Право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный характер как и права человека

Обновлено: 28.06.2024

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа.

Рассмотрим подробнее основные теоретические концепции. Теории местного самоуправления носят эволюционный характер, последующие учитывают основные положения разработанных ранее.

Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины).

В начале XIX века общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и должна была решить теория свободной общины, основные начала которой немецкие ученые заимствовали из французского и бельгийского права в этой области.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека, поскольку община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обращалась к истории средневековых общин — вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.

Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

1) избираемость органов местного самоуправления членами общины;

2) положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством;

3) местное самоуправление — это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

4) органы местного самоуправления — органы общин, а не государства;

5) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

Однако на практике такой подход не имел успеха по следующим причинам.

В рамках теории свободной общины размывается, не находит четкого определения объект местного самоуправления. Так, первоначально самоуправляющаяся единица — это сельская или городская община, пользующаяся самостоятельностью в заведовании своими делами. Люди сами распоряжались своей судьбой в пределах небольшой территории. Они сами себя обеспечивали всем необходимым и своими силами защищались от посягательств извне. Возведение в самоуправляющиеся единицы более крупных территориальных областей было очевидно делом государственной власти. В этих условиях нелогично отстаивать самостоятельность таких самоуправляющихся единиц, ссылаясь на их естественный характер, как и отрицать иные виды самоуправления, кроме как небольших сельских и городских общин — это не соответствовало действительному положению вещей.

При наличии государства в обществе община не может быть абсолютно свободной. История становления и развития общины на Руси подтверждает данный вывод: славянская община нуждалась в государстве и создала его для обеспечения защиты от внешнего неприятеля, для развития экономических связей и т. д.

На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления).

Как и прежняя, эта теория исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами.

Однако обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Согласно общественной теории, самоуправление — это заведование делами местного хозяйства.

Однако эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т. п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения; в то время как принадлежность к самоуправляющимся территориальным единицам и подчинение их органам самоуправления устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

Практика также показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось также, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т. п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Эти вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

На основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает свое развитие государственная теория самоуправления, разработанная выдающимися немецкими учеными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.

Согласно этой теории:

1) самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления;

2) источником всех полномочий в области местного самоуправления является государственная власть, именно она наделяет ими органы местного самоуправления;

3) в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а выборными представителями местных сообществ, местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Однако передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, что такой подход позволяет обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении государственные чиновники по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны; а потому при решении местных вопросов лишены инициативы и самостоятельности.

В рамках общей государственной теории самоуправления выделяют два основных направления: политическое (Гнейст) и юридическое (Штейн).

Рудольф Гнейст, опираясь на опыт английского местного самоуправления, полагал, что самоуправление может быть только там, где управление на местах осуществляется почетными людьми из среды местного населения на безвозмездной основе, т. е. видел основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей. Это направление не получило широкой поддержки.

Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных, собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

Основы представлений о местном самоуправлении, разработанные в XIX веке в трудах Токвиля, Штейна, Гнейста и др., легли в основу современных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом.

Так, муниципальное управление рассматривается как относительно децентрализованная форма государственного управления на местах.

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления. По этой теории муниципальные

органы должны действовать как инструмент государственной администрации, поскольку в процессе осуществления определенных управленческих функций выходят за рамки местных интересов.

В рамках теории социального обслуживания основной целью всей муниципальной деятельности является благосостояние жителей коммуны. Поэтому в центре внимания находятся задачи развития сети услуг, предлагаемых жителям, организация обслуживания населения.

Наряду с перечисленными теориями существуют и социал-реформистские муниципальные концепции. Эти концепции исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления. Она рассматривается как один из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое.

Местное самоуправление — организация деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Предлагаем выделить следующие этапы развития местного самоуправления в России:

1. древнерусский этап, который берет свое начало в Киевской Руси и включает период феодальной раздробленности;

В это время сохранялось вечевое начало, а в феодальных республиках также и выборность высшей администрации: посадник, тысяцкий и даже местный епископ выбирались на вече. Вече, которое по своей сущности являлось городским собранием, принимало важнейшие для жизни города решения голосованием.

2. этап Московской Руси, который берет свое начало в период централизации и завершается созданием Российской империи;

3. имперский этап (до реформ середины ХIХ века);

Городовым обывателям предписывалось составить общую Городскую Думу и шестигласную Городскую Думу, в которую входило по одному гласному от каждой категории городского общества.

4. позднеимперский этап (середина ХIХ – начало ХХ века);

1 января 1864 года вступило в силу Положение о губернских и уездных земских учреждениях. Земская реформа проводилась на основе общественно-хозяйственной теории самоуправления.

Реформа городского самоуправления стала логичным продолжением земской реформы. 16 июня 1870 г. было утверждено Городовое положение. Согласно этому акту, в 509 городах России вводились новые всесословные органы городского самоуправления – городские думы, которые избирались городским населением на срок четыре года и из своей среды формировали исполнительные органы – городские управы.

Местное самоуправление в Российской империи, которое стало развиваться после отмены крепостного права, создавалось сверху, по инициативе правительства, а не снизу, по инициативе общества.

5. республиканский этап(досоветский период) (1917г.);

Переход России от монархии к республике сказался и на судьбе местного самоуправления. Февральская революция 1917г. и переход власти к временному правительству повысили общественный запрос на развитие местного самоуправления.В этот же период стали возникать новые структуры - общественные комитеты самой разной направленности, а также советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

После октябрьской революции 1917 г. начался процесс разрушения старого государственного аппарата, а вместе с ним и прежних структуры местного самоуправления.

Теория свободной общины: содержание и представители.

Теория свободной общины была первой теоретической концепцией, объясняющей сущность местного самоуправления. В ней получил развитие исторический опыт городского самоуправления феодальной Европы. В ее основе лежало "естественное право" общин на самоуправление.Эта теория в целом сформировалась в первой половине XIX в. Ее правовые истоки, находившиеся в бельгийском и французском праве, получили теоретическое развитие в трудах Туре, Токвиля, Гербера, Аренса и других ученых.Представителями теории свободной общины также считаются Р. Гнейст, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права.

23. Государствоведческая теория в исследовании местного самоуправления: содержание и представители.

Именно государствоведческой теории нигде нет, но есть государственная. Видимо о ней речь идет в вопросе.

Третьей теорией (первой самой была: теория свободной общины, основанная на естественном праве) местного самоуправления стала "государственная" теория самоуправления, которая сменила "общественную" (хозяйственную) теорию (противопоставления государственной власти и местных сообществ ). Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом в XIX в.

Сущность указанной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в.

Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Организация самоуправления на местах строится на основании закона.

Любопытно, что необходимость развития теории местного самоуправления была впервые озвучена политиком – практиком. В 1790г. депутат Национального собрания Франции Турэ в докладе по законопроекту о реформе местного управления сформулировал две основные проблемы:

1)необходимость определения собственных общинных дел, присущих по своей природе муниципальному управлению;

2) необходимость выявления дел государственных, ведение которых передается органам местного самоуправления.

Именно в результате осмысления этих проблем впоследствии были образованы теории местного самоуправления.

Теория свободной общинысформировалась во многом благодаря представителям германской юридической школы. Факторами ее возникновения являлись:

- упадок общинного хозяйства Германии нач. XIXв., во многом вследствие низкой эффективности управления государственных чиновников общинным имуществом;

- развитие французского и бельгийского права об общинном самоуправлении.

Бельгийская Конституция 1831 г. содержала специальные статьи, посвященные общинному управлению; наряду с законодательной, исполнительной и судебной признавала четвертую — муниципальную – власть; фиксировала на уровне конституционных норм важнейшие полномочия общины и её органов управления.

Анализируя вышеуказанные обстоятельства, немецкие ученые пришли к выводу, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека. Обращалась к истории средневековых вольных городов, их борьбы за независимость против феодалов, авторы аргументировали мысль о том, что община первична по отношению к государству как с исторической, так и с политико-юридической точки зрения. Следовательно, государство должно уважать, обеспечивать и гарантировать это первичное, естественное, неотчуждаемое право общины на самостоятельное заведывание своими делами.

Основные положения теории свободной общины таковы:

1) местное самоуправление — это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

2) органы местного самоуправления — органы общин, а не государства;

3) органы местного самоуправления избираются членами общины;

4) дела, которыми ведает община, подразделяются на собственные и порученные ей государством;

5) государство не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Оно должно лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

Теория свободной общины получила широкое распространение на волне радужно-либеральных настроений первой половины XIXв. Положения данной теории легли в основу Конституции Германии 1849 г., разработанной франкфуртским Национальным собранием. Но указанная Конституция так и не приобрела силы, оставшись лишь историческим документом. В этом отношении она была исключительным и долгие годы единственным примером в истории конституционного регулирования местного самоуправления.

С середины XIXв. общинная теория стала все активнее критиковаться умеренно и консервативно настроенными учеными и практиками государственного управления по следующим причинам:

- община, развиваясь, испытывала все большую потребность в государственной организации. Так, если первично образованные мелкие общины в пределах небольшой территории могли быть самостоятельны в заведывании делами, то более крупные территориальные образования (департаменты, регионы, области) образовывались и поддерживались только государством. Следовательно, теория свободной общины была применима только в отношении мелких городских и крестьянских общин, да и то при условии максимально полного самообеспечения их жизнедеятельности.

На волне критики теории свободной общины сформировалась общественная, или общественно-хозяйственная теория местного самоуправления.

Ее разработчики соглашались с представителями теории свободной общины в том, что осуществление самоуправления местными сообществами и союзами – их естественное, незыблемое право, и что общины не должны входить в систему государственного управления.

В России общественно-хозяйственная теория была наиболее популярна в 1860-е гг., в эпоху расцвета земств. Идеи данной теории были положены в основу Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., в которых были предприняты попытки определить местное самоуправление как деятельность, отличающуюся, по сути, от государственно-административной. Основные начала общественной теории самоуправления получили обоснование в работах В.Н. Лешкова и А.И. Васильчикова. Видный славянофил В.Н. Лешков, основываясь на идеях о самобытности русской общины и её неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому как они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков противопоставлял местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления и настаивал на том, что местное самоуправление чуждо политике, поскольку оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.

Основные положения общинно-хозяйственной теории таковы:

1) местное самоуправление отлично по своей природе и сущности от государственного управления;

2) органы местного самоуправления не входят в системы государственного управления;

3) органы местного самоуправления избираются гражданами общины;

4) исключительную компетенцию общины составляют хозяйственные дела, все же остальные полномочия принадлежат государству;

5) субъектами общинного права являются как органы местного самоуправления, так и частно-предпринимательские индивиды и структуры, действующие на территории данной общины.

Последний тезис делал хозяйственно-общинную теорию уязвимой и практически нереализуемой, поскольку устранял различия между публичным и частным правом.

Во-первых, частноправовые организации (промышленные компании, благотворительные общества и т.п.) не были связаны никакими обязательствами с территорией, на которой они осуществляли свою деятельность. Индивид, состоящий в данной структуре, мог свободно выйти из ее состава по собственному желанию.

Органы же местного самоуправления были по своему предназначению и порядку формирования жестко привязаны к данной территории и данному населению, не могли самовольно прекратить свою деятельность либо изменить перечень своих полномочий.

Во-вторых, функции органов местного самоуправления и частных структур носили принципиально различный характер. Так, органы местного самоуправления занимались как частноправовой (благоустройство больниц, строительство и ремонт дорог, организация общественных работ и т.д.), так и публично-правовой деятельностью (издание и совершенствование нормативно-правовой базы местного обеспечения своей деятельности, сбор местных налогов, решение общезначимых вопросов и т.п.)

Постепенно идея противопоставления общины государству, заложенная в теориях свободной и хозяйственной общины, прекратила своё существование, а местное самоуправление стали рассматривать как распределение обязанностей по управлению государственными делами между центральными и местными властями.

Основные положения государственной теории были разработаны выдающимися немецкими учёными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом и более подробно развиты в России видными дореволюционными юристами Н.И. Лазаревским, А.Д. Градовским и В.П. Безобразовым.

Ключевыми положениями государственной теории местного самоуправления являются:

1. Генетическое единство и комплементарность (взаимодополнение) государственного и муниципального управления.

2. Местное самоуправление - это право ведать внутренними, административными и хозяйственными делами, которое государство предоставляет общинам.

3. Государственный контроль местного самоуправления.

4. Органы местного самоуправления формируются путем выборов.

Вместе с тем, относительно природы и отличительных критериев местного самоуправления Р. Гнейст и Л. Штейн расходились во мнении. В результате в рамках государственной школы сложились политический и юридический подходы к местному самоуправлению.

Основоположник политического подхода Р.Гнейст полагал, что в органы местного самоуправления должны избираться только состоятельные граждане данной общины, пользующиеся авторитетом местного населения. При этом исполнять свои должностные обязанности они должны исключительно на безвозмездной основе, чтобы их деятельность не являлась источником экономического обогащения. Такому управленческому аристократизму Р.Гейст противопоставлял государственную службу, куда чиновник шел, руководствуясь преимущественно не целями общественного блага, а личными экономическим интересами. Получая заработную плату, он лично зависел от вышестоящих лиц, и соответственно, должен был служить чуждым ему интересам. Таким образом, Р. Гнейст выделял два обязательных элемента истинно публичного местного самоуправления, не ангажированного никакими кулуарными политическими силами: авторитет местного населения и безвозмездное исполнение обязанностей. Чтобы достичь этой публичности, Р. Гнейст и его сторонники разработали специальный механизм замещения ключевых должностей местного самоуправления.

Автор юридического подхода Л. Штейн подчеркивает особый правовой статус органов местного самоуправления. По его мнению, органы местного самоуправления легитимируются населением, соответственно, действуют от имени и в интересах местного сообщества и потому могут и должны вступать в юридические отношения с государством как независимые субъекты права. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных структур, которые действуют от имени и в интересах единого государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных, собственных интересов.

Именно государственная школа местного самоуправления оказала определяющее влияние как на практику его организации в большинстве стран, так и на развитие современных представлений о сущности муниципального управления.

На базе государственной научной школы в XXв. развивались:

- теория дуализма муниципального управления, в соответствии с которой органы местного самоуправления, будучи самостоятельными в сугубо местных делах, в то же время осуществляют определенные государственные функции, делегированные им из центра. При осуществлении второго спектра полномочий местные органы выходят за рамки местных интересов и юрисдикции, следовательно, должны быть подконтрольны государству.

- теория социального обслуживания, в рамках которой основной целью всей муниципальной деятельности является благосостояние жителей коммуны. Вот почему в центре внимания находятся задачи развития сети услуг, предлагаемых жителям, организация обслуживания населения.

- социал-реформистские концепции местного самоуправления, сторонники которой видят в местном самоуправлении основной потенциал постепенного, безреволюционного преобразования общества в духе социализма.

Вышеперечисленные школы и концепции, оппонируя друг другу, составляют научный потенциал теории государственного и муниципального управления.

В различных странах разные авторы понимают самоуправление по- разному. Однако общепризнано, что самоуправление связывается с перемещением властных полномочий из центра на места. Существуют два вида такого перемещения власти: деконцентрация и децентрализация.

Деконцентрация — это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей. Деконцентрация состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб.

Различают вертикальную и горизонтальную деконцентрацию. В рамках первой все полномочия по представительству интересов центральных властей на местах передаются только одному государственному чиновнику. В результате деконцентрация в центре порой сопровождается концентрацией власти на местах, а в рамках второй — на местном уровне образуется несколько центров власти с распределением обязанностей по отраслевому принципу. Деконцентрация приближает аппарат управления к местному населению лишь в географическом отношении, но сами жители властью не наделяются.

Децентрализация состоит в передаче прав на принятие решений не просто представителям центральной власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и зачастую избираются заинтересованными гражданами[36].

Ему больше ничего не остается, кроме как принять на себя бремя думать за всех и самому преодолевать все трудности.

Местное самоуправление в самом общем виде можно определить как форму организации внутренних и внешних отношений местного сообщества. С этих позиций мы и будем рассматривать основные теории местного самоуправления.

Теория свободной общины возникла в XIX в. как реакция на бюрократическое управление со всеми его отрицательными сторонами. Ее сторонники доказывали, что право общин заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека. Государство должно уважать свободу общинного управления, потому что общины возникли раньше. Из этого положения выводились следующие основные признаки самоуправления: круг общинных дел существенно отличается от государственных дел; должностные лица самоуправления являются агентами не государства, а общины и представляют не государство, а общество; общины являются отделенными от государства юридическими лицами. Всякое незаконное вмешательство государства в дела общины — это нарушение ее прав.

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была достаточно уязвима. Во-первых, в реальной действительности во многих странах местное самоуправление признано и гарантируется законом. Во-вторых, полного невмешательства в дела общины не существует нигде.

Хозяйственная теория, признавая общину отличным от государства субъектом прав, акцентирует внимание на содержании деятельности этого субъекта. Эта деятельность направлена на решение хозяйственных вопросов, якобы безразличных государству. Поэтому ряд сторонников хозяйственной теории отождествляет деятельность самоуправляющихся единиц с союзами частных предпринимателей, научными и благотворительными обществами и даже с промышленными компаниями.

Однако хозяйственная теория, стремившаяся свести всю деятельность самоуправляющихся единиц к хозяйственным вопросам, очень скоро утратила авторитет в науке.

Практика свидетельствовала, что хозяйственная деятельность не является основным признаком местного самоуправления. Почти повсеместно органы самоуправления занимались многими социальными вопросами (охрана общественного порядка, забота о бедных, руководство противопожарными и санитарными мероприятиями и т.д).

Юридическая теория (или теория самоуправляющихся единиц как юридических лиц) утверждает, что органы местного самоуправления выполняют функции государственного управления, но являются органами не государства как особого юридического лица, а территориальных образований, наделенных государством определенным кругом прав.

Оно возлагает их на общины, исходя из соображений целесообразности, т.е. считает, что органы местного самоуправления справятся с ними лучше. В тех местностях, где не существует органов самоуправления, делами, составляющими их обычную компетенцию, заведуют государственные органы.

Таким образом, общественная теория содержала, с одной стороны, правильный вывод о том, что органы местного самоуправления должны быть выделены из системы общей государственной администрации, а с другой — несостоятельное положение об их полной обособленности от органов государственной власти. Эта теория имела значительное число сторонников, стремившихся в обосновании негосударственного характера деятельности самоуправляющихся единиц найти опору в борьбе против чрезмерного подчинения органов самоуправления контролю правительственной администрации.

В России наиболее видными представителями общественной теории были В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков.

Государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны Лоренцем Штейном и Рудольфом Гнейстом, рассматривает самоуправление как одну из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть.

Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местного сообщества, местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления.

Но если это так, то возникает вопрос: каким образом можно согласовать выполнение органами самоуправления задач государственного управления с их самостоятельностью. В теоретическом решении этого вопроса представителями государственной теории можно обнаружить два различных подхода. Одни ученые видели критерий самостоятельности местного самоуправления в особенностях механизма замещения муниципальных должностей, другие — в том, что органы самоуправления являются не органами правительства, а органами местного населения, на которые государство возлагает осуществление определенной части своих задач.

