Какой орган государственной власти осуществляет регистрацию уставов муниципальных образований
Обновлено: 30.06.2024
1. Уставом муниципального образования должны определяться:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления и утверждения отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
2. Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
3. Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, - населением непосредственно на сходе граждан.
4. Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.
5. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. В случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.
6. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:
1) противоречие устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;
2) нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав;
3) наличие в уставе, муниципальном правовом акте о внесении изменений и дополнений в устав коррупциогенных факторов.
7. Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, а также в судебном порядке.
Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, разграничение полномочий между органами местного самоуправления (за исключением случаев приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральными законами, а также изменения полномочий, срока полномочий, порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении указанных изменений и дополнений в устав муниципального образования, а в случае формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением в соответствии с пунктом 1 части 4 и пунктом 1 части 5 статьи 35 настоящего Федерального закона - после истечения срока полномочий главы муниципального образования, подписавшего муниципальный правовой акт о внесении указанных изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и предусматривающие создание контрольно-счетного органа муниципального образования, вступают в силу в порядке, предусмотренном абзацем первым настоящей части.
8.1. Изменения и дополнения в устав муниципального образования вносятся муниципальным правовым актом, который может оформляться:
1) решением представительного органа (схода граждан) муниципального образования, подписанным его председателем и главой муниципального образования либо единолично главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа (схода граждан) муниципального образования;
2) отдельным нормативным правовым актом, принятым представительным органом (сходом граждан) и подписанным главой муниципального образования. В этом случае на данном правовом акте проставляются реквизиты решения представительного органа (схода граждан) о его принятии. Включение в такое решение представительного органа (схода граждан) переходных положений и (или) норм о вступлении в силу изменений и дополнений, вносимых в устав муниципального образования, не допускается.
9. Приведение устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации осуществляется в установленный этими законодательными актами срок. В случае, если федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации указанный срок не установлен, срок приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации определяется с учетом даты вступления в силу соответствующего федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, необходимости официального опубликования (обнародования) и обсуждения на публичных слушаниях проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, учета предложений граждан по нему, периодичности заседаний представительного органа муниципального образования, сроков государственной регистрации и официального опубликования (обнародования) такого муниципального правового акта и, как правило, не должен превышать шесть месяцев.
10. Изложение устава муниципального образования в новой редакции муниципальным правовым актом о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не допускается. В этом случае принимается новый устав муниципального образования, а ранее действующий устав муниципального образования и муниципальные правовые акты о внесении в него изменений и дополнений признаются утратившими силу со дня вступления в силу нового устава муниципального образования.
Межрайонная ИФНС России №1 по Республике Крым сообщает, что в соответствии с письмом от 12 июля 2005 г. N ЧД-6-09/559@ ФНС России налоговой службой предоставлены разъяснения относительно государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц:
Согласно п. 1 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) Российская Федерация, субъекты Российской Федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.
В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
На основании п. 2 ст. 125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 1 ст. 2 Закона N 131-ФЗ).
В случае, если органы местного самоуправления в соответствии с п. 2 ст. 41 Закона N 131-ФЗ и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, они являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом (п. 2 ст. 41 Закона N 131-ФЗ). Согласно п. 2 ст. 34 Закона N 131-ФЗ наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных указанным законом. При этом глава муниципального образования не обладает правами юридического лица.
Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Закона N 131-ФЗ в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" применительно к учреждениям (абзац 2 п. 2 ст. 41 Закона N 131-ФЗ).
Следует отметить, что преобразование муниципальных учреждений в некоммерческие организации иных форм или хозяйственное общество допускается в случаях и в порядке, которые установлены законом (п. 2 ст. 17 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон N 7-ФЗ)). Вместе с тем действующим законодательством не предусмотрена возможность реорганизации органов местного самоуправления.
В соответствии с п. 6 ст. 44 Закона N 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Следовательно, регистрация внесения изменений в устав муниципального образования регистрирующими (налоговыми) органами не осуществляется.
Учитывая, что устав муниципального образования не утверждается, а принимается представительным органом муниципального образования либо населением непосредственно на сходе граждан (п. 3 ст. 44 Закона N 131-ФЗ), требования указывать на титульном листе устава реквизиты документа, которым утвержден устав, либо иные сведения о его утверждении к уставу муниципального образования не применяются.
Внесение изменений в сведения, содержащиеся в ЕГРЮЛ, ликвидация органов местного самоуправления, наделенных правами юридического лица, осуществляется в порядке, установленном ГК РФ, Федеральным законом от 08.08.2001 N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (далее - Закон N 129-ФЗ), Законом N 7-ФЗ.
При внесении изменений в устав муниципального образования, согласно которым упраздняются органы местного самоуправления либо местной администрации, не являющиеся обязательными, в случае, если указанные органы были наделены правами юридического лица, ликвидация данных органов осуществляется в соответствии со ст. ст. 61 - 65 ГК РФ, ст. ст. 20 - 22 Закона N 129-ФЗ.
В случае принятия решения о преобразовании муниципального образования (ст. 13 Закона N 131-ФЗ) образование новых органов местного самоуправления и прекращение деятельности органов местного самоуправления, наделенных правами юридического лица, осуществляется в соответствии с положениями ГК РФ, Закона N 129-ФЗ.
Необходимо отметить, что в соответствии с подразделом 2 раздела 1 части 1 ГК РФ органы местного самоуправления являются публично-правовыми образованиями. Исходя из особенностей их правового положения к органам местного самоуправления не могут быть применены, в частности, положения п. 2 ст. 48 ГК РФ, определяющие обязательственные права учредителей юридического лица.
1. Представительный орган муниципального образования
Основанием для регистрации представительного органа муниципального образования является:
1) При наличии устава муниципального образования - устав муниципального образования и решение о создании представительного органа муниципального образования с правами юридического лица.
2) При отсутствии устава муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении представительного органа правами юридического лица.
Для государственной регистрации представительного органа муниципального образования при создании в регистрирующий орган представляются:
- Заявление по форме N Р11001;
- Устав муниципального образования (подлинник или засвидетельствованная в нотариальном порядке копия) и Решение о создании представительного органа муниципального образования или Протокол заседания представительного органа муниципального образования.
При государственной регистрации представительного органа муниципального образования заявителем может являться председатель представительного органа муниципального образования (глава муниципального образования - в случае его избрания представительным органом муниципального образования) либо лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного актом представительного органа местного самоуправления.
2. Местная администрация
Согласно п. 1 ст. 37 Закона N 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Основанием для государственной регистрации местной администрации являются устав муниципального образования и решение о создании местной администрации с правами юридического лица.
В случае отсутствия устава муниципального образования - решение представительного органа муниципального образования об учреждении местной администрации с правами юридического лица.
Следовательно, для государственной регистрации местной администрации при создании в регистрирующий орган представляются:
- Заявление по форме N Р11001;
- Решение представительного органа муниципального образования об учреждении.
Заявителем при государственной регистрации местной администрации может быть глава муниципального образования или лицо, назначенное на должность главы местной администрации по контракту, либо иное лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного актом органа местного самоуправления.
2.1. Органы местной администрации
В структуру органов местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (п. 8 ст. 37 Закона N 131-ФЗ).
П. 3 ст. 41 Закона N 131-ФЗ предусматривает, что основаниями для регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц является решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.
В случае наделения органов местной администрации правами юридического лица в соответствии с законом и уставом регистрация указанных органов осуществляется на основании Заявления по форме N Р11001, Решения представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утвержденного представительным органом муниципального образования Положения о нем.
Представление положения о вышеуказанных юридических лицах в качестве учредительного документа при государственной регистрации допускается с момента вступления в силу Закона N 131-ФЗ.
Заявителем при государственной регистрации органов местной администрации может быть лицо, действующее без доверенности от имени органа местной администрации, или иное лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного актом органа местного самоуправления.
3. Иные органы местного самоуправления
Структуру органов местного самоуправления помимо представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации составляют также контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) и иные органы местного самоуправления. Создание указанных органов местного самоуправления не является обязательным. Вместе с тем они могут быть отражены в уставе муниципального образования и обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 1 ст. 34 Закона N 131-ФЗ).
Основанием для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае отсутствия устава муниципального образования - решение представительного муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица (п. 2 ст. 41 Закона N 131-ФЗ).
Для государственной регистрации контрольного органа муниципального образования и иных органов местного самоуправления в регистрирующий орган представляются:
- Заявление по форме N Р11001;
- Устав муниципального образования и Решение о создании органа местного самоуправления с правами юридического лица или Решение представительного муниципального образования об учреждении органа местного самоуправления с правами юридического лица.
Заявителем при этом может быть лицо, действующее без доверенности от имени органа местного самоуправления, или иное лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного актом органа местного самоуправления.
Внести в Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, N 30, ст. 3108; 2007, N 43, ст. 5084; 2011, N 48, ст. 6730; 2017, N 1, ст. 35) следующие изменения:
1) часть 6 статьи 2 дополнить словами "и размещаются на портале уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований "Нормативные правовые акты в Российской Федерации" в информационнотелекоммуникационной сети "Интернет";
в пункте 1 слова "двух экземплярах" заменить словами "одном экземпляре", слово "магнитном" заменить словом "электронном";
пункт 3 изложить в следующей редакции:
"3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования, муниципального правового акта о порядке учета предложений по этому проекту и порядке участия граждан в его обсуждении, а также сведения о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования.";
б) в части 3 после слов "Устав муниципального образования" дополнить словами "на бумажном носителе", второе предложение исключить;
пункт 1 изложить в следующей редакции:
"1) муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования, решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования (в случае, если изменения, вносимые в устав муниципального образования, оформлены отдельным муниципальным правовым актом) в одном экземпляре, а также на электронном носителе;";
пункт 3 изложить в следующей редакции:
"3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования, муниципального правового акта о порядке учета предложений по этому проекту и порядке участия граждан в его обсуждении, а также сведения о результатах публичных слушаний по проекту муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования, если официальное опубликование (обнародование) указанных порядков и проведение таких слушаний предусмотрены федеральным законом.";
г) дополнить частью 4 1 следующего содержания:
"4 1 . Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав муниципального образования и документы, указанные в частях 2 и 4 настоящей статьи, могут быть представлены для государственной регистрации в электронном виде в порядке и форматах, определяемых уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.";
д) часть 5 дополнить пунктом 4 следующего содержания:
"4) порядок представления документов в электронном виде нарушен и (или) представленные документы не соответствуют форматам, определенным уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.";
а) в части 3 второе и третье предложения исключить;
б) часть 6 изложить в следующей редакции:
"6. Регистрирующий орган в течение трех рабочих дней со дня принятия решения о государственной регистрации устава муниципального образования направляет главе муниципального образования уведомление о включении сведений об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации с указанием даты государственной регистрации устава муниципального образования, даты размещения на портале уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований "Нормативные правовые акты в Российской Федерации" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и его государственного регистрационного номера. Форма указанного уведомления и порядок его направления определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.";
в) в части 7 слова "в пятидневный срок" заменить словами "в течение трех рабочих дней".
Статья 2
В абзаце первом части 8 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, N 40, ст. 3822; 2008, N 52, ст. 6236; 2009, N 52, ст. 6441; 2011, N 49, ст. 7039; 2014, N 26, ст. 3371; 2015, N 6, ст. 886; 2017, N 1, ст. 35; N 30, ст. 4451) слово "его" исключить, дополнить словами "уведомления о включении сведений об уставе муниципального образования, муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации, предусмотренного частью 6 статьи 4 Федерального закона от 21 июля 2005 года N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований".
Статья 3
Настоящий Федеральный закон вступает в силу по истечении ста восьмидесяти дней после дня его официального опубликования.
Практика деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Федерации ставит вопрос об определении юридического значения государственной регистрации уставов муниципальных образований. Отказ в такой регистрации нередко является рычагом давления на мэров или глав местных администраций. Известна судьба Устава г. Владивостока, принятию которого уже длительное время противятся краевые власти.
По вопросу о юридическом значении регистрации уставов муниципальных образований неоднократно высказывался Комитет по местному самоуправлению Государственной Думы РФ, Генеральная прокуратура, Верховный Суд РФ. Единого подхода к данной проблеме выработано не было, мнения так и остались противоположными. Согласно первому из них (его поддерживают все названные федеральные органы, за исключением Верховного Суда) факт вступления устава муниципального образования в силу не связывается с процедурой его государственной регистрации, а решающее значение имеет факт его опубликования. Согласно второму мнению опубликованный, но не прошедший процедуру государственной регистрации устав не может считаться вступившим в законную силу. Ни в первом, ни во втором случае не подвергается сомнению необходимость самой регистрации - это требование Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
С практической точки зрения представляет интерес одно из дел, рассмотренных Уставной палатой Иркутской области. В соответствии с Уставом области, Уставная палата - экспертно - консультативный орган, к компетенции которого относится принятие заключений о соответствии Уставу области областных законов, иных правовых актов, нормативных актов органов местного самоуправления, договоров и соглашений, заключенных от имени области, толкование Устава области, дача заключений по спорам о компетенции между органами государственной власти области, между ними и органами местного самоуправления, органами местного самоуправления между собой. Заключения Уставной палаты носят рекомендательный характер. (Правовой статус палаты имел переходный характер, и с принятием Федерального закона "О судебной системе Российской Федерации" началась ее постепенная трансформация в Уставный суд области.)
В Уставную палату обратился глава администрации одного из районов Иркутской области с запросом о проверке соответствия Уставу области отдельных положений Закона области "О государственной регистрации уставов муниципальных образований (уставов местного самоуправления) в Иркутской области" и "О местном самоуправлении в Иркутской области", согласно которым устав муниципального образования публикуется с реквизитами его государственной регистрации и вступает в силу с момента его опубликования. Названные Законы, принятые в 1997 г., относят регистрацию этих уставов к ведению управления юстиции области. Устав района был принят представительным органом местного самоуправления в 1995 г., после его опубликования без реквизитов о его регистрации в 1998 г. заявитель считает устав вступившим в силу.
При подготовке дела к рассмотрению было получено заключение государственного Института регионального законодательства Иркутской области. На вопрос об определении характера факта регистрации уставов муниципальных образований - разрешительном, уведомительном или ином - с точки зрения принципов гарантированности местного самоуправления, самостоятельности местного сообщества в решении вопросов местного значения, признания за местным сообществом собственных полномочий, был получен ответ, что с позиции этих принципов решить вопрос о юридическом значении государственной регистрации уставов муниципальных образований вряд ли возможно. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не определяет прямо юридическое значение государственной регистрации уставов муниципальных образований. Исходя из этого Министерство юстиции РФ в заключении по результатам юридической экспертизы областного Закона "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований (уставов местного самоуправления) в Иркутской области", Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям (ныне - Министерство по делам федерации и национальностей) в ответе на запрос областной администрации сделали вывод о том, что Федеральный закон не связывает вступление в силу уставов муниципальных образований с фактом их государственной регистрации.
Уставная палата при рассмотрении дела исходила из того, что устав муниципального образования - результат муниципального нормотворческого процесса, состоящего из последовательных стадий, включающих, помимо прочего, принятие, обнародование и вступление нормативного правового акта в силу, и не может включать в себя регистрацию, являющуюся актом правоприменения и исходящую, к тому же, от органа исполнительной власти, на который, в соответствии с областным законодательством, возложена регистрация.
По своей правовой природе регистрация устава муниципального образования имеет сходные элементы с правовым институтом включения муниципального образования в Федеральный реестр муниципальных образований , например, по целям и порядку обжалования в суд отказа в государственной регистрации или во внесении в Федеральный реестр. Государственная регистрация означает официальное признание со стороны государства соответствия устава муниципального образования федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации.
Положение о Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г.
В федеральном и областном законодательстве закреплена возможность принятия уставов муниципальных образований на местных референдумах. Решения, принятые на местном референдуме, не нуждаются в утверждении органами государственной власти, государственными должностными лицами или органом местного самоуправления (п. 5 ст. 22 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления"). Следовательно, устав, принятый в результате проведения местного референдума, не нуждается в утверждении государственным органом и вступает в силу с момента его официального опубликования безотносительно к процедуре его государственной регистрации.
В Приморском крае первоначально уставы муниципальных образований принимались на местном референдуме. Вслед за принятием на референдуме большинство из них передавались на экспертизу во Владивостокский центр правовой информации и правового всеобуча. Затем они отправлялись на регистрацию в управление юстиции администрации Приморского края. Несмотря на экспертизу, в силу отсутствия соответствующих законов и противоречивости краевого и федерального законодательства в области местного самоуправления, практически во всех уставах муниципальных образований специалистами управления юстиции администрации Приморского края были выявлены ошибки и противоречия, послужившие основанием для отказа в регистрации уставов. Поскольку краевое законодательство связывает факт регистрации уставов со вступлением их в силу, почему-то ни у кого не возникало вопроса о законности дополнительного утверждения решения, принятого на референдуме.
Названным Законом к ведению субъекта Федерации отнесено определение порядка государственной регистрации (п. 3 ст. 8). Закон же Иркутской области "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" регулирует не только правоотношения, связанные с установлением порядка регистрации уставов муниципальных образований, но и правоотношения, связанные с их вступлением в силу. Тем самым областной законодатель расширил свои полномочия по осуществлению правового регулирования по сравнению с тем объемом прав, который предоставлен ему федеральным законодателем.
До принятия субъектами Федерации законов, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в том числе определяющих порядок регистрации уставов), вопросы, подлежащие регулированию законами субъектов Федерации, могут регулироваться уставами муниципальных образований. Следовательно, до момента вступления в силу областного законодательства о государственной регистрации уставов муниципальных образований порядок регистрации конкретного устава мог быть определен в самом уставе.
Таким образом, действующее федеральное и региональное законодательство выделяет уставы, принятые на референдуме и не нуждающиеся в дополнительном утверждении; уставы, принятые до вступления в силу регионального законодательства о государственной регистрации уставов муниципальных образований, вступление в силу которых не связывается с фактом их государственной регистрации; уставы, принятые после вступления в силу названного законодательства, устанавливающего обязательность регистрации для факта их вступления в силу. Статус всех этих уставов не может быть различен.
На основании изложенного был сделан вывод, что установление регистрации уставов муниципальных образований как обстоятельства, необходимого для вступления устава в силу, противоречит уставным принципам самостоятельности и под собственную ответственность решения населением вопросов местного значения, гарантированности местного самоуправления, признания за местным сообществом собственных полномочий. Выходя за пределы прав, предоставленных федеральным законом по определению порядка регистрации уставов муниципальных образований, областной законодатель нарушает уставную гарантию местного самоуправления, в соответствии с которой полномочия местного самоуправления не могут быть изъяты или ограничены в одностороннем порядке органами государственной власти.
Такое решение, в силу противоречивости правоприменительной практики, породило ряд обращений в Уставную палату. Первым из них было обращение губернатора Иркутской области. Его запрос основывался на Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 29 октября 1997 г. по протесту Генерального прокурора РФ о признании недействительными п. 4 ст. 6 Закона Рязанской области "О местном самоуправлении в Рязанской области" и п. 1 ст. 5 Закона Рязанской области "О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Рязанской области" в части установления требования о том, что государственная регистрация устава муниципального образования является необходимым условием вступления устава в силу. В отличие от мнения Генеральной прокуратуры требование государственной регистрации уставов муниципальных образований Верховным Судом признано необходимым условием деятельности местного самоуправления, а акт государственной регистрации устава - необходимой стадией единого нормотворческого процесса, следующей за принятием устава и предшествующей его опубликованию (обнародованию), после которого устав вступает в силу . Основываясь на том, что вступившие в законную силу решения, определения и постановления судов обязательны для всех юридических лиц и граждан, а также имеют преюдициальное значение при рассмотрении иными судами аналогичных дел, губернатор просил разъяснить заключение Уставной палаты с учетом положений Постановления Президиума Верховного Суда от 29 октября 1997 г.
Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. N 3. С. 5 - 6.
В ответе, подготовленном Уставной палатой, был дан анализ позиции Президиума Верховного Суда. В обоснование своих выводов Верховный Суд проводит логическое толкование статей 5 и 8 Федерального закона, а также рассматривает проблему компетенции субъекта Федерации с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации по установлению общих принципов организации местного самоуправления. При такой трактовке законодательства о местном самоуправлении возникает конфликт между федеральным законодательством о референдуме и о местном самоуправлении. Доводов, почему приоритет имеет законодательство о местном самоуправлении над законодательством о референдумах, Верховный Суд не приводит.
Одновременно с запросом губернатора в Уставную палату было внесено представление прокуратуры Иркутской области об устранении нарушений законодательства о местном самоуправлении, в котором, со ссылкой на ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и судебную практику утверждалось, что государственная регистрация устава муниципального образования является необходимым условием вступления устава в силу. На основании этого прокуратура просила пересмотреть заключение Уставной палаты и решить вопрос об отзыве заключения.
Заключение было направлено для рассмотрения в Законодательное собрание области, в компетенцию которого входит решение вопроса о внесении изменений и дополнений в областное законодательство исходя из рекомендаций Уставной палаты.
См.: Кожевников А., Саначев И. Быть или не быть местному самоуправлению в Приморском крае? // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 1998. N 1. С. 111.
В уставах некоторых субъектов РФ регистрация уставов муниципальных образований относится к компетенции представительного (законодательного) органа власти. Такая регистрация осуществляется путем принятия нормативного правового акта субъекта Федерации. В то же время в большинстве регионов регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют органы исполнительной власти. Рассмотренное дело, на наш взгляд, представляет интерес не только с точки зрения его содержания, но и показательно с позиций разумного распределения компетенции между представительным и исполнительным органом. Наиболее целесообразно отнести вопрос о регистрации уставов муниципальных образований к компетенции представительного органа. Акт о регистрации того или иного устава в этом случае будет иметь форму закона, что позволит осуществлять государственную защиту устава всеми имеющимися в распоряжении государственной власти способами. Такая конструкция позволяет решить вопрос не только о природе государственной регистрации уставов, но и о юридическом значении регистрации: устав вступает в силу после его опубликования; он подлежит государственной регистрации с целью придания его положениям общеобязательной силы. Кроме того, принятый в этом случае Законодательным собранием нормативно - правовой акт может явиться предметом прокурорского надзора в соответствии со ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".
Впрочем, данное предложение имеет и своих оппонентов. Так, рассматривая порядок регистрации муниципальных уставов представительными органами государственной власти и приводя в качестве примеров законодательство о государственной регистрации уставов муниципальных образований Омской и Курской областей, авторы статьи, посвященной уставам муниципальных образований, полагают, что порядок, при котором государственная регистрация муниципального устава осуществляется законодательным органом государственной власти, не соответствует конституционному принципу отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти, и видят в нем политическую подоплеку, не приводя, однако, своих аргументов . А вопрос о том, соответствует ли указанному принципу регистрация уставов органом исполнительной государственной власти (управлением юстиции субъекта Федерации), обойден авторами вниманием.
См.: Ванеев О.Н., Княгинин К.Н. Устав муниципального образования: некоторые вопросы теории и практики // Российский юридический журнал. 1998. N 3 (19). С. 38.
Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.
Читайте также: