Муниципальное право как отрасль российского права сформировалось в веке
Обновлено: 02.07.2024
1. Муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления.
Предметом муниципального права выступают муниципально-правовые отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования.
1. Данные отношения возникают в основном на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением муниципального образования.
2. Эти отношения имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетной, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, определяется природой местного самоуправления. Суть местного самоуправления – в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.
Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т. д. Однако все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общий признак: они возникают в процессе решения населением муниципальных образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления. Это доказывает, что муниципальное право – комплексная отрасль права.
3. Обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т. е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.
Муниципально-правовые отношения можно классифицировать в зависимости от их субъектов. Исходя из этого, муниципально-правовые отношения подразделяются на три вида:
• отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. Эти отношения связаны с символикой, правом вступать в ассоциации и союзы и т. д.;
• отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. Это отношения, возникающие в процессе непосредственного волеизъявления населения;
• отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления.
Муниципально-правовые отношения имеют свою структуру. Объектами отношений выступают вопросы местного значения, содержание это права и обязанности сторон, юридический факт – действия и события.
Субъектами муниципально-правовых отношений являются:
• население муниципальных образований;
• собрание (сход) граждан;
• органы местного самоуправления;
• выборные должностные лица органов местного самоуправления;
• органы территориального общественного самоуправления;
• ассоциации и союзы муниципальных образований;
• предприятия, учреждения, организации.
2. В зависимости от преобладания в системе юридических способов регулирования общественных отношений, которые используются в отрасли права, того или иного правового приема различают два основных метода правового регулирования – императивный (властный) и диспозитивный. Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования. Императивный метод регулирования предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего отношения в сфере исполнительной власти.
Дозволение, предоставляющее субъектам отношений право на самостоятельный выбор своего поведения, признающее их равноправие, лежит в основе диспозитивного регулирования. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др.
Характер правового регулирования муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права. Местное самоуправление – это форма реализации власти народа. Поэтому, в частности, законодательство о местном самоуправлении устанавливает обязательность решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение данных решений влечет ответственность в соответствии с законами. Таким образом, при регулировании властной деятельности органов местного самоуправления, отношений в сфере муниципальной службы используется императивный метод.
Вместе с тем предмет муниципального права охватывает отношения из сферы частного права. Органы местного самоуправления не только осуществляют публично-властную деятельность, но и реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко используется в муниципальном праве.
Кроме императивного и диспозитивного методов в муниципальном праве используется метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Это обусловлено конституционным принципом гарантированности государством местного самоуправления как необходимого элемента конституционной системы публичной власти в Российской Федерации.
Особенность гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Таким образом, в муниципальном праве используется не один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а совокупность методов правового регулирования.
3. Источниками муниципального права являются действующие правовые акты, содержащие нормы муниципального права и муниципально-правовые договоры. Можно выделить четыре группы источников муниципального права с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений.
К первой группе относятся международные акты, например Европейская хартия местного самоуправления 1985 г.
Ко второй группе относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция РФ – главный источник муниципального права. В гл. 8 содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления. Одновременно Конституцией РФ установлены и другие основополагающие принципы местного самоуправления, в частности обязанность органов местного самоуправления соблюдать Конституцию РФ и законы (ст. 15); смысл деятельности местного самоуправления – содействие осуществлению и реализации прав и свобод человека и гражданина (ст. 18); отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти (ст. 12).
Третью группу источников составляют нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации: конституции республик, уставы других субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме и др. Кроме того, в эту группу входят акты президентов республик, глав администраций других субъектов Федерации, постановления законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы муниципального права. Данные источники: применительно к специфике конкретного региона развивают и дополняют соответствующие положения Конституции и федерального законодательства; создают возможность для дальнейшего правового регулирования отношений местного самоуправления на локальном уровне.
В четвертую группу источников входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления:
• Уставы муниципальных образований;
• общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусматривает устав данного образования;
• решения представительных органов местного самоуправления, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, и другие нормативные правовые акты муниципальных образований.
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО - совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности местного самоуправления (как особой формы публичной власти местного публичного территориального коллектива народа).
В РФ - комплексная отрасль права, включает нормы конституционного (о власти, институтах непосредственной демократии и т.п.), административного (об управленческой деятельности на местном уровне и др.), гражданского (о муниципальной собственности, обязательствах и пр.), налогового (о местном самообложении и др.), бюджетного (о местном бюджете), экологического и иных отраслей права.
Развитие Муниципального права, его институтов неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоретич. концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность.
В РФ Муниципальное право регулирует компетенцию федеральных органов, органов субъектов Федерации и местных органов муниципальных образований в сфере местного самоуправления, территориальную организацию местного самоуправления (создание, упразднение, преобразование муниципальных образований, изменение границ между ними), определяет различные виды муниципальных образований (сельские и городские поселения, муниципальные районы, городские округа и др.), вопросы местного значения каждого из этих видов муниципальных образований, порядок наделения органов некоторых видов муниципальных образований отдельные полномочиями государственных органов, устанавливает систему решающих и совещательных институтов непосредственной демократии, применяемых в местном самоуправлении, систему муниципальных органов, регулирует вопросы ответственности муниципальных образований и их органов как юридических лиц, а также устанавливает экономические основы местного самоуправления (имущество, местный бюджет, местные доходы, самообложение граждан и др.), изучает историю местного самоуправления в России и его современное состояние, модели местного самоуправления в зарубежных странах [англосаксонская, романо-германская, иберийская (латиноамериканская) и др.], особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях (в городах федерального значения - Москве и С.-Петербурге, в закрытых административно-территориальных образованиях, в наукоградах, на приграничных территориях, в особо малых муниципальных образованиях на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях и др.), рассматривает правовые гарантии местного самоуправления и особенности государственного контроля за законностью деятельности местного самоуправления (судебный контроль, прокурорский надзор, административный надзор).
Соответственно систему Муниципального права составляют: правовые основы местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, организац. основы местного самоуправления, финансово-экономические основы местного самоуправления, гарантии местного самоуправления, ответственность органов местного самоуправления, особенности организации местного самоуправления.
В подавляющем большинстве зарубежных стран нет Муниципального права. Основные вопросы местного самоуправления регламентируются в административном праве и других отраслях права. Иногда вопросы организации местного самоуправления достаточно детально регламентируются в специальных законах о местном самоуправлении. При этом в одних странах действует единый закон о местном самоуправлении (например, в Великобритании), а в других - законы об отдельных видах органов местного самоуправления (в США Закон о тауне и др.).
Муниципальное право –относительно новое понятие для российской правовой системы. Возникновение муниципального права как отрасли права относится к началу 1990‑х гг. В этот период в Российской Федерации шел процесс формирования правовой базы местного самоуправления. Количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление в нашей стране, стало важным фактором становления муниципального права как самостоятельной отрасли российского права.
В теории права под отраслью права понимается обособившаяся внутри его системы совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную область (сферу) общественных отношений [19, с. 396]. Муниципальное право регулирует общественные отношения, возникающие в сфере организации и функционирования местного самоуправления.
Изначально муниципальное право возникло как подотрасль конституционного права. В силу этого некоторые ученые и в настоящее время не рассматривают его в качестве самостоятельной отрасли. Мнение о муниципальном праве как подотрасли конституционного права обычно основывается на том, что местное самоуправление является одной из форм народовластия, в силу чего в Конституции РФ есть отдельная глава, в которой содержатся нормы, регулирующие основы местного самоуправления. Кроме того, особенностью подотрасли является наличие в ее составе общего института, закрепленного, как правило, в особой главе кодифицированного нормативного акта [2, с. 155]. В качестве такого кодифицированного акта применительно к муниципальному праву рассматривается Конституция РФ. Однако Конституция РФ является особым актом, носящим нормативно‑учредительный характер и содержащим в себе основы всех отраслей российского права. Придерживаясь данной точки зрения, с тем же успехом к подотраслям конституционного права можно отнести административное, гражданское, трудовое право и иные отрасли.
Правовое регулирование местного самоуправления отнюдь не исчерпывается конституционными нормами. А.Н. Костюков совершенно верно указывает, что общественные отношения, регулируемые конституционным и муниципальным правом, различаются. Конституционное право регулирует отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества, а муниципальное – отношения, возникающие при реализации права населения на местное самоуправление. Муниципальное право конкретизирует положения конституционного права в области местного самоуправления [12, с. 11].
В юридической науке существует также мнение, что муниципальное право является подотраслью административного права. Например, Ю.Н. Старилов наряду с милицейским, строительным, социальным, служебным, образовательным правом относит муниципальное право к Особенной части административного права [18, с. 21]. B.C. Четвериков, называя муниципальное право комплексной отраслью в силу отсутствия своих, специфических норм права и использования правовых норм конституционного, гражданского, административного права, фактически говорит о нем как подотрасли административного права [21, с. 50].
Безусловно, муниципальное право имеет очень много общего с административным. Во‑первых, само муниципальное управление достаточно схоже с государственным, так как осуществляется преимущественно с использованием метода власти – подчинения. Во‑вторых, муниципальная служба принципиально не отличается от государственной гражданской службы. В‑третьих, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, выполняя при этом функции государственного управления. В‑четвертых, в круг вопросов местного значения включается правоохранительная деятельность, органы местного самоуправления могут являться органами административной юрисдикции.
Тем не менее все это еще не позволяет включать муниципальное право в административное в качестве подотрасли.
Значительный объем в муниципальном праве норм конституционного, гражданского, финансового и некоторых других отраслей права позволяет считать его самостоятельной комплексной отраслью российского права. В пользу отраслевого характера муниципального права говорит и тот факт, что оно обладает присущим только ему предметом регулирования, специфическими правовыми конструкциями, своеобразной структурированностью норм, сочетанием различных методов юридического воздействия, т. е. совокупностью факторов внутреннего свойства [7, с. 9].
Под муниципальным правом понимается не только отрасль права, но еще и научная, и учебная дисциплины. Все эти понятия взаимосвязаны между собой, так как имеют один источник – сферу общественных отношений, возникающих при организации и деятельности местного самоуправления. Однако каждое из этих понятий имеет свое специфическое содержание.
В.Т. Батычко
Муниципальное право
Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010 г.
1.1. Понятие, предмет и метод муниципального права
Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.
Понятие муниципальное право появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само словомуниципалитет (от лат. municipium — самоуправляющаяся община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Практически значения муниципальный и местный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.
Муниципальное право — самостоятельная отрасль права, так как:
1) Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права (ст. 8, 9);
2) муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти;
3) местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов;
4) местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Предмет муниципального права — отношения в сфере осуществления местного самоуправления. Отношения в сфере осуществления местного самоуправления — деятельность населения, которая:
а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации;
б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;
в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;
г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:
- отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;
- отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;
- отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;
- отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих;
- отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;
- отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;
- отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.
На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие.
Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.
Следует учитывать, что это определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права.
Под методом правового регулирования в муниципальном праве понимается совокупность средств и способов, с помощью которых правовые нормы воздействуют на общественные отношения в системе местного самоуправления, регулирую их.
В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный и диспозитивный.
Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования, т.е. в данном случае налицо отношения соподчиненности субъектов правоотношений, зависимость одних от других.
В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.
Диспозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами. В данном случае применяется принцип юридического равенства субъектов отношений.
Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью.
При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т.д.
Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.
Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), какпредписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования.
Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования, которое предполагает субординацию субъектов, прямое подчинение. Правоотношения в данном случае возникают, как правило, в результате и на основании властного предписания. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего управленческие отношения.
Муниципальное право – это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на осуществление местного самоуправления непосредственно, а также через органы местного самоуправления.
Понятие муниципальное право используется в трех основных значениях: как относительно самостоятельное правовое образование в системе права РФ, как научная дисциплина, изучающая нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения и как учебная дисциплина.
Основу муниципального права составляют традиционно нормы конституционного права, а также административного права. Эти отрасли по-прежнему играют ведущую роль в правовом закреплении основных принципов функционирования местной власти — местного самоуправления. Кроме того, в его содержание входят отдельные нормы бюджетного, финансового, экологического, земельного и других отраслей права, которые также определяют полномочия местного самоуправления в различных сферах местной жизни. Важную роль в регулировании муниципальных отношений играют акты международного права, напр. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.).
Муниципальное право, как отрасль российского права, призвана регулировать:
•отношения, связанные с местом местного самоуправления в конституционном механизме РФ;
•договорные отношения по взаимным обязательствам’ муниципальных органов и органов государственной власти различного уровня;
•отношения, связанные с образованием, видами и структурой муниципальных органов и других организационных форм осуществления местного самоуправления;
•отношения, связанные с установлением, разграничением и реализацией компетенции (полномочий) в области местного самоуправления;
•отношения, касающиеся особенностей организации и деятельности муниципальных образований различного уровня;
•отношения в сфере местных налогов, местного бюджета, муниципальной собственности и т.п.;
•отношения, вытекающие из статуса муниципальных органов как юридических лиц.
2.Предмет и метод муниципального права.
Под предметом правового регулирования понимают общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на осуществление местного самоуправления непосредственно, а также через органы местного самоуправления.
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признаётся, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ.
Субъектами муниципальных правоотношений являются население муниципального образования, муниципальное образование, граждане, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, органы государственной власти и др.
Местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций.
Муниципальное право состоит из следующих правовых институтов:
•общие правовые принципы местного самоуправления;
•территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления;
•предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
•государственные гарантии осуществления местного самоуправления;
•ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью.
Муниципальное право тесно взаимосвязано с другими отраслями российского права, такими как конституционное право, административное право, гражданское право.
Метод муниципального права.
Муниципальное право, будучи комплексной отраслью, заимствует методы, используемые в разных отраслях. Поэтому правовое регулирование в ней основано на сочетании частноправового (диспозитивного) и публично-правового (императивного) методов. В целом для местного самоуправления как публично-правового института характерно преобладание публично-правовых методов, хотя предметная деятельность органов местного самоуправления, связанная с реализацией их компетенции, регулируется частноправовыми методами.
В целом главными признаками метода правового регулирования можно назвать следующие:
•каково устанавливаемое юридическое положение сторон;
•с какими юридическими фактами связываются возникновение, изменение, прекращение правоотношений;
•как определяются права и обязанности субъектов правоотношений;
•как защищаются права и обязанности субъектов правоотношений. Для метода муниципального права как комплексной отрасли характерно ориентирование на дозволение и обвязывание. Большое значение имеет использование метода рекомендаций. Муниципальное право отличается от других отраслей права сочетанием императивного и диспозитивного методов регулирования отношений.
Читайте также: