Можно ли в настоящее время увидеть процессы кодификации современного административного права

Обновлено: 18.05.2024

Система административного законодательства и направления ее совершенствования

Систематизация законодательства — это процесс, направленный на совершенствование и упорядочение нормативно-правовых актов посредством их обработки, расстановки по заданным критериям и приведения в единую систему. Систематизация административного законодательства — это система законов, в которой содержатся нормы административного права.

Система источников административного законодательства — это взаимосвязанная совокупность нормативно-правовых актов, включающих нормы административного права. Характеристика системы административного законодательства включает ее главные элементы, принципы их взаимодействия.

Система источников административного права включает согласно федеративному устройству государства следующие группы правовых актов: местные, региональные и федеральные. Все акты, относящиеся к источникам административного права, подразделяются на законодательные и подзаконные. Отдельно выделяют международные договоры.

Административно-процессуальное и административное законодательство находятся в ведении РФ и субъектов Федерации. В сфере административного права издаются федеральные законы, нормативно-правовые акты субъектов РФ. Законодательные источники административного права, подзаконные источники должны следовать общему правилу, которое закреплено в Конституции РФ (ст. 15) — Конституция имеет прямое действие, высшую юридическую силу, применяется на всей территории страны. Законы и правовые акты, которые принимаются в России, не должны противоречить Конституции.

Основные направления деятельности по совершенствованию системы:

укрепление взаимосвязи и повышение качества правовых норм;
усиление роли законодательства в регулировании прав граждан, функционировании и формировании государственной администрации;
принятие необходимых законов для проводимых реформ;
устранение в административно-правовом регулировании пробелов.

Готовые работы на аналогичную тему

Систему упорядочения административного законодательства можно трактовать в разных планах, как:

совокупность процессов;
функциональную структуру;
определенную организованность, организацию материала, охваченного этими процессами или структурой;
морфологию, на базе которой существует и сложилась рассматриваемая система.

Формы систематизации административного законодательства

В основе систематизации административного законодательства лежат нормы Конституции РФ, нормы отдельных федеральных законов, принятых по основным вопросам организации государственного управления, где происходит такая систематизация.

Основные формы систематизации административного законодательства:

кодификация — высшая форма систематизации, предполагающая распределение административно-правовых норм в разные кодексы в зависимости от отраслей государственного управления или административно-правовых институтов; разные нормы при принятии кодексов и введении актов в действие подвергаются корректировке, изменению, упраздняются и т.д.;
инкорпорация — это форма упорядочения норм права, основанная на принципе объединения вновь принятых норм с уже существующим правовым материалом;
компоновка источников административного права по хронологии их принятия.

Кодификация осуществлена в отношении института административной ответственности. В РФ функционирует Кодекс об административных правонарушениях, кодифицированы административно-правовые нормы в некоторых отраслях государственного управления: таможенном деле, строительстве, бюджетной и налоговой системах и т.д.

В процессе инкорпорации нормы административного права объединяются в собрания, сборники, своды и т.п. в зависимости от сферы действия; систематизируются по темам и рубрикам без изменения содержания. В РФ на государственном уровне инкорпорацией занимается Министерство юстиции, научные организации, функционирующие при нем и специализирующиеся на систематизации норм разных отраслей права. Неофициальная инкорпорация осуществляется педагогами и учеными в целях упрощения деятельности с нормативным материалом.

Хронологическая систематизация административного законодательства происходит посредством публикации норм в официальных изданиях (Собрании законодательства РФ др.). Эта форма позволяет следить за динамикой, развитием административного законодательства, отслеживать изменения и дополнения, вносимые в действующие нормативно-правовые акты.

В целом при кодификации административного законодательства следует руководствоваться следующими положениями:
а) предметом кодификационных работ должны стать главные, самые важные административно-правовые нормы;
б) не следует кодифицировать нормы особенной части административного права, которые имеют межотраслевой характер;
в) необходимо разрешение кодификация материальных и процессуальных норм административного правовая.

Реформирование административного права требует и первоочередного определение принципов кодификации - основных идей, установок, которые определяют ее содержание. Это соответствие целей и характера кодификации уровню социально-экономического развития общества; научная обоснованность; признание приоритета прав и свобод человека и гражданина в правовом регулировании управленческой деятельности; гармонизация национальных норм с общепризнанными международно-правовыми нормами; полнота, всесторонность, комплексность, непрерывность и поэтапность кодификации.

Принцип соответствия целей и характера кодификации уровню социально-экономического развития общества означает, что административно-правовые нормы, которые подлежат кодификации, должны соответствовать современным условиям жизни, уровню развития общественных отношений.

Принцип научной обоснованности кодификационных работ означает, что кодификация административного права должна основываться на научных принципах, которые разработаны как в теории права, так и в административно-правовой науке.

Принцип гармонизации национальных административно-правовых норм с общепризнанными международно-правовыми нормами предусматривает необходимость согласования норм, которые должны быть установлены во время кодификации административного права, с международно-правовыми стандартами, гуманизацию правил поведения в области государственного управления, расширения количества разрешительных предписаний, модернизацию института административной ответственности.

Принцип полноты, всесторонности, комплексности, непрерывности и поэтапности кодификации. Полнота кодификации административного законодательства означает, что кодификацией должны быть охвачены административно-правовые нормы, регулирующие все без исключения общественные отношения, которые нуждаются в такого

59 Административное право и административное процессуальное право: проблемы соотношения.

Прежде всего, административный процесс осуществляется только уполномоченные на то субъекты. Законодателем четко регламентирована компетенция государственных органов, их должностных лиц, органов правосудия и некоторых других органов по решению индивидуально-конкретных дел в ходе административно-процессуальной деятельности.

Упорядоченность административного процесса обусловлено наличием четкой системы действий по проведению операций с предписаниями норм права. Очевидно, что бездействий по выбору и анализу предписаний правовых норм, без выяснения их содержания невозможны решение задач процесса и достижение его цели.

Процесс рассмотрения конкретного административного дела немыслим без промежуточного и конечного закрепления определенных фактов, которые играют роль своеобразных ступенек на пути к установлению юридических последствий. Только после их закрепления в соответствующих процессуальных документах такие факты становятся юридическими.

Урегулирование процессуальных действий субъектов административного процесса является залогом того, что конечный результат будет достигнут, а отсутствие надлежащей процессуальной регламентации означает по сути неуправляемость их действий, ставит под сомнение достижение реальной цели процесса.

Рассмотрение административного дела (в большей мере это касается дел, имеющих спорный характер) невозможно представить без установления определенных фактических данных и конкретных обстоятельств. Не случайно в ст. 245 КУоАП законодатель прямо ориентирует на своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела об административном правонарушении. Трудно представить решение этой задачи без использования разнообразных методов и средств юридической техники, достижений научно-технического прогресса. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что в числе участников дел об административных правонарушениях выделяется такая процессуальная фигура, как эксперт, т.е. лицо, обладающее специальными знаниями в определенной области человеческой деятельности.

И, наконец, важнейшим обстоятельством, которое характеризует административный процесс, следует признать то, что административно-процессуальная деятельность всегда основывается на праве, связана с реализацией материальных норм административного права, а в некоторых случаях - и норм других отраслей права, например, время реализации отдельных норм такой сравнительно молодой отрасли права, как предпринимательское право по государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности. Административный процесс имеет и определенные особенности, позволяющие отграничить его от других видов юридического процесса, в частности уголовного и гражданского.

Административный процесс в основном связан с исполнительно-распорядительной деятельностью, тогда как уголовный и гражданский процессы регламентируют деятельность по отправлению правосудия по уголовным и гражданским делам. Однако это не означает, что административный процесс не связан с правосудием. Одна из форм его осуществления, а именно - рассмотрение судами определенных категорий дел об административных правонарушениях, является не что иное, как правосудие по административным делам.

Будучи урегулированной административно-процессуальными нормами частью управленческой деятельности, административный процесс имеет присущие только ему содержание, динамичность и взаимосвязь с нормами административного материального права, а также с нормами других материальных отраслей права (финансового, земельного, экологического и др.).

Субъектами административного процесса выступают государственные органы (должностные лица), органы местного самоуправления и их должностные лица, администрация государственных предприятий, учреждений и организаций, объединения граждан, их органы и должностные лица, владельцы, их представители и уполномоченные, граждане Украины, иностранные граждане и лица без гражданства.
Особое место среди субъектов административного процесса занимают суды (судьи) и органы прокуратуры.

Ещё с начала 1990-х годов в России началась дискуссия, связанная с необходимостью создания системы административных судов, принятия Кодекса об административном судопроизводстве, целесообразности учреждения специальных органов, способствующих разрешению споров между государством и гражданами[10].

21 мая 2013 года Государственной Думой РФ в первом чтении был принят законопроект Кодекса об административном судопроизводстве РФ, который вступает в силу с 15 сентября 2015 г. Проект был внесён в Государственную Думу Президентом РФ. Инициативой послужили рекомендации Верховного Суда РФ[11]. С принятием данного законопроекта целесообразно было бы рассмотреть вопрос о необходимости и существенности принятия отдельного кодекса, который бы упорядочил административно-процессуальную деятельность.

Одним из формальных признаков обособленности, а в целом и существования отрасли права является наличие кодифицированного нормативного акта, который бы систематизировал ключевые нормы отрасли, либо наличие системы нормативных актов, содержание которых чётко выделяло бы обособленность отрасли права. Существование определённой отрасли права и отрасли законодательства, которая бы ей соответствовала, обусловлено наличием специфического предмета регулирования, выраженного в совокупности правовых норм; чётким построением системы норм права; некоторой обособленностью и самостоятельностью по отношению к другим отраслям права. На сегодняшний день можно констатировать, что административно-процессуальное право ещё не выделилось как самостоятельная отрасль.

Следует отметить, что в административно-правовой науке предмет регулирования административно-процессуального права однозначно не определён[12]. Несмотря на широкий интерес, проявляемый к исследуемой проблеме учеными-административистами на сегодняшний день, не разработано единого мнения по поводу соотношения и содержания основных административно-процессуальных категорий, таких как административная юрисдикция, административное судопроизводство, административный процесс, административная юстиция и другие.

Так, довольно спорным является понимание содержания административного процесса. Одни учёные считают, что административный процесс является деятельностью компетентных органов и их должностных лиц, направленной на разрешение дел об административных правонарушениях и административных споров[13]. Иные же склонны считать, что административный процесс – это деятельность, направленная на разрешение любых дел, которые возникают в сфере государственного управления[14]. Третьи сводят административный процесс к деятельности судов, направленной на разрешение жалоб юридических лиц и граждан на незаконные действия либо бездействие государственных органов[15].

Такое расхождение в понимании предмета регулирования административно-процессуального права лишает возможности предпринять попытку его систематизации, построения чёткой системы законодательства в данной сфере. Неопределённость предмета административно-процессуального права отразилась и на действующем законодательстве, т. е. на сегодняшний день не существует кодифицированного нормативного акта, объединяющего нормы административно-процессуального права, наличие которого было бы предпосылкой создания правовой базы для построения системы административно-процессуального законодательства в целом.

Основной проблемой невозможности разработки и принятия Административно-процессуального кодекса, по мнению Ю.А. Тихомирова, является недостаток материала для разработки такого акта[16]. И речь здесь идет не о количественной стороне источников, их как раз достаточно, а в отсутствии глубины проработки различных направлений административно-процессуальной деятельности. Другими словами, не выявлены и не обоснованы критерии классификации административных производств; общие закономерности, принципы административных производств; не установлены взаимозависимость и взаимообусловленность различных производств, а также примерное количество административных производств, что является преградой в применении традиционных приёмов кодификации.

По мнению Ю.П. Соловья, ". широчайший объем и многообразие общественных отношений, составляющих сферу действия административного законодательства, порождает естественное сомнение в том, следует ли вообще считать его отраслью законодательства. Как известно, отраслям законодательства присуща известная "обозримость". административное законодательство представляет собой скорее не отрасль, а более крупное звено правовой системы – массив законодательства"[17].

Следует также отметить, что отсутствие систематизации административно-процессуальных норм делает невозможным их обособление от материальных норм административного права, вследствие чего административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок разрешения различных категорий административных дел, разбросаны в различных нормативно-правовых актах, которые содержат и материальные административно-правовые нормы. Эту проблему можно выявить, если проанализировать нормативно-правовые акты о лицензировании, об административном надзоре и административной ответственности, о государственной регистрации и других.

На сегодняшний день в науке административного права сформирована более менее единая позиция к классификации административных производств, которые делятся на: административно-юрисдикционные, административно-правонаделительные и административно-нормотворческие[18].

Широкий круг общественных отношений, регулируемых административно-процессуальным законодательством, дают основание выделить различные виды производств, учитывая их особенности. Например, производство по делам об оспаривании решений, связанных с государственной регистрацией либо отказом в государственной регистрации религиозных или общественных объединений; производство по обжалованию в суде административных актов; производство по делам об обжаловании действий и решений налоговых органов; производство по делам об оспаривании решений о ликвидации, запрете, приостановлении или ином ограничении деятельности общественных и религиозных объединений; административно-договорное производство и другие[19].

Думается, что разработка и принятие Административно-процессуального кодекса решили бы также проблему систематизации административных производств. Надо также сказать, что при рассмотрении административных дел на всех стадиях административного процесса возникают проблемы, которые не регулируются нормами действующего законодательства РФ.

Суды, при рассмотрении административных дел, вынуждены действовать по аналогии с Гражданско-процессуальным кодексом РФ, что, по сути, является неправильным. В связи с этим возникает необходимость детальной разработки административного процесса с закреплением его базовых принципов и порядка осуществления в судах всех инстанций. В этом смысле Арбитражно-процессуальный кодекс РФ шагнул гораздо дальше, установив порядок рассмотрения административных дел.

Различные суждения и предложения о примерных проектах Административно-процессуального кодекса в большинстве своём характеризуют предполагаемую структуру данного акта в различной степени детализации. Думается, что принятие Административно-процессуального кодекса даст возможность создания системообразующего правового "каркаса", на основе которого будет строиться и систематизироваться все административно-процессуальное законодательство.

В пояснительной записке законопроекта говорится, что при подготовке проекта административного кодекса был учтен опыт государств-членов Таможенного союза — Белоруссии и Казахстана, у которых такое деление есть[20].

В целом, как поясняют авторы, новый кодекс конкретизирует многие понятия, которые до сих пор имеют расплывчатые формулировки: предложено обновленное определение понятия административного правонарушения и его состава. Впервые обстоятельства, исключающие основания привлечения к административной ответственности и основание и освобождения от нее, систематизированы в рамках отдельной главы кодекса. Они также отмечают, что в КоАП РФ такая глава отсутствует. В заключение хотелось бы отметить, что практическим результатом принятия Административно-процессуального кодекса была бы возможность действия на всей территории РФ единых норм административного процесса для всех субъектов административных правоотношений.

Заключение

Таким образом, составной частью проводимой в Российской Федерации административной реформы является существенное концептуальное и содержательное обновление и развитие административного законодательства. Такая примета современности имеет убедительное конституционное подтверждение в п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, закрепившей в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство. Соответствующие реформаторским преобразованиям конституционные правоустановления способствуют интеграции и взаимному обогащению федерального и регионального законодательства, в том числе об административной ответственности и порядке ее реализации.

Отмеченные обстоятельства стали мощным катализатором для активизации научных исследований, совершенствования федерального и регионального законодательства об административной ответственности и оптимизации правоприменительной практики. Примечательно также то, что активно, инициативно и предметно стали обсуждаться и плодотворно разрешаются теоретические проблемы административного права и административного процесса. Положительная оценка дана авторским проектам Административно-процессуального кодекса[21].

Более 60 лет продолжаются дискуссии о сущности, предмете и содержании административного процесса. И будут продолжаться не всегда плодотворно до тех пор, пока не совершится переход от количества к качеству. Иными словами, необходима радикальная трансформация от доктринального понимания сущности, содержания и предмета административного процесса к легитимному закреплению его политико-правового статуса, т.е. от виртуального его представления к реальному состоянию. На базе легитимного установления понятия административного процесса могут определиться содержание, пределы и формы систематизации и кодификации административно-процессуальных норм. Системный и комплексный подход будет консолидировать теорию административного процесса и правотворчество с учетом необходимых социально-эффективных интересов правоприменительной практики.

В юридической литературе объективно, обоснованно и справедливо отмечаются определенные научные достижения в их связи с прикладными интересами правоприменительной практики. В монографических исследованиях, материалах научно-практических конференций и специализированных журналах в интегрированном виде представлены доминирующие формулы административного процесса. Многие из таких работ были названы ранее[22].

Подчеркивая позитивные и во многом прогрессивные научные достижения в развитии российского административного процесса, надо включать в повестку дня решение проблемных задач по оптимизации прикладных функций административного процесса. Решение таких задач достижимо только посредством углубленной интеграции теории и практического опыта правотворческой и правоприменительной практики.

Организационный и социально-политический ресурсы для этого достаточно богатые, основываются на базе федерального и регионального законодательства об административной ответственности и указанной практики.

Но эти ресурсы нуждаются в консолидации, что, в свою очередь, может быть продуктивным при условии формирования самостоятельной правовой отрасли - административно-процессуального права. Включение ее в образовательные стандарты юридических вузов и факультетов открывает перспективы для активизации учебного и научного процессов, тесно взаимосвязанных и плодотворно влияющих на развитие правотворческой инициативы и качество законопроектов.

Библиографический список

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Рос. газ. – 2009. – 21 янв.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 1 мая 2016 г. № 139-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 января 2002 г. № 1 (часть I) ст. 1.

Учебная и специальная литература

3. Бочарникова Н.А. Административная ошибка: правовое содержание, значение и основные направления преодоления: автореф. дис. . канд. юрид. наук. Воронеж, 2012. – 32 с.

4. Викторов И.И. К вопросу о создании в Российской Федерации института административного судопроизводства // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы международной научно-практической конференции / под ред. начальника Московского университета МВД России, д-р юрид. наук, проф. В.Я. Кикотя. М.: МосУ МВД России, 2013 – 211 с.

5. Коренев А. Административное право России. Часть 1. Государственное управление и административное право. Центр юридической литературы "ЩИТ". М., 2015. – 239 с.

6. Масленников В.Я. Российский административный процесс: перспективы легитимации, централизации и систематизации. М., 2008. – 269 с.

7. Панова И.В. Административно-процессуальное право России: монография. М.: Инфра-М, 2016. – 334 с.

8. Руднев В.И. Использование институтов уголовно-процессуального законодательства при разработке административно-процессуального законодательства // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития: Матер. науч. конф. М., 2011. – 431 с.

9. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности полиции в Российской Федерации. Омск: МВД РФ, 2016. – 120 с.

10. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. СПб.: Юрид. Центр Пресс, 2014. – 267 с.

11. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. М.: Издание г-на Тихомирова М.Ю., 2015. – 544 с.

12. Уткин Д.В. Административное судопроизводство в современном правовом государстве: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Воронеж, 2009. – 199 с.

13. Хазанов С.Д. Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности в арбитражных судах: проблемы согласования норм КоАП РФ и АПК РФ // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2011. – 176 с.