Отождествление самоуправления с системой выборных должностей получило широкое распространение в научной литературе и пользовалось большой популярностью у населения. Вместе с тем совершенно очевидно, что для существования эффективного самоуправления недостаточно одного только выборного порядка замещения должностей. Лицо, выполняющее управленческие функции, может быть отзывчивым к местным потребностям только в том случае, если пользуется самостоятельностью в выборе средств осуществления возложенных на него задач. Если оно поставлено в положение пассивного исполнителя чужих распоряжений, то не сможет, несмотря на свой выборный характер, представлять интересы местного сообщества. Так, например, в России земский исправник, хотя и избирался дворянством, был поставлен в прямое подчинение губернатору и поэтому в своей деятельности ничем не отличался от назначаемых правительством чиновников. Напротив, назначавшиеся королем английские мировые судьи являлись органами самоуправления. Следовательно, сущность самоуправления не может быть сведена к особому положению должностных лиц (выборных или бесплатно выполняющих свои обязанности).

Положение, согласно которому главное условие самостоятельности органов самоуправления заключается в том, что они являются не органами правительства, а органами местного самоуправления, на которые возлагается выполнение определенных задач государственного управления, было сформулировано Лоренцем Штейном.

Органы местного самоуправления, хотя и входят в состав государства и подчинены ему, являются особыми юридическими лицами, обладающими определенными правами и обязанностями. Они наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения. В отличие от правительственных учреждений, органы местного самоуправления существуют не только для исполнения функций государственного управления. Они выражают также особые (корпоративные) интересы населения, проживающего на подведомственной им территории. Эти интересы могут не совпадать с государственными. Поэтому полномочия государственных органов и местного самоуправления разграничиваются правовыми нормами. Это придает взаимоотношениям между государством и самоуправляющимися единицами характер юридических отношений. Органы местного самоуправления не подчиняются прямым распоряжениям государства. Они самостоятельно принимают постановления (которые, правда, могут быть в рамках закона отменены или изменены), не получая непосредственных указаний от правительственных органов.

Государственная теория оказала значительное влияние на развитие учения о местном самоуправлении в XIX и XX вв. В России к числу наиболее авторитетных ее сторонников относились А.Д. Градовский и В.П. Безобразов.

Обобщая различные теоретические взгляды на природу и содержание местного самоуправления, необходимо выделить наиболее существенные характеристики. По словам Л.А. Велихова, «при всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти. Ясно, что если бы их не было, то не могло бы существовать и самого понятия[42].

Во-первых, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, органы же местного самоуправления — власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью. Вместе с тем нельзя не отметить, что точную и определенную границу между двумя понятиями установить довольно трудно.

Во-вторых, это разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т.е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению. Обычно к ведению местного самоуправления относятся дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства плюс те из общегосударственных дел, которые государство по закону возлагает на него.

В-третьих, это более или менее самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав по государственному управлению, если ему не предоставлены определенные средства для осуществления своих задач.

В-четвертых, нельзя не указать и на территориально-ограниченный, выборный принцип, хотя этот признак часто свойственен и центральной верховной власти (государственное самоуправление), а поэтому не может являться критерием различения местного и государственного управления.

Сформулированные Л.А. Велиховым признаки местного самоуправления являются наиболее характерными, общепризнанными и повсеместно существующими.

Содержание

§1 Введение.
Историко-теоретические основы местного самоуправления. 2
Историко-правовые аспекты местного самоуправления
в дореволюционной России. 7
Организация местного самоуправления в советский период. 8
Основные тенденции, становление и развитие местного
самоуправления в России на современном этапе. 10
§2 Местное самоуправление.
Понятие местного самоуправления. 12
Основные принципы местного самоуправления. 15
Функции местного самоуправления. 21
Органы местного самоуправления в системе народовластия. 26
Предметы ведения и полномочия местного самоуправления. 31
Основы местного самоуправления. 34
Гарантии местного самоуправления. 38
§3 Заключение. 40
Список литературы. 44

Работа содержит 1 файл

Местное самоуправление.doc

Историко-теоретические основы местного самоуправления. . 2
Историко-правовые аспекты местного самоуправления

в дореволюционной России. . . . 7

Организация местного самоуправления в советский период. . 8
Основные тенденции, становление и развитие местного

самоуправления в России на современном этапе. . . 10

§2 Местное самоуправление.

Понятие местного самоуправления. . . . 12
Основные принципы местного самоуправления. . . 15
Функции местного самоуправления. . . ..21
Органы местного самоуправления в системе народовластия. . 26
Предметы ведения и полномочия местного самоуправления. . 31
Основы местного самоуправления. . . . 34
Гарантии местного самоуправления. . . .38

§3 Заключение. . . . 40

Список литературы. . . . . 44

§1. Введение.

Историко-теоретические основы местного самоуправления.

Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретических концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность.

Основы правовых муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIX веке, хотя традиции общинного, городского самоуправления, как уже говорилось выше, уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам средневекового сословного государства.

Следовательно, муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодалов, в условиях сословного самоуправления несли зародыш современного буржуазного муниципализма. Конституционное движение, толчок которому в европейских странах дала Великая французская революция, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и с неизбежностью поставило задачу преобразования местного самоуправления по новому типу, свободного от сильной бюрократической опёки центральных органов власти.

Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центральных органов власти в условиях демократического, правового государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое Кант называл государством произвола. Поэтому вполне естественно, что идеи местного самоуправления, становились лозунгами политических движений и правовых реформ XIX века.

Первоначально немецкие учёные, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины), основы которой они заимствовали из французского и бельгийского права.

Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

а) избираемость органов местного самоуправления членами общины;

б) положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством;

в) местное самоуправление ¾ это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

г) органы местного самоуправления ¾ органы общин, а не государства;

д) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную концепцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была, однако, достаточно уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, например крупных территориальных самоуправляющихся единиц (областей, регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер.

На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория управления), которая так же как и прежняя теория исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Однако обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, ¾ это заведование делами местного хозяйства. Вместе с тем эта теория, как отмечали критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

Практика так же показала, что органы местного самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов, дорожное благоустройство, заведование образованием, культурой, здравоохранением и др.). Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

На основе этих взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает своё развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учёными XIX века Л. Штейном и Р. Гнейстом.

Согласно этой теории самоуправление ¾ это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления, местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного самоуправления. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне.

Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников и в дореволюционной России, осуществившей в XIX веке земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили своё обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. В.Н. Лешков, основываясь на идеях о самобытности русской общины и её неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую деятельности.

Государственная теория самоуправления получила своё развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский.

Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления, где действительность децентрализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и её населением. Основные теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах Токвиля, Штейна, Гнейста и других учёных XIX столетия, лежат в основе современных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом.

Двойственный характер муниципальной деятельности ( самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определённых государственных функций на местном уровне) находит своё отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.

В основе теории социального обслуживания делается упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач: предложение услуг своим жителям, организация обслуживания населения. Основной целью всей муниципальной деятельности данная теория называет благосостояние жителей коммуны.

Наряду с названными теориями существуют и социал-реформистские муниципальные концепции, которые исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления, как об одном из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. Социал-реформистские взгляды на природу местного самоуправления были распространены в своё время и в России. Так профессор М.Д. Загряцков писал в 1917 г., что современные классовые буржуазные государства создают юридические формы, облегчающие переход к социалистическому порядку. Из этих юридических форм наиболее совершенной является самоуправление.

Историко-правовые аспекты местного самоуправления

в дореволюционной России.

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, которые преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М. Ковалевский полагал, что эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться.

Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, но свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю правительственных органов.

Таким образом, существовало две системы управления на местах:

1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление. Разработчики Положения 1864 г., как и Городового положения 1870 г., находились под влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы (отличные от государственных органов), решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.

Читайте также: