Кто такие инициативные граждане

Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования либо на его части для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования (по вопросам местного значения) либо органов государственной власти субъектов РФ (для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения). Результаты опроса носят рекомендательный характер. В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования или нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования. Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Новый закон о местном самоуправлении предусматривает возможность участия в местном самоуправлении в иных формах, прямо не предусмотренных этим законом. Как уже отмечалось, к таковым можно отнести участие граждан в митингах, шествиях и других публичных акциях в целях выражения своего мнения по тем или иным вопросам деятельности органов местного самоуправления и ряд других правомочий.

В то же время реальность непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении определяется не только объемом прав и свобод гражданина, правами и гарантиями местного сообщества участвовать в решении задач и функций на местного уровне, но и в значительной степени от степени их общественного сознания, политико-правовой культуры, их активности.

Как справедливо отмечает А.В. Поляков, в современной России эффективность или неэффективность действия права зависит не столько от принимаемых законов, сколько от качества главного звена в механизме правового регулирования – самого субъекта права[171].

В последние годы общественная активность граждан резко снизилась и продолжает сокращаться[172]. Негативное влияние на это оказывает и то, что нынешние преобразования общества осуществляются в основном в отрыве не только от широких масс, но и общественности. По каким бы привлекательным моделям не конструировалось местное самоуправление, его дееспособность и реальное содержание определяются прежде всего политическим участием и политической культурой большинства населения. Народовластие недостаточно декларировать и разрешить, оно во многом определяется готовностью к нему и заинтересованностью в нем со стороны хотя бы активной части общества[173].

Необходим комплекс мер, направленный на вовлечение граждан в управленческие процессы, воспитание у них чувства сопричастности общему делу. Высокий уровень политико-правовой культуры в обществе является гарантией цивилизованного проведения демократических преобразований в интересах населения.

Вы не пошли на выборы мэра или губернатора, депутатов регионального заксобрания или местного совета? Или пошли, но проголосовали за проигравших кандидатов? А может, вас не устраивает, как ведет себя поддержанный вами на выборах депутат или городской глава, которым вы, похоже, зря отдали свой голос? Все это печально, но совсем не означает, что до следующих выборов вам только и остается, что платить налоги, а решать, как их тратить, будут без вас чиновники и депутаты.

Вот как это выглядит: сначала объявляется открытый для всех (совершеннолетних, а возможно, и подростков) жителей муниципального образования сбор заявок на участие в конкурсной комиссии по партиципаторному бюджетированию. Если заявок больше, чем мест (15–20 человек), места распределяются слепым жребием. Члены комиссии проходят базовое обучение основам бюджетного процесса, проектирования, госзакупок (1–2 месяца). Затем запускается процесс выдвижения жителями инициатив, претендующих на финансирование по определенному перечню направлений (благоустройство, транспорт и организация движения, зоны отдыха, спортивные площадки, социальные, образовательные проекты, досуг, экология). Сбор идет как через электронную платформу (специализированные городские краудсорсинговые платформы или просто тематические страницы в соцсетях), дополненную офлайн-альтернативой (возможностью подачи в муниципалитет, МФЦ и проч. – но с обязательной публикацией). Далее жители муниципалитета голосованием отбирают инициативы (тоже через специализированную электронную площадку, но с обязательной офлайновой альтернативой для исключения дискриминации не имеющих цифрового доступа или навыков граждан), с приоритизацией в рамках выделенного бюджета – то есть каждый голосующий может поддержать любое количество инициатив, но не более чем на сумму выделенного бюджета. После этого отобранные предложения-финалисты дорабатываются муниципальной комиссией (совместно с инициаторами проектов) и, наконец, с участием членов комиссии и инициаторов проектов на всех этапах реализации проекта, включая отбор подрядчиков, контроль за реализацией, приемку, реализуются.

Все это не плод фантазии, а рабочий процесс, детально отработанный на практике за 20 лет своего существования, как в мире, так и в большинстве (более 50 из 85) российских регионов. За редкими, но весьма заметными исключениями – например, Москвы.

Партиципаторное бюджетирование (от англ. to participate – участвовать; оно же инициативное, народное, оно же бюджет участия) появилось не в России и не вчера. Зародившись в 1999 г., оно быстро распространилось как по третьему миру (прежде всего Латинской Америке), так и по крупнейшим мегаполисам Западной Европы (например, в Берлине, Париже, Барселоне) и Северной Америке (включая Нью-Йорк и Лос-Анжелес), по ходу развиваясь и видоизменяясь как под влиянием национальной специфики, так и в адаптации к быстро меняющимся технологическим реалиям – в первую очередь, к возможностям прямого волеизъявления с помощью инструментов электронного взаимодействия граждан между собой и с властью (краудсорсинговых площадок, платформ электронного голосования, референдумов и опросов, онлайн-каналов обратной связи, социальных сетей и мессенджеров и проч.).

Например, в Петербурге в рамках процессов партиципаторного бюджетирования были обустроены вело-роллерная площадка и уличный скейт-парк, крытые перехватывающие велосипедные парковки, а также размещена городская система навигации. В Череповце – парк имени 200-летия города и детская площадка. В Сосновом Бору – метеостанция и островок спорта в детском саду, был проведен чемпионат по бальным танцам.

Участвовать по-разному

Несмотря на все многообразие практик партиципаторного бюджетирования в мире и в России, можно условно выделить два основных варианта.

Наиболее распространенный в России сельский вариант инициативного бюджетирования предполагает очное принятие решений (на сельском сходе) и софинансирование (или трудовое участие) со стороны как граждан, так и муниципального и регионального бюджетов. Он характерен для бюджетно дефицитных муниципалитетов и отвечает на специфические недостатки российской налоговой и бюджетной систем (сверхцентрализация и несбалансированность налоговых полномочий и расходных обязательств), решая зачастую базовые инфраструктурные вопросы через условно добровольное самообложение в дополнение к стандартному налоговому бремени.

Местного самоуправления в России станет меньше

Городской вариант партиципаторного бюджетирования не предусматривает софинансирования со стороны граждан и, как я писал выше, реализуется через комиссии (из состава граждан, с отбором на основе жребия) в сочетании с онлайновыми форматами учета мнения граждан при обсуждении и отборе проектов. Он характерен для бюджетно обеспеченных муниципалитетов, прежде всего крупных городов, отдельных районных центров и сельских районов. По сути это вариант мировой нормы, направленной на расширение базы граждан (избирателей, налогоплательщиков), вовлеченных в разные форматы диалога с властью по поводу принятия решений.

Это не чисто российская проблема. В самом деле: при общемировой тенденции формирования местной, городской власти меньшинством избирателей (24% в Нью-Йорке, 35% в Лондоне на последних выборах мэров – на этом фоне российские результаты, например явка в Москве в 15% на местных выборах в 2017 г., 21% на выборах в Мосгордуму в 2014 г. и 31% на выборах мэра в 2018 г. отнюдь не выглядит исключением), партиципаторное бюджетирование – это прежде всего дополнительный вариант вовлечения в активный диалог с властью тех социально-демографических групп, которые на выборы не ходят и не пойдут. А в отдельных случаях – приглашения к разговору даже тех, кто не допущен к выборам – например, не достигших совершеннолетия подростков 14–17 лет, мнение которых о вариантах городского благоустройства может оказаться ничуть не менее важным, чем мнение их родителей.

Побочные эффекты

Помимо очевидных результатов (повышение эффективности бюджетного процесса, удовлетворенности граждан и более бережное отношение к созданному с их участием), у партиципаторного бюджетирования (и прежде всего – его городского варианта) есть и ничуть не менее важные побочные эффекты.

Во-первых, участники партиципаторного бюджетирования в среднем гораздо моложе участников электоральных процессов (70% членов комиссии и инициаторов проектов в Сосновом Бору – младше 40 лет; в Санкт-Петербурге – преимущественно в возрасте 25–35 лет), среди них преобладают представители неполитизированных неформальных сообществ (экологи, спортсмены-экстремалы, велосипедисты), выше доля работающего населения. Во-вторых, инициативное бюджетирование – это альтернативная шахта социального лифта, канал интеграции инициативных граждан в органы государственной власти и местного самоуправления (10% совета депутатов Соснового Бора – выходцы из комиссии по инициативному бюджетированию, инициаторы проектов переходят на работу в местные администрации Башкирии, городские учреждения Петербурга). В-третьих, процесс партиципаторного бюджетирования вызывает куда больший интерес, чем традиционные формы общественного контроля за бюджетным процессом (на слушания по инициативному бюджетированию в Сосновом Бору приходит в 3 раза больше людей, чем на публичные слушания по проекту местного бюджета). В-четвертых, вовлечение невостребованных через традиционные электоральные формы активистов в процесс партиципаторного бюджетирования позволяет развернуть обе стороны, и власть и оппозицию, лицом друг к другу и обеспечить эффективную коммуникацию вместо безрезультатной конфронтации. Наконец, как показал опыт, например, Соснового Бора, сочетание онлайн- (даже через примитивные неспециализированные интернет-площадки типа форумов, страниц в ВК, как в Череповце) и офлайн- (обсуждение в комиссии) форматов работы механизма инициативного бюджетирования позволяет вовлечь на разных этапах и в разных формах (выдвижение инициативы, обсуждение, слушания, голосование, участие в реализации) в процесс до 20% граждан, существенная часть которых не участвует в традиционном электоральном процессе.

Один из важнейших инструментов влияния на работу местных властей и контроля за расходами бюджетных средств – активное участие граждан, возможность самим определять приоритетные регионы проекты, добиваться их реализации и следить за ходом запланированных работ. Но для вовлечения населения в бюджетный процесс необходимы специальные, хорошо продуманные методики. Одна из уже проверенных и удачно зарекомендовавших себя практик – инициативное бюджетирование.

Еще в 2012 году комитет гражданских инициатив создал проект "Открытый бюджет". Главной целью этой инициативы было обеспечить прозрачность бюджетного процесса регионов и муниципальных образований. Сегодня о результатах и положительном эффекте инициативного бюджетирования нагляднее всего говорят цифры. По итогам 2016 года общая сумма средств, направленных на реализацию проектов, инициированных гражданами, составит порядка 4.5 млрд рублей. В программы инициативного бюджетирования вовлечены 16 российских регионов. А еще 19 сейчас ведут подготовку к запуску таких проектов.

Владимир Вагин: То, что мы вкладываем сегодня в понятие "участие граждан" – это действительно во многом уникальное явление. Много нового мы сделали. И очень много необычных черт есть в нашем бюджетировании. Поэтому мы называем его отдельным термином – инициативное бюджетирование. А так, для того чтобы действительно просто объяснить, что это такое – это участие граждан в вопросах о бюджетных решениях на местном уровне.

Владимир Владимирович Вагин, эксперт Комитета гражданских инициатив, руководитель Центра инициативного бюджетирования Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации, кандидат философских наук, член рабочих групп "Бюджет для граждан" и "Открытый муниципалитет" открытого правительства Российской Федерации.

Владимир Вагин: Инициативное бюджетирование – это российская версия достаточно широко известного во всем мире процесса, который называется партиципаторное бюджетирование, или бюджетирование с участием граждан. Появилось это явление в 1989 году, уже довольно приличный срок насчитывает его история.

Есть очень много стран, в которых партиципаторное бюджетирование очень активно развивается и уже применяется достаточно широко, не как пилот. В нашей стране оно началось с 2007 года, когда появились первые практики участия граждан в решении вопроса о расходовании бюджетных средств на местном, на муниципальном уровне.

С 2007 года появилась программа поддержки местных инициатив Всемирного банка, чуть позже появились программы "Народный бюджет" и "Народная инициатива", и в 2012 году - "Партиципаторное бюджетирование" Европейского университета.

Суть инициативного бюджетирования в том, что граждане участвуют в выборе тех проектов, на которые должны быть израсходованы бюджетные средства

Учитывая большое количество практик в нашей стране, учитывая масштаб, который обрело это явление, мы сочли возможным назвать первый этап партиципаторного бюджетирования в Российской Федерации отдельным термином, отдельным словом – инициативное бюджетирование. Но суть этого явления неизменна. Она заключается в том, что граждане участвуют в выборе тех проектов, на которые должны быть израсходованы бюджетные средства. То есть определяет приоритет расходования бюджетных расходов.

После этого участвуют в составлении самой проектной документации, участвуют в реализации самих проектов и в последующем контроле за тем, как реализуются сами эти проекты. Вот коротко то, что такое инициативное бюджетирование.

Вообще есть таких пять черт, которые присущи всем практикам партиципаторного бюджетирования. Эти пять черт включают в себя следующее. Первое - это обязательное решение бюджетных вопросов. То есть речь идет о государственных бюджетных средствах.

Даже если это на муниципальном уровне, то это государственные или муниципальные средства. Это первая черта. Вторая черта – это то, что этот бюджет обязательно обсуждается, и проекты выбираются с участием представителей власти. Дальше это региональный характер этого процесса. То есть это не ради одного года делается. Это достаточно трудоемкая процедура. И первый год на самом деле достаточно сложные процедуры запуска. Но всегда ее запускают в расчете на то, что это многолетняя практика. Она становится регулярной.

Четвертая черта – это публичная отчетность. Это публичный характер. И проведение публичных собраний по обсуждению этого всего. Набор этих черт и образует описание того, что такое партиципаторное бюджетирование.

Когда мы говорим про российское инициативное бюджетирование, мы добавляем еще три особенности. Первая из этих особенностей заключается в том, что у нас граждане гораздо глубже вовлечены в процесс принятия решений. Вторая особенность нашего инициативного бюджетирования и в том, что мы гораздо глубже интегрированы в административную и бюджетную систему страны.

То есть у нас не параллельно существует эта практика бюджетному процессу. Она у нас существует в рамках бюджетного и административного процесса. Особенно на местном уровне.

И третья особенность – это широкое распространение софинансирования в наших проектах. Это софинансирование, которое бывает трех видов. Первое – это софинансирование со стороны муниципалитетов, государственных расходов или государственных субсидий, которые на эти цели выделяются. Второе – это софинансирование со стороны граждан. И третье – это софинансирование со стороны бизнеса. Это три разных источника софинансирования.

Если говорить про типологию, если говорить средние параметры этого софинансирования, можно примерно следующим образом их разложить: 50% - это субсидии со стороны государства. Порядка 20% - это софинансирование муниципалитетов. И по 15% софинансирования от граждан и от бизнеса. Редко, когда софинансирование со стороны граждан составляет больше 500 рублей на одного человека.

Сейчас действительно такое время, когда мы можем сравнивать то, что было в первых проектах, которые уже без малого 10 лет назад начались, и то, что сегодня происходит в этих районах и этих местах. Все это происходило в Ставропольском крае. Именно там в 2007 году впервые была реализована программа поддержки местных инициатив. Ставропольский край эту программу запустил для того, чтобы выровнять социально-экономическое развитие восточных районов Ставропольского края. Если посмотреть географически, это районы, примыкающие к Калмыкии. Самые неблагоприятные районы Ставропольского края. Оттуда был высокий отток населения, люди продавали дома, уезжали оттуда как раз в то время. Эта программа должна была содействовать тому, чтобы остановить миграцию населения из этих районов.

Сегодня можно сказать о том, что отток населения из этих районов прекратился. Сегодня нет на продажу ни одного дома в селе Родниковском, который был первым селом, где эта программа реализовывалась. И сами представители этих поселений говорят, что да, это произошло благодаря программе поддержки местных инициатив.

За эти годы появился так называемый кумулятивный социальный эффект от этих проектов, когда реализуемые каждый год, накапливаясь каждый год, сегодня руководитель поселения села Родниковского, который сказал: "Мне кажется, что культура у людей изменилась за эти годы, пока мы все вместе реализовали эти проекты".

Или другой пример – в селе Каменная Балка. Совершенно замечательное село. Глава поселения – женщина, которая три года пыталась запустить через программу поддержки местных инициатив ремонт своего дома культуры. Ей надо было 9 млн рублей. Ей 9 млн рублей не давали, потому что потолок субсидий – 2 млн рублей в Ставропольском крае, да и в большинстве краев и областей на эти цели. И она никак не могла эти 9 млн рублей получить, пока не поняла самого важного: что ей важно этот проекта ремонта не в один год можно сделать, а сделать его за несколько лет. Но при этом чтобы люди учители и сам муниципалитет участвовал в этом районе. Вот мы были как раз в этом отремонтированном Доме культуры, смотрели на него. Меня поразило то, что вокруг этого дома культуры. Я такого розария нигде не видел. У них все село в розах. Они сделали прекрасное пожарное депо. Сами сделали. Потому что они, как никто, понимают, что такое пожар летом, когда еще хлеб не убран. Они сделали великолепную детскую площадку. У них много проектов… В каждом из этих сел точечные эти проекты. Но это самое важное, что нужно было в этом селе в это время сделать. И поэтому сегодня села уже действительно накопили такой потенциал, который изменил настроения людей, живущих в этих селах. Они захотели там остаться. И это стало изменение их малой родины, которая фактически является тем самым дополнительным социальным эффектом инициативного бюджетирования, о котором мы все время говорим как о самой важной черте инициативного бюджетирования.

Несмотря на то, что координатором этой деятельности является Министерство финансов Российской Федерации, для которого в самом деле есть совершенно очевидная выгода. Повышается эффективность бюджетных расходов. То есть фактически вложенный рубль государственных средств приносит гораздо больше, чем любая другая практика. Я всегда рассказываю очень простой пример. Когда мы говорим про социальные эффекты инициативного бюджетирования, я один пример говорю: вот дорога строится. Если это инвестиционный проект, что спрашивают со строителей после этого? Сколько построено, за какие деньги и качество. Кто еще что спросит? Никаких эффектов никто не спрашивает у строителей дорог. Если эта дорога построена с помощью инициативного бюджетирования, то возникает целый набор дополнительных эффектов. В их числе мы можем сказать, что эта дорога странным образом оказывается дешевле, чем та дорога, которая была спроектирована по-другому.

Второе. Люди софинансируют, определив, что это в числе приоритетов расходование средств для них является. Эксплуатационные издержки люди берут на себя. Люди начинают за этой дорогой следить. Лишний раз они не позволяют… Много таких прецедентов было, когда люди перед лесовозами становятся и не пускают их на ту дорогу, которую они на свои деньги построили. Таких случаев было много. То есть это набор экономических эффектов. Есть институциональные эффекты. Образование и навыки появляются у руководителей совсем другие. Местного самоуправления в первую очередь. Они учатся проектным основам организации. У них появляются навыки организации совместного с гражданами труда. Они собрания заново учатся проводить, так чтобы достигать компромисса. И социальные эффекты (наверное, самое важное здесь) – это как раз эффекты, направленные на укрепление чувства соседства. И появляется тот самый ответственный гражданин, которого мы везде ищем. Мы говорим: дайте ответственного гражданина к нам. Его к нам привезут, что ли, откуда-то? Он откуда возьмется то? Он в таких проектах и формируется.

И это все приводит к тому самому замечательному эффекту, когда появляются люди, которые интересуются не политикой где-то вверху, а которые интересуются тем местом, в котором они живут, как оно устроено, как его обустроить дальше, каким образом здесь навести порядок. И вот те самые люди и являются на самом деле главной задачей нашего проекта. Хотя это не главная задача с точки зрения прямого эффекта. Это один из дополнительных эффектов, как мы говорим, инициативного бюджетирования. И в этом его прелесть. Мы реализуем, казалось бы, обычные проекты. А в ходе реализации этих проектов у нас появляется целый набор интереснейших дополнительных эффектов, которые делают вложения в инициативное бюджетирование и его развитие гораздо более выгодным и весомым, нежели чем любые другие государственные инвестиции.

Читайте также:

  
• Что значит ходатайствовать перед прокурором об отмене постановления
  
• Какие отношения между членами семьи являются правоотношениями
  
• Отечественное программное обеспечение это что
  
• Кто должен пройти техосмотр в 2022 году
  
• Правовое просвещение как инструмент профилактики правонарушений