.4 КоАП содержится перечень статей, по которым дела может возбуждать только прокурор, и есть оговорка о том, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена Кодексом либо законом субъекта РФ.

Если обратиться к перечню статей, возбуждение дел по которым возможно только прокурором, то законодатель прямо наделил прокурора правом возбуждения административного дела в отношении физического лица (ст. 5.61 КоАП - оскорбление). Диспозиция названной нормы позволяет сделать вывод, что потерпевшим по ней, как и правонарушителем (за исключением ч. 3), может быть физическое лицо" .

Там же. С. 38.

Это действительно так, но разве наделение законодателем прокурора административно-юрисдикционными полномочиями возбуждать дело об административном правонарушении в отношении граждан свидетельствует об их надзорном характере? Нет, поскольку граждане не являются объектами прокурорского надзора в силу п. 1 ст. 21 и п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре. Исключение из этого правила проанализируем ниже. Но прежде согласимся с И. Симоновой, считающей, что ". в рассматриваемых полномочиях органов прокуратуры речь идет не об осуществлении прокурорского надзора за гражданами, а о полномочиях прокурора, закрепленных в абз. девятом п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. В данной норме содержатся указания на процессуальные полномочия прокурора, установленные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Эта норма предполагает вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении любого из субъектов административной ответственности" .

Симонова И.С. О некоторых особенностях обеспечения законности при привлечении граждан к административной ответственности за оскорбление // Административное право и процесс. 2015. N 8. С. 69 - 72.

Потому в данном случае следует говорить об иных полномочиях прокурора, не связанных с его надзорной компетенцией. Как пишет профессор А. Винокуров: "Первое предложение ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ, перечисляя более 30 статей, по которым дела могут возбуждаться только прокурором, вообще не оговаривает, вследствие какой именно предшествующей прокурорской деятельности выявляются факты совершения административно наказуемых деяний" .

Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. N 10. С. 52 - 56.

Более того, указание в ст. 28.4 КоАП на то, что прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении только при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, исключает использование этих полномочий в отношении граждан в силу их буквальной неподнадзорности прокурору. Аналогичной позиции придерживается А. Гальченко .

Анализируя полномочие прокурора, предусмотренное п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре, Т. Занин делает вывод, что "эта норма не содержит указания на то, что ответчиком должно выступать юридическое либо должностное лицо.

В ст. 45 ГПК это правомочие расширено. Прокурор вправе обратиться в суд с иском не только в целях защиты прав, свобод и законных интересов граждан и неопределенного круга лиц, но и интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Яркий пример - предъявление прокурором в суд заявлений о лишении физического лица различных разрешений (на управление транспортным средством, владение оружием)" .

Занин Т. Указ. соч. С. 38.

Действительно, положение п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре предусматривает надзорное полномочие прокурора предъявлять в суд или арбитражный суд иск в интересах пострадавших. Однако актом прокурорского надзора иск будет только тогда, когда ответчиком по нему является лицо или орган, указанный в ст. 26 Закона о прокуратуре.

Поэтому иск (заявление), направленный прокурором в порядке ст. 45 ГПК РФ, ответчиком по которому выступает гражданин, в большинстве случаев является актом прокурорского реагирования, но не является актом прокурорского надзора, так как принят в рамках иных (ненадзорных) полномочий. Например, полномочий, предусмотренных п. 1 ст. 70, п. 3 ст. 73, ст. ст. 102, 142 Семейного кодекса РФ.

"В п. 2 ст. 27 Закона закреплено, что при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

Это полномочие реализуется, согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК, путем вынесения по результатам проведенной проверки постановления о направлении материалов в орган предварительного расследования для осуществления уголовного преследования.

Указанные нормы не содержат никаких ограничений по вынесению таких постановлений в отношении физических лиц, чему предшествует прокурорская проверка в отношении последних" .

Занин Т. Указ. соч. С. 40.

Несомненно, прокурор - должностное лицо, уполномоченное в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ч. 1 ст. 37).

Конечно, в ходе проверки исполнения законов объектами прокурорского надзора может быть выявлено преступление, совершенное гражданином (например, обнаружится труп с явными признаками насильственной смерти), и прокурорский работник по этому факту вправе составить рапорт об обнаружении преступления, а затем вынести постановление в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК. Но ведь никто не станет считать этот акт прокурорского реагирования "общенадзорным" , так как в этом случае прокурор использовал свое полномочие за рамками предмета и объекта проверки.

Под "общенадзорным" актом прокурорского реагирования в настоящей статье мы понимаем акт, применяемый прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Почему же постановление, вынесенное в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК для решения вопроса об уголовном преследовании физического лица, совершившего преступление, предусмотренное ст. 157 УК (неуплата средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей), относят к "общенадзорным"? Только потому, что этот факт выявлен в ходе надзора за исполнением законов судебными приставами?

Нельзя путать причину со следствием. Причина - это предмет и круг поднадзорных объектов, а следствие - это полномочия прокурора, которые он вправе использовать в процессе осуществления прокурорского надзора в отношении этих объектов. В отношении иных объектов прокурорской деятельности прокурор применяет иные полномочия, например административно-процессуальные (ст. 28.4 КоАП), гражданско-процессуальные (ст. 45 ГПК РФ) и др. Этому предшествует прокурорская проверка, но не обязательно проверка исполнения законов, соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

А. Кожинский считает, что "физических лиц можно рассматривать как объект надзора только при осуществлении ими предпринимательской деятельности и при наличии у них всех признаков юридического лица; таковыми являются индивидуальные предприниматели, признаки которых установлены ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации" .

Кожинский А.В. Предмет, пределы и объекты прокурорского надзора за исполнением антимонопольного законодательства // Право и экономика. 2016. N 5. С. 52 - 57.

В этом утверждении автор допустил смешение правовых статусов двух самостоятельных субъектов права: гражданина, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в качестве индивидуального предпринимателя (п. 1 ст. 23 ГК РФ) и организации, которая, обладая признаками, указанными в п. 1 ст. 48 ГК, является юридическим лицом. Следует иметь в виду, что никакими признаками юридического лица индивидуальный предприниматель обладать не может .

См., напр.: Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учеб. пособие. М.: Статут, 2003. С. 107 - 199.

В каких же случаях физические лица являются объектами прокурорского надзора? По нашему мнению, это происходит тогда, когда объектами надзора становятся субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания (п. 1 ст. 21 и п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре).

В соответствии с ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 10 июня 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" (далее - ФЗ об общественном контроле), такими субъектами являются общественные наблюдательные комиссии и члены общественных наблюдательных комиссий.

Членом общественной наблюдательной комиссии может быть гражданин РФ, достигший возраста 25 лет и имеющий опыт работы в области защиты прав граждан (ч. 1 ст. 12 ФЗ об общественном контроле).

Под общественной наблюдательной комиссией понимается объединение не менее пяти и не более сорока граждан, действующих на постоянной основе в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания. Такое понимание основывается на комплексном толковании положений п. 1 ч. 1 ст. 5, ст. ст. 6, 7, 10, 12 ФЗ об общественном контроле.

В этом случае мы имеем дело с коллективным субъектом права (коллективным объектом прокурорского надзора), правовую природу которого формируют граждане, реализующие свое конституционное право на объединение (ч. 1 ст. 30 Конституции РФ).

Нарушение членом общественной наблюдательной комиссии требований уголовно-исполнительного законодательства РФ, нормативных правовых актов по вопросам исполнения наказаний, а также неисполнение законных требований администрации места принудительного содержания влекут ответственность, установленную законодательством РФ (ч. 1 ст. 24 ФЗ об общественном контроле).

В частности, за совершение указанных деяний ч. 2 ст. 19.32 КоАП установлена административная ответственность члена общественной наблюдательной комиссии как гражданина в виде предупреждения или наложения административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей. При этом возбуждение дела об административном правонарушении - исключительная компетенция прокурора (ч. 1 ст. 28.4 КоАП).

Здесь следует обратить внимание на рассогласованность между собой положений ч. 1 ст. 28.4 КоАП и п. 1 ст. 25 Закона о прокуратуре, который не предусматривает право прокурора выносить постановление о возбуждении производства об административном правонарушении в отношении граждан. Однако, как справедливо отмечает К. Винокуров, "процедура административного преследования может быть инициирована прокурором не только в отношении должностных лиц (перечень которых в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ значительно шире, чем в ст. 21 Закона о прокуратуре), но и граждан и юридических лиц" . И такое постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении члена общественной наблюдательной комиссии (гражданина) будет актом прокурорского надзора.

Винокуров К. Вынесение прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении // Законность. 2003. N 11. С. 13.

Таким образом, граждане (физические лица) являются объектами прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении полномочий члена общественной наблюдательной комиссии или когда объединены в общественную наблюдательную комиссию. В Законе о прокуратуре такие объекты надзора названы субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания.

Акты прокурорского реагирования, принятые в отношении такой категории граждан, всегда будут "общенадзорными", что следует учитывать при формировании ведомственной статистической отчетности, характеризующей работу прокурора в сфере надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Пристатейный библиографический список

Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. N 10.
Винокуров К. Вынесение прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении // Законность. 2003. N 11.
Гальченко А. Возбуждение прокурором дел об административных правонарушениях // Законность. 2014. N 2.
Занин Т. Является ли деятельность физических лиц объектом прокурорского надзора? // Законность. 2015. N 9.
Кожинский А.В. Предмет, пределы и объекты прокурорского надзора за исполнением антимонопольного законодательства // Право и экономика. 2016. N 5.
Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории: Учеб. пособие. М.: Статут, 2003.
Научно-практический комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" (постатейный): В 2 т. / А.Ю. Винокуров. М., 2016. Т. 1.
Симонова И.С. О некоторых особенностях обеспечения законности при привлечении граждан к административной ответственности за оскорбление // Административное право и процесс. 2015. N 8.
Теоретические и организационные основы прокурорской проверки: Монография / Под общ. ред. Н.В. Субановой; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. М., 2016.

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.

Прокуратура РФ является единой федеральной централизованно!! системой органов с подчинением нижестоящих прокуроров выше стоящим и Генеральному прокурору РФ, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России, а также вы полняющих иные функции, установленные федеральными законами, Главная цель деятельности прокуратуры - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности. Более чем 280-летнее существование прокуратуры, исторически сложившееся особое место и значимость данного органа в нашей стране, общегосударственный характер возложенных на прокуратуру функций предопределили ее статус как органа, основы правового положения которого закреплены в Основном Законе России.

Следует уяснить, что прокуратура - многофункциональный орган. Она не только осуществляет надзор, но и представляет интересы государства и граждан в уголовном, гражданском, административном и конституционном судопроизводстве, осуществляет уголовное преследование, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участвует в правотворческой деятельности, международном сотрудничестве. Надзорная функция прокуратуры является основной и по-разному реализуется в различных отраслях. Отрасли надзора следует разграничивать по предмету, объектам, методу надзора, средствам прокурорского реагирования, полномочиям прокурора при ее осуществлении.

Прокуратура - система органов, созданная и функционирующая на основе специфических принципов, среди которых особо выделяют- си единство, централизация, независимость. Нужно уяснить, что един- I гво и централизация являются определяющими положениями, на основе которых прокуратура организована и осуществляет свою деятельность. Независимость прокуратуры обеспечивается системой гарантий. Для изучения вопроса о принципах построения прокуратуры cry дентам рекомендуется написание рефератов с последующим их обсуждением.

Необходимо хорошо представлять систему органов прокуратуры, построение которой отнесено к прерогативе Генерального прокурора РФ. Систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий и другие.

Отдельный блок вопросов посвящен рассмотрению порядка прохождения службы в органах и учреждениях прокуратуры. Предлагается рассмотреть вопросы: о требованиях, предъявляемых к работникам прокуратуры; о порядке назначения на должность; об их аттестации; о присвоении классных чинов; о привлечении к дисциплинарной ответственности и прекращении службы. Следует понять, что требования, предъявляемые к кандидатам на должности, особый порядок назначения, освобождения от должности, меры правовой и социальной защиты объективно необходимы и обусловлены содержанием деятельности прокуратуры.

Дипломированный специалист обязан знать не только современное состояние прокуратуры, но и перспективы ее развития, возможные изменения статуса ее работников.

Понятие и общая характеристика прокуратуры. Место прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации.
Правовые основы организации и деятельности прокуратуры.
Принципы организации и деятельности прокуратуры. Направления прокурорской деятельности.

I 11| in шруйте ст. 10 и ст. 129 Конституции Российской Фе-

AiiMir место занимает прокуратура в механизме государственной пчнти?

(>тносится ли прокуратура к какой-либо ветви власти?

Укажите, какие из приведенных ниже принципов являются принципами организации и деятельности прокуратуры:

в) единство и централизация;

д) независимость и подчинение только вышестоящему прокурору;

е) презумпция невиновности.

Что такое принцип? Приведите имеющие место в учебной литературе определения и систему принципов.

Можно ли к принципам относить иные, нежели закрепленные в i m. 129 К-РФ и Законе о прокуратуре, положения?

Какие из этих принципов являются общеправовыми, а какие специальными?

Прокурор области поручил прокурору Духовницкого района осуществлять надзор за процессуальной деятельностью следователя следственного управления ГУВД области по расследованию преступ- пения, совершенного на территории Духовницкого района, где и осуществлялось предварительное следствие.

На общем собрании областного отделения одной из политических партий среди нескольких человек, выдвинувших свои кандидатуры, руководителем районного подразделения партии избран Иванов, являющийся помощником прокурора района.

Помощник прокурора района был принят по совместительству на работу преподавателем Академии права. Кроме заработной платы, он получал вознаграждения за написание учебно-методической литературы.

Областной Думой был принят закон о бюджете области, в котором, в частности, предусматривалось дополнительное финансирование органов прокуратуры, расположенных на территории области. Средст-

Л . 1 ', им принципам организации и деятельности прокуратуры t пиит чн'ччт положения принятого областной Думой закона о бюджете iKi iia ти?

*). В прокуратуру области обратился корреспондент местной газеты с просьбой дать интервью по громкому уголовному делу, по которому прокурором области утверждено обвинительное заключение, и оно направлено в суд.

Как решается вопрос о предоставлении корреспондентам информации в органах прокуратуры?

Что означает гласность в деятельности органов прокуратуры?

Какие формы гласности используются в деятельности прокуратуры?

Система органов прокуратуры в РФ. Территориальные и специализированные прокуратуры. Особенности организации органов военной прокуратуры.
Понятие прокурорского надзора. Отрасли прокурорского надзора. Надзор за исполнением законов и законностью правовых актов. Характер полномочий прокурора при осуществлении надзора. Средства прокурорского реагирования.
Надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Характер полномочий прокурора при осуществлении надзора.
Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Объекты надзора и характер полномочий при его осуществлении.
Надзор в уголовно-исполнительной системе. Объекты надзора и характер полномочий при его осуществлении.

Систему прокуратуры Российской Федерации составляют территориальные, специализированные и иные учреждения прокуратуры.

Назовите действующую систему прокуратуры Российской Федерации, изобразив ее схематически в письменном виде.

Чем обусловлено наличие в действующей системе специализированных прокуратур?

Какую роль выполняет коллегия Генеральной прокуратуры и коллегия прокуратур субъектов РФ?

Прокурор области дал поручение своему старшему помощнику подготовить заседание коллегии прокуратуры области.

Могут ли на заседаниях коллегии присутствовать не члены коллегии?

Какие вопросы могут быть предметом обсуждения на заседаниях коллегии прокуратуры?

Определите деятельность каких из ниже перечисленных органов, организаций и должностных лиц является объектом прокурорского надзора:

в) администрация исправительного учреждения;

г) руководитель коммерческой организации;

д) следователь Федеральной службы безопасности РФ;

е) областной суд;

ж) Совет Федерации Федерального Собрания РФ;

з) районный военный комиссариат;

и) мировой судья;

к) городская Дума;

л) федеральное министерство;

н) Администрация Президента РФ;

о) судебный пристав;

п) третейский суд.

I, ' «-.i v, шпг, л какой отрасли надзора относятся:

*i iHi'i юр ш шконностью правовых актов, издаваемых исполни- н н in iMii I ii шшми государственной власти субъектов РФ;

hi мндюр за исполнением земельного законодательства органами м. | тою снмоуправления;

г) надзор за законностью нахождения лиц в следственных изоля- lopnx Министерства юстиции РФ;

д) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами;

с) надзор за соблюдением установленного порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий;

ж) надзор за исполнением трудового законодательства коммерческими организациями;

В связи с многократным увеличением в последнее время случаев обжалвоания действий и решений прокурорских работников в суды, юристами АНО "Глобус" постоянно анализируется законодательство и судебная правктика в данной сфере, что позволяет более качественно отстаивать интересы лиц, обратившихся к нам за защитой своих прав.

Пределы проверки

Как правило, прокурор самостоятельно устанавливает пределы проверки. В частности, суды исходят из того, что прокурор не связан доводами жалобы, послужившей поводом к проведению проверки, и может проверить более широкий круг вопросов ( постановление Двадцатого ААС от 04.07.2012 N 20АП-2225/12); проверка может проходить по нескольким направлениям одновременно (например, проверяться выполнение требований и санитарного законодательства, и норм пожарной безопасности) (постановления Девятого ААС от 18.03.2013 N 09АП-3607/13 ; Двенадцатого ААС от 06.12.2012 N 12АП-9440/12 ).

Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что прокурорская проверка предполагает проверку в пределах определенного предмета конкретной проверки, причем предмет этой проверки обусловлен такими сведениями о нарушениях закона, которые нельзя подтвердить или опровергнуть в ходе межведомственного взаимодействия с соответствующим надзирающим государственным органом ( абз. 2 п. 2 резолютивной части, абз. 3 п. 5.2 мотивировочной части Постановления 2-П). Если в ходе проверки в деятельности проверяемого лица обнаруживаются признаки иных нарушений законов, причем подтвердить или опровергнуть их невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки ( приложение 2 к Приказу N 172). Оно доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого лица не позднее дня его принятия ( абз. 2 п. 3 ст. 21 Закона о прокуратуре; абз. 5 п. 5.2 мотивировочной части Постановления 2-П).

При проведении проверки прокурор не вправе:

подменять иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре);
вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре), конкретно - необоснованно вмешиваться в экономическую деятельность предприятий, незаконно приостанавливать либо прекращать их деятельность, а также вовлекать прокуратуру в хозяйственные споры между коммерческими структурами (п. 1.3 Приказа N 53). Однако указанные ограничения не регламентированы более подробно, в связи с чем носят, скорее, декларативный характер.

Вызов в прокуратуру

Прокурор вправе вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов ( п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре). Уклонение от явки по его вызову влечет за собой установленную законом ответственность ( п. 3 ст. 6 Закона о прокуратуре), конкретно - ответственность по ст. 17.7 КоАП РФ (невыполнение законных требований прокурора). При этом вызванное лицо должно быть надлежащим образом извещено о времени и месте вызова в прокуратуру ( постановление Псковского областного суда от 30.01.2012). Неявка по уважительным причинам исключает административную ответственность ( постановление Кировского областного суда от 10.05.2012 N 7-А-115/2012)

Однако закон не предоставляет прокурору права на произвольный, без законного основания вызов в прокуратуру для дачи объяснений должностных лиц и граждан. Согласно ст. 22 Закона о прокуратуре это право используется в случае нарушения законов упомянутыми лицами. При этом в силу ч. 1 ст. 51 Конституции РФ никто не обязан свидетельствовать против себя самого, следовательно, эти лица вправе отказаться от дачи объяснений против самого себя, за что они не могут быть привлечены к какой-либо ответственности (постановления ВС РФ от 06.06.2003 ; Верховного суда Республики Татарстан от 20.01.2012 по делу N 7а-1247 , Кромского районного суда Орловской области от 24.04.2015 по делу N 2-12-5/2015 ). Необходимо отметить, что это требование учитывается не всеми судами ( постановление Волгоградского областного суда от 04.07.2012 по делу N 7а-544/12). Кроме того, суд признает право прокурора на вызов лица даже после истечения сроков проверки, в том числе, если по итогам проверки возбуждено судебное разбирательство ( решение Новокубанского районного суда Краснодарского края от 18.03.2015 по делу N 12-18/2015).

Указанный порядок распространяется на случаи вызова прокурором лиц именно для дачи объяснений. Если прокурор вызывает лицо, чтобы составить в его отношении постановление о возбуждении дела об административном правонарушении ( ст. 28.4 КоАП РФ, ст. 25 Закона о прокуратуре), он обязан соблюсти процессуальные гарантии, предусмотренные КоАП РФ ( решение Октябрьского районного суда г. Саратова Саратовской области от 20.11.2014 по делу N 12-270/2014, постановления Двенадцатого ААС от 09.04.2009 N 12АП-2120/2009 ; Второго ААС от 23.10.2012 N 02АП-6226/12 ).

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Ярославцева,

рассмотрев вопрос о возможности принятия жалобы гражданина В.В. Лысковича к рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации,

1. Гражданин В.В. Лыскович оспаривает конституционность следующих положений Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации":

пункта 13 статьи 21 "Предмет надзора", согласно которому к участию в проведении проверки за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций;

пункта 1 статьи 22 "Полномочия прокурора", в соответствии с которым прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4, 2.5 статьи 6 данного Федерального закона; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Как следует из представленных материалов, постановлением судьи, оставленным без изменения судами вышестоящих инстанций, заявитель, являющийся председателем контрольно-счетной палаты городского округа, признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 17.7 "Невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении" КоАП Российской Федерации, и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере двух тысяч рублей. Суды указали, что В.В. Лыскович допустил умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, выразившееся в отказе по требованию прокурора выделить специалиста (аудитора) для участия в проверочных мероприятиях по контролю за законностью, результативностью использования средств бюджета городского округа, предоставленных в качестве субсидии муниципальному унитарному предприятию.

По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют Конституции Российской Федерации, в том числе ее статье 37, в той мере, в какой они позволяют прокурору привлекать к проведению прокурорской проверки представителей не являющегося государственным органом контрольно-счетного органа муниципального образования для осуществления экспертно-аналитических функций, а также требовать выделения представителей данного органа в качестве специалистов, притом что прокурорская проверка проводится не в отношении этого органа.

2. Конституционный Суд Российской Федерации, изучив представленные материалы, не находит оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению.

Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая вопрос о допустимости привлечения прокурором при проведении прокурорской проверки государственных органов, в Постановлении от 17 февраля 2015 года N 2-П указал следующее.

Привлечение прокурором представителей (сотрудников) органа, уполномоченного на осуществление федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций, к участию в проверке исполнения законов конкретной некоммерческой организацией обусловлено необходимостью придания этим сторонним лицам правового статуса специалистов, компетентных в решении вопросов, которые возникли или могут возникнуть в ходе прокурорской проверки, и не влечет изменение ее характера как проводимой именно в порядке реализации органами прокуратуры возложенных на них функций прокурорского надзора. При этом участие в проведении прокурорской проверки представителей (сотрудников) других государственных органов допускается именно в целях осуществления вспомогательных (экспертно-аналитических) функций и не предполагает самостоятельного осуществления ими проверочных действий в интересах соответствующих государственных органов, равно как и иных отступлений от установленных законодательством ограничений периодичности проводимых ими плановых контрольных мероприятий в отношении некоммерческих организаций.

Данный вывод не ставит под сомнение координирующую роль прокуратуры Российской Федерации в сфере государственного контроля (надзора) и не исключает установления правового регулирования, в рамках которого возможно осуществление органами прокуратуры и иными государственными органами, на которые возложены функции государственного контроля (надзора), согласованных (совместных) контрольно-надзорных мероприятий в отношении некоммерческих организаций с соблюдением предъявляемых к соответствующим государственным органам специального (ведомственного) государственного контроля (надзора) требований.

Федеральным законом от 7 марта 2017 года N 27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", принятым во исполнение Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2015 года N 2-П, статья 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" была дополнена оспариваемым пунктом 13, закрепившим, что к участию в проведении проверки могут привлекаться представители иных государственных органов в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, местное самоуправление, будучи коллективной формой реализации населением права на решение вопросов местного значения и одновременно - выражением власти местного сообщества, вместе с тем в лице своих органов интегрировано в общую институциональную систему осуществления на соответствующей территории функций демократического правового социального государства на началах взаимодействия как с федеральными органами государственной власти, так и, прежде всего (имея в виду объективно существующие наиболее тесные взаимосвязи публичных функций и задач, осуществляемых региональными и муниципальными органами власти), с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Возложение Конституцией Российской Федерации именно на органы местного самоуправления самостоятельного решения вопросов местного значения (статья 130, часть 1) не препятствует конструктивному, основанному на признании и гарантировании самостоятельности местного самоуправления взаимодействию между органами местного самоуправления и органами государственной власти для наиболее эффективного решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципальных образований, равно как и участию органов местного самоуправления в выполнении тех или иных имеющих государственное значение публичных функций и задач на соответствующей территории - как в порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (статья 132, часть 2, Конституции Российской Федерации), так и в иных формах (Постановление от 18 июля 2018 года N 33-П).

По смыслу приведенной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, привлечение органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, к участию в проведении прокурорских проверок, с учетом пункта 13 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и в рамках согласованных данными органами и органами прокуратуры форм и порядка взаимодействия, не может рассматриваться как нарушающее принцип самостоятельности органов местного самоуправления и необоснованное вмешательство в их деятельность.

В соответствии с приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 7 декабря 2007 года N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов предписано обеспечить надлежащее взаимодействие с уполномоченными контролирующими органами в целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений экономической направленности, в первую очередь - со Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными палатами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (пункт 8.1).

Федеральный закон от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", определяющий правовой статус контрольно-счетных органов муниципальных образований, предусматривает, что контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счетные органы муниципальных образований при осуществлении своей деятельности вправе взаимодействовать между собой, с контрольно-счетными органами других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также со Счетной палатой Российской Федерации, с территориальными управлениями Центрального банка Российской Федерации, налоговыми органами, органами прокуратуры, иными правоохранительными, надзорными и контрольными органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; контрольно-счетные органы вправе заключать с ними соглашения о сотрудничестве и взаимодействии (часть 1 статьи 18).

Кроме того, порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок определен Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (пункт 2 части 2 статьи 1).

В соответствии со статьей 9 данного Федерального закона в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры (часть 6); органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля в соответствии с частью 4 данной статьи и в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, вносят предложения руководителям органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных замечаний и о проведении при возможности в отношении отдельных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей совместных плановых проверок (часть 6.1); органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля рассматривают предложения органов прокуратуры и по итогам их рассмотрения направляют в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, утвержденные ежегодные планы проведения плановых проверок (часть 6.2). Согласно же статье 10 указанного Федерального закона органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля могут проводить внеплановые проверки на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям (пункт 3 части 2).

Таким образом, пункт 13 статьи 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и пункт 1 статьи 22 данного Федерального закона (определяющий полномочия прокурора, реализуемые в рамках правоотношений с субъектами, в отношении которых проводится прокурорская проверка исполнения законов, соблюдения прав и свобод человека и гражданина в системе действующего правового регулирования), предполагают согласование форм и порядка взаимодействия органов прокуратуры с соответствующими контрольно-надзорными органами по поводу участия сотрудников контрольно-надзорных органов в прокурорской проверке.

Согласно представленным материалам, нарушение своих прав оспариваемыми законоположениями заявитель связывает, в частности, с тем, что у него отсутствовала возможность в ответ на просьбу прокурора о выделении всех трех аудиторов контрольно-счетной палаты городского округа в целях осуществления ими экспертно-аналитических функций при проведении прокурорской проверки в отношении муниципального предприятия и последующую просьбу прокурора выделить одного аудитора для участия в этой же проверке в качестве специалиста, обеспечить их участие в прокурорской проверке, тогда как суды, по его мнению, формально подошли к разрешению его дела.

При таких обстоятельствах оспариваемые законоположения не могут сами по себе рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя в указанном в его жалобе аспекте.

Разрешение же вопроса о том, имел ли заявитель реальную возможность обеспечить участие сотрудников контрольно-счетной палаты городского округа в прокурорской проверке, имея в виду ее внеплановый характер, как связанное с установлением и исследованием фактических обстоятельств, а также оценка законности и обоснованности вынесенных по конкретному делу заявителя решений судов общей юрисдикции, в том числе с точки зрения правильности выбора, толкования и применения правовых норм, не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, установленной статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лысковича Василия Васильевича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Читайте также: