Школа как субъект административного права
Обновлено: 04.07.2024
Модернизация высшего образования, определяется, в первую очередь, необходимостью совершенствования механизма социальных услуг, потребностью общества и государства в четкой работе системы организаций социальной, в том числе образовательной сферы.
Вузы являются элементом системы социальных институтов, что предполагает особый подход к их правовому статусу, и, прежде всего в административной сфере.
В образовательном законодательстве, вузом является образовательное учреждение, учрежденное и действующее на основании законодательства Российской Федерации об образовании, имеющее статус юридического лица и реализующее в соответствии с лицензией образовательные программы высшего профессионального образования, что не определяет место вузов в административно-публичной сфере.
При этом существующие в научных исследованиях понятия вуза [1, с. 5], в том числе негосударственного [2, с. 5] ограничены рамками нормативной формулировки, не отражают публичных свойств высших учебных заведений, т.е. как участников (субъектов) административных правоотношений.
Авторы, в общем, при определении понятия вузов, исходят из гражданско-правовой характеристики, элементами которого выступают 1) некоммерческая организация, 2) имеющая лицензию, 3) реализующая образовательные программы высшего профессионального образования, 4) имеющая государственную аккредитацию, 5) финансируемая учредителем, а также самостоятельно.
Необходимо в науке административного права и на уровне административного законодательства определить место и роль вузов в административных правоотношениях, разграничить гражданско-правовую и административно-правовую сферу их функционирования, которая определяется объемом и содержанием их правового статуса.
Одним из аспектов характеристики вузов как участников взаимоотношений в области образования, является правовое регулирование их образовательной деятельности. В России оно приобретает особое значение, особенно, в связи с процессами реформирования высшей школы. Эффективность деятельности учреждений высшего профессионального образования напрямую зависит от четкого правового регулирования.
В настоящее время в законодательстве нет четкой правовой концепции определения высших учебных заведений как субъектов административно-правовых отношений: отсутствует понятие вуза в данной сфере, не находят должного рассмотрения возможные юридические связи вузов и государственных (публичных) органов, так или иначе, определяющих характеристики их деятельности.
В то же время законодательство об образовании, представляет значительный объем административно-правового массива, тем не менее, однозначно не определяет понимание высшего учебного заведения как в порядке установления возможных организационно-правовых форм их создания, так и общего нормативного представления об их статусе.
Поэтому, полагаем необходимым попытаться получить современное представление о вузе как субъекте административного права, определить общее понятие вуза как субъекта административных правоотношений. Для этого, считаем целесообразным, рассмотреть основные характеристики вуза, действующего в таком качестве.
При этом, значимыми, с точки зрения административного права, на наш взгляд, являются характеристика административных правоотношений высшего учебного заведения как коллективного субъекта, действующего для реализации определенных целей в предусмотренной законом организационно-правовой форме юридического лица с учетом его места в государственном механизме и природы учредителя.
Следовательно, прежде всего, обратимся к специфике административных правоотношений с участием коллективных субъектов.
В общем, административно-правовые отношения – общественные отношения, урегулированные административно-правовой нормой.
В данной ситуации, уместно говорить об организационной подчиненности как безусловной характеристике участников административных отношений вертикального характера, что, по мнению Ю.М Козлова и Л.Л. Попова выражает юридическую зависимость одной стороны от другой [5, с. 82].
Административно-правовые отношения определяют сферу государственного управления, объем которой определяется самой сущностью реализации функций исполнительной власти – обеспечение государственных (публичных) интересов, в том числе, в социально-культурной сфере.
Административные правоотношения находят свою реализацию посредством участия в них уполномоченных на это участников – субъектов, одновременно выступающих субъектами административного права.
Субъект административного права – это лицо, которое является потенциальным участником административного правоотношения, отвечающее особым признаком, закрепленное в нормах административного права, обуславливающее возможность приобретения и реализации права и обязанности на основании таких норм [6, с.90].
Предмет административного права составляют общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления административно-публичной деятельности [7, с. 49].
Субъектами административно-правовых отношений может быть как субъект управления, так и его объект, т.е. в буквальном смысле – лицо, на которое направлено управляющее воздействие. Административное право доктринально подразделяет возможных субъектов на индивидуальных (граждан) и коллективных, к которым относятся различные коллективные образования (организации, предприятия).
В раскрытии административных характеристик вуза немаловажную роль играют свойства юридического лица как коллективного субъекта.
Любые организации, в том числе и государственные, являются коллективными субъектами.
С учетом мнений таких ученых, как Д.Н. Бахрах, Ю.А. Козлов, Ю.А. Старилов [8] в качестве организации в административном праве следует определять коллективного субъекта – юридическое лицо – организационно и имущественно обособленную совокупность лиц (работников, управленцев), действующую в соответствии с установленными целями и задачами, от имени которой в административных правоотношениях выступают органы ее управления.
Прежде всего, общие начала для разделения юридических лиц находят отражение в гражданском законодательстве, которое группирует все юридические лица на коммерческие и некоммерческие (ст. 50 ГК РФ), отличительным признаком разделения которых являются цели их деятельности.
Вузы, организационно направленные на достижение общественных благ в образовательной сфере, являются некоммерческими организациями.
В группу некоммерческих организаций, как одним из их видов, отнесены учреждения.
В литературе (как в современной, так и в советский период) учреждение определялось непосредственным производством материальных и культурных благ, удовлетворением потребности общества и личности [9].
Учреждения как субъекты правоотношений предполагают регулирование не только нормами гражданского кодекса РФ, но и специальными гражданскими законами.
Вузы являются организацией, объединяющей в своем составе определенный коллектив людей, могут быть представлены в форме государственных или муниципальных учреждений высшего профессионального образования. Кроме того, существенное развитие приобретает и негосударственный сектор в высшем образовании.
Исходя из сферы деятельности, которая обусловлена целями создания, учреждения как субъекты могут быть разделены на административно-политические и социально-культурные учреждения. Вузы, действуя как субъекты, осуществляющие образовательные функции, имеют социальную направленность и являются учреждениями социально-культурной сферы.
В целом, реализуя социально-культурные функции, вузы действуют в определенной области деятельности для удовлетворения общественных благ, предоставляя образование соответствующего уровня, являются образовательными учреждениями.
Еще в советское время указывалось на то, что в отличие от предприятий деятельность государственных социально-культурных учреждений (школ, вузов, больниц, театров и т.д.) не носит хозяйственного характера, хотя в ряде случаев их услуги платные [11].
Родионова, О.В. и Румянцева В.Г. связывают социальную функцию с социальной услугой (в том числе, образовательной), не проводя при этом различия между субъектами, их оказывающими. Как считают авторы, образовательная услуга не является сферой исключительно публично-властных структур. Она может оказываться, и ее оказывают и частные лица, и корпорации[13]. На наш взгляд, следует подержать данную позицию.
Учебные заведения создаются для осуществления социальной функции в образовании – оказания образовательных услуг , которые носят государственно-значимый характер. Таким образом, вузы оказывают образовательные услуги различным категориям потребителей, в чем, собственно, реализуется публичный интерес в образовательной сфере.
Значимым, в осуществлении вузами возложенных на них публичных функций является определение их места в различных правовых связях, прежде всего, по отношению к властным публично-правовым субъектами.
Относительно равное правовое положение вузов и государственных структур возможно лишь в порядке осуществления гражданских правомочий.
Гражданский кодекс РФ (ст. 120) исходит из широкого понимания учреждения как субъекта права. Определение возможных сфер деятельности учреждений не ограничивается только функциями социального характера. К числу учреждений законодательство предлагает относить и учреждения, осуществляющие управленческие функции (функции публичного управления). Строго говоря, подобная норма закрепляет градацию учреждений по функциональному признаку.
Отраслевое деление в построении правовой модели частных и публичных субъектов не может быть определено однозначно. Иначе говоря, если в определенный момент функционирования публично-правовой субъект располагается в публичном правовом поле, то при изменении фона общественных отношений, участником которых он является, происходит перестановка центра тяжести регулирования в сторону частноправового режима. По этому принципу построено участие государственных органов, наделенных публичной компетенцией, в гражданских правоотношениях [14, с. 41].
Одни и те же по своему содержанию общественные отношения, с одной стороны, регулируются нормами частного права, а с другой, нормами публичного, в том числе административного права [7, с. 55].
В гражданских правоотношениях органы исполнительной власти, являются юридическими лицами, существуют как некоммерческие организации, а именно как государственные учреждения [16, с. 97].
При этом государственные учреждения рассматривались как органы государственной власти, входящие в систему государственного аппарата [17, с. 14].
В административных правоотношениях органы исполнительной власти, как являются, так и не являются юридическими лицами, выступают не в качестве учреждений, а именно в собственном качестве – государственных органов [16, с. 97].
Следовательно, вузы не являются государственными органами или органами местного самоуправления, не могут быть отождествлены с публичными органами в административных правоотношениях. Более того – они противопоставлены публичным субъектам. Что находит проявление в соответствующих правоотношениях.
Вузы как некоммерческие организации, различным образом проявляют свои административно-правовые характеристики юридического лица. Конкретные административно-субъектные свойства у вуза проявляются через взаимодействие с различными государственными органами, структурами, так или иначе, связанные с функционированием учреждения.
В целом для взаимоотношений органов исполнительной власти с учреждениями, в том числе и высшего профессионального образования всех форм собственности характерно то, что законодательно установлены: государственная регистрация учреждений как юридических лиц и аккредитация соответствующих учреждений, получение учреждением разрешения (лицензии) на определенные виды деятельности; обязанность ведения бухгалтерской и статистической отчетности; предоставление государственным органам соответствующей информации; обязанностей соблюдать законодательство.
Между тем статус негосударственного вуза как субъекта административного права предусматривает не только право быть участником некоторых правоотношений, но и обязанность вступить в них в отдельных случаях. Например, отношения по лицензированию образовательной деятельности являются административно-правовыми и носят обязательный характер.
Иначе говоря, не являясь частью управленческой системы, негосударственные образовательные организации приобретают значительную часть элементов статуса государственных учреждений высшего профессионального образования.
Установленное и закрепленное Конституций РФ многообразие форм собственности и развитие частной собственности, привело к появлению, в том числе и в образовательной сфере, организаций, основанных на частной инициативе.
Особенность вузов как субъектов административно-правовых отношений устанавливается природой их учредителя. Его статус изначально определяет объем и характер административно-правовых отношений, в которые вступает конкретный вуз.
Так вуз, учредителем которого выступает государство в лице компетентного органа, является государственным , а вуз, который создается иными субъектами (физическими или юридическими лицами) – негосударственным . В ином случае, можно говорить о таком вузе как о частном (поскольку образовывают данное учреждение частные лица).
К числу вузов, созданных по инициативе публичного собственника следует отнести и закрепленные конституционно муниципальные вузы, созданные не на государственном имуществе, но соответствующим публично-правовым образованием (муниципальным органом власти).
На основе проведенного анализа, выделим следующие составные элементы (признаки) содержания деятельности вуза как участника административных отношений, при которых вуз как субъект административных отношений:
1) действует на основе законодательства;
2) является некоммерческой организацией;
3) использует гражданско-правовую конструкцию учреждения;
4) не является публичным (государственным, муниципальным) органом;
5) состоит (либо не состоит) в отношениях подчиненности с органами исполнительной власти или местного самоуправления;
6) осуществляет полномочия органов публичного управления в социальной сфере;
7) оказывает образовательные услуги по предоставлению высшего образования.
Таким образом, под вузом как субъектом административных правоотношений следует понимать профессиональную образовательную некоммерческую организацию, созданную в форме учреждения, не являющуюся государственным органом, действующую в социально-культурной сфере в системе и (или) находящуюся в ведении определенных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (государственное или муниципальное учреждение), либо не входящую в указанную систему и состоящую в координационных связях с органами управления образованием (негосударственное, частное учреждение), обеспечивающую реализацию социально-культурных функций государства посредством оказания образовательных услуг физическим лицам в сфере высшего профессионального образования.
1. Владыкина, Т.А. Высшее учебное заведение как субъект гражданского права. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2003.
2. Рожков, В.А. Правовое положение негосударственного высшего учебного заведения в организационно-правовой форме учреждения по законодательству Российской Федерации. Автореф. канд. юрид. наук. Волгоград, 2005.
4. Юсупов, В.А. Теория административного права.– М.: Юрид. лит. 1985.
5. Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 2000.
6. Дмитриев, Ю.А. , Евтеева, А.А., Петров, С.М. Административное право: Учебник. – М: Изд-во, Эксмо, 2004.
7. Кононов, П.И. К вопросу о предмете, методе и месте административного права в системе отраслей права // Проблемы современного административного права: Сборник научных статей. – Киров, 2005.
8. Бахрах, Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая / Д.Н. Бахрах. - М.: БЕК, 1993.; Козлов, Ю.М. Административное право: Учебник / Под. ред. Л.Л. Попова. – М.: Юрист, 2002.; Старилов, Ю.А. Курс общего административного права. В з-х т. Т. 1: История, Наука, Предмет, Принципы, Субъекты. – М. 2001.
10. Габричидзе, Б.Н, Чернявский, А.Г., Кил-Киман, А.Н. Административное право: учеб. / Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский, А..Н. Кил-Киман. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005.
11. Государственное управление и административное право. М., 1978.
12. Кванина, В.В. Договор на оказание вузом образовательных услуг / В.В. Кванина // Закон. 2007. № 4.
13. Родионова, О.В., Румянцева, В.Г. Тенденции развития социальной функции в современной России / О.В. Родионова, В.Г. Румянцева // Социальное и пенсионное право. 2007. № 2.
14. Кирилловых А.А. Частноправовые начала органов публично-правовых образований / А.А. Кирилловых // Бюллетень нотариальной практики. 2007. № 2.
15. Мартынов, В.Ф. Правосубъектность социальной организации: проблемные аспекты понимания / В.Ф. Мартынов // История государства и права. 2007. № 6.
16. Административное право России. Общая часть. Учебник для высших учебных заведений / Под ред. П.И. Кононова. 2006.
18. Максимец Л.Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2001.
19. Козлов, Ю.М. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. – М.: Юрист, 2002.
20. Федорова, М.Ю. Образовательное право: Учеб. пособие для вузов / М.Ю. Федорова. – М.: Гуманит. Изд. Центр ВЛАДОС, 2003.
21. Алехин, А.П., Козлов, Ю.М., Кармолицкий, А.А. Административное право РФ: Учебник. Часть II . / А.П. Алехин, Ю.М. Козлов, А.А. Кармолицкий. - М., 1995..
Читайте также: