Какие способы участия граждан в решении местных проблем наиболее эффективны на ваш взгляд

Обновлено: 25.06.2024

Ключевые слова: МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ; СОБРАНИЯ ГРАЖДАН; ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ; ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ; LOCAL GOVERNMENT; MEETINGS OF CITIZENS; TERRITORIAL PUBLIC SELF-GOVERNMENT; PUBLIC HEARINGS.

Аннотация: В статье рассматривается институт участия населения в осуществлении местного самоуправления, его назначение и возможные формы. Изучается практическое применение некоторых форм при решении вопросов местного значения и возможные проблемы, связанные с их реализацией.

В Конституции Российской Федерации нормы о местном самоуправлении выделены в отдельную главу, и согласно статье 130, местное самоуправление представляет собой самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также вопросов, касающихся муниципальной собственности. Исходя из приведенного положения, большое значение приобретают формы, посредством которых население получает возможность участвовать в осуществлении власти на местном уровне. Местное самоуправление обладает своими особенностями, отличающими ее от других видов публичной власти. Конституция законодательно закрепляет самостоятельность местного самоуправления от государственной власти, но это не означает ее полное отделение от нее. Таким образом, местное самоуправление обладает своими особенностями, отличающими ее от других разновидностей публичной власти [6, С. 251].

Анализ теоретических вопросов, препятствующих развитию непосредственной демократии, способен создать почву для совершенствования правового регулирования на местном уровне, что является одним из необходимых условий поступательного развития местного самоуправления в Российской Федерации [3, С. 25].

Одной из таких форм являются собрания граждан. Она закреплена в 29 статье ФЗ № 131-ФЗ и представляет собой коллективное обсуждение населением вопросов местного значения. Целью применения такой формы могут также выступать информирование граждан о деятельности органов местного самоуправления или же осуществления общественного самоуправления. Инициатива о проведении собраний граждан может исходить как от самого населения, так и от представительного органа муниципалитета, его главы, которые также принимают решение о назначении собрания.

В полномочия таких собраний входит право рассмотрения и решения любых значимых для конкретного муниципалитета вопросов, исключая те, которые относятся к исключительным полномочиям местных органов и должностных лиц. Такие решения носят рекомендательный характер. Соответственно, решения, принятые на собраниях, распространяются только на жителей конкретного муниципального образования, а обязанность на приведение в исполнения данных решений возлагается на органы местного самоуправления. Сам порядок назначения и проведения таких собраний, их полномочия определяются уставом муниципалитета или актами представительного органа. По мнению автора, такая позиция является не совсем верной. Поскольку собрание населения является формой непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, общие положения о порядке его проведения следует закрепить на уровне субъекта Российской Федерации. Это позволит более единообразно применять нормы 29 статьи на практике.

Интересным также является положение о том, что собрания могут проводиться на части территории муниципалитета. Это во многом снижает эффективность применения данного института, поскольку в участии в собрании может быть заинтересовано все население муниципального образования. В целом, данная форма участия граждан в осуществлении местного самоуправления, на наш взгляд, является результативным, поскольку способствует вовлечению наибольшей части граждан.

Еще одной формой участия граждан в осуществлении местного самоуправления являются публичные слушания и общественные обсуждения. Их назначение заключается в рассмотрении муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Публичные слушания направлены на более тесное взаимодействие населения муниципалитета и органов местного самоуправления. Решения, принимаемые на слушаниях, также носят рекомендательный характер. Порядок организации и проведения публичных слушаний аналогичным образом определяется уставом муниципального образования, что также, по мнению автора, следовало бы закрепить на уровне законодательства субъекта Российской Федерации. Однако федеральное законодательство выделяет стадии, которые должны быть обязательно соблюдены при проведении слушаний. Сами уставы могут предусматривать дополнительные стадии, которые будут являться в данном случае обязательными.

Поскольку целью проведения слушаний является рассмотрения муниципальных правовых актов, процедура представляется довольно сложной и требует дополнительного мер для их организации. Поскольку публичные слушания подразумевают вовлечение в процесс большого количества граждан, для систематизации мнений и точек зрения, высказываемых населением, следовало бы включить в субъектный состав различных специалистов, экспертов, представителей общественных организаций. Это позволило бы сформировать наиболее общие точки зрения различных групп граждан. Следует отметить, что более широкое применение данного института является необходимым, поскольку он представляет собой форму обратной связи между органами местного самоуправления и местным населением, форму непосредственной демократии.

Еще одна формой, на которой по нашему мнению стоит остановить внимание, являются опросы граждан. Она закреплена в 31 статье ФЗ №131-ФЗ, где говорится о том, что опрос представляет собой выявление мнения населения для его дальнейшего учета при принятии решений органами местного самоуправления или должностными лицами. Результаты проведения опроса носят рекомендательный характер, а инициатива его проведения исходит от представительного органа муниципалитета. Как и в предыдущих формах, порядок проведения опроса регламентируется уставом муниципального образования.

На сегодняшний день опрос как форму участия населения в осуществлении местного самоуправления оценивают гораздо ниже остальных, что неверно, по мнению автора. Практика показывает, что данный институт мало реализуется на практике, несмотря на то, что представляет собой выявление непосредственно мнения граждан. Вместе с тем, опрос мог бы стать наиболее эффективной мерой учета точек зрения многочисленных социальных групп. Для более широкого и эффективного применения такой формы следует более детально закрепить вопросы, которые могут выноситься для опроса граждан. Это позволило бы систематично использовать полученные сведения для принятия решений органами местного самоуправления. Так не будет возникать вопросов о том, какие сферы требуют выявления мнения населения.


Abstract
The article deals with enhancing of citizen participation in local government. Author compares foreign trends related to the said issue and Russian practice. The article may be in the area of interest of sociologists, political scientists, public officials and public figures.

По нашему мнению, проблема доверия местного населения к органам власти действительно является одной из ключевых в рассматриваемом вопросе. В связи с этим, основное внимание должно быть сконцентрировано на решении именно данного вопроса, а рекомендации общего характера, которые направлены на решения общих проблем, иногда менее важных чем непонимание властей и общества, и не сфокусированы на решении проблем доверия и заключаются в необходимости дальнейшей институциализации местного самоуправления, внедрении программ подготовки и обучения управленческих кадров, увеличении финансирования местного самоуправления не должны признаваться основополагающими. Непонятно, как усиление власти или внедрение, например, широко распространенных программ обучения проектному управлению, поможет преодолеть ключевой вопрос недоверия граждан к местным властям. Ведь доверие – продукт постоянной совместной работы и взаимного уважения населения и власти. А подход, при котором местное чиновничество выделяется или даже противопоставляется местному населению, приемлемый, например, для федерального уровня, совершенно неприемлем для уровня местного. На наш взгляд, для данной ситуации вполне подходит мнение Т.Алиева о том, что первичным уровнем местного самоуправления является непосредственно само население/общность а не создаваемые им органы [по 9, с. 119], поэтому необходимо прежде всего создавать необходимые условия и содействовать развитию простейших форм гражданской активности на местах, укрепляя локальные общности и формируя новых местных лидеров с совершенно иным уровнем доверия местного населения.

По нашему мнению, сравнение данных между исследованиями вышеуказанных ученых, ряда других опросов, действительно позволяют сделать вывод о частичной верности утверждений, касающихся политической пассивности населения западной части России, однако, преждевременным является вывод о нежелании у народа заниматься вопросами местного характера, скорее можно сделать вывод о наличии барьеров к такому участию, в том числе и со стороны местных властей, их незаинтересованности в развитии социального капитала, который по справедливому мнению Е.В. Клиновой лежит в основе гражданской активности и благосостояния жителей [7, с. 285-287.]. Поскольку исторически развитие и реформа МСУ в Российской Федерации связана с рецепцией западной практики в данном вопросе, то считаем необходимо провести краткий анализ тенденций по активизации партисипация граждан в вопросах местного самоуправления в зарубежных странах, являющихся одними из лидеров в вопросах создания социальных и политических образцов – Китае и США.

В Китае, где самоуправление осуществляется только на низовом уровне и, его развитие осуществляется в первую очередь путем предоставления существенной хозяйственной самостоятельности для обеспечения деятельности местного самоуправления. Одним из основных методов активизации участия деятельности граждан в решении местных вопросов является поощрение их самостоятельной активности, достигаемой путем доступа к управлению коллективной собственностью, учреждению программ по развитию социального капитала, осуществляемых как часть общегосударственной идеологии с привлечением к такой организации научных центров.

В США наблюдается тенденция делать ставку на развитие как управляющей системы и помимо постоянного обучения профессионалов-управленцев навыкам общения и построения связей между местным сообществом и бюрократией американские власти не мешают и поддерживают активность местных сообществ: премирование и награждение местных жителей за проявленные инициативы, институт местных жюри, интегрирование местных лидеров в общественные советы, поддержка grassroots проектов. Последние, будучи созданными снизу, как правило, финансируются на добровольной основе, призваны решать проблемы местного сообщества и, будучи направлены на формирование социального капитала, являются одним из эффективнейших средств по формированию внутригородских/внутрирайонных социальных связей. Таким образом grassroots-проекты создают необходимые предпосылки для вовлечения местных жителей в дела местного сообщества даже в условиях городских пространств где традиционно характерно лишь незначительное присутствие просоциальных норм вовлеченности. Задачей местных органов власти в данном случае является дальнейшее вовлечение успешных проектов (их лидеров) в решение местных проблем.


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Аннотация: Предметом исследования данной статьи является изучение реальной и потенциальной социально-политической активности российских граждан. Исследуются формы участия граждан в социальных практиках местного самоуправления, выявляются факторы, активизирующие и лимитирующие участие населения в территориальных самоуправленческих практиках. Особое внимание уделено выделению социальных групп в российских местных сообществах, характеризующихся наиболее высоким уровнем реальной и потенциальной гражданской активности. Объект исследования - жители городов, поселков городского типа и сельских поселений Тверской области. Представлены данные социологического мониторинга, проводившегося в Тверском регионе в 2009-2014 гг. Выборочная совокупность формировалась с использованием квот (пол, возраст, тип поселения). Исследование было проведено методом формализованного интервьюирования. Выделена система индикаторов, позволяющих проанализировать самоуправленческий потенциал населения. Выявлен уровень и изучены основные формы участия российских граждан в существующих практиках местного самоуправления. Определена потенциальная готовность населения к гражданскому участию. Выявлены факторы, лимитирующие участие граждан в местном самоуправлении. Особым вкладом авторов в исследование темы является выделение четырех категорий респондентов, в сознании которых в разной степени представлены ценности подданнического и активистского типов политической культуры: неактивные, потенциально активные, активные и инициативные граждане. Две последних группы характеризуются более высоким самоуправленческим потенциалом по сравнению с другими категориями граждан и потенциально представляют собой социальную базу и инициативное ядро местного самоуправления.


Ключевые слова: местное самоуправление, гражданское участие, формы гражданского участия, мотивация участия, факторы низкой активности, доверие, самоуправленческий потенциал, подданническая политическая культура, активистская политическая культура, инициативность

Статья подготовлена при финансовой поддержке Министерства образования и науки Российской Федерации в рамках проекта №14111140129.

Abstract: The subject of this article is the examination of the real and potential socio-political activity of the Russian citizens. The authors analyze the forms of participation of the citizens in the social practices of local self-governance, as well as reveal the factors that activate and limit the participation of the population in the territorial self-governing practices. A special attention is given to the determination of social groups among the Russian local communities with the highest level of real and potential civic activity. The object of the research is the residents of the cities, townships or rural villages of Tver Oblast. The authors also present the data from sociological monitoring that was conducted in Tver region during the period of 2009-2014, using the method of formalized interviewing. This work studies the level and new forms of participation of the Russian citizens in the existing practices of local self-governance, and defines the potential readiness of the population for civil participation. The authors’ special contribution into the research of this consists in identification of the four categories of respondents: inactive, potentially active, active, and initiative citizens. The last two groups are characterized by the higher potential for self-governance and represent a possible social base and the core of initiatives of the local self-governance.

local government, civic participation, forms of civic participation, motivation to participate, Factors of low activity, confidence, local government capacity, poddannicheskoj political culture, activist political culture, initiative

Изучение проблемы участия рядовых граждан в практиках местного самоуправления (МСУ) является важным и актуальным в современном российском обществе. Местное самоуправление является элементом демократического государства и важным институтом гражданского общества, позволяет населению принимать участие в управлении своей жизнью. Степень развитости элементов местного самоуправления можно рассматривать как индикатор уровня самоорганизации граждан и развития местных сообществ.

В целом, в настоящее время, проблематика местного самоуправления пользуется значительным вниманием среди российских исследователей (см., напр., А. А. Возьмитель, П. И. Куконков, М. Р. Зазулина, В. В. Самсонов, Г. П. Зинченко, И. В. Мерсиянова, В. В. Попова, Ж. Т. Тощенко, Г. А. Цветкова и др.) [19],[5],[20],[17],[10],[18],[9] . Однако, российские ученые акцентируют внимание на негативных сторонах практик МСУ и считают, что потенциал развития местного самоуправления в современной России недостаточно высок. Они фиксируют, прежде всего, неразвитость института МСУ, распространенность патерналистских установок по отношению к власти, ориентацию населения на центральную сильную власть, низкую социальную активность граждан.

Поэтому необходимо акцентировать внимание на изучении как форм и характера участия граждан в практиках местного самоуправления, так и на потенциальной готовности населения к такому участию.

Цель исследования, проводимого авторами статьи, – выявление самоуправленческого потенциала населения одного из субъектов Российской Федерации. При проведении исследования нами были применены следующие индикаторы: общий уровень информированности о системе МСУ; характер представлений о природе местного самоуправления и оценок деятельности его органов; уровень доверия к органам МСУ; степень и характер участия граждан в местном самоуправлении, а также их готовность к участию в деятельности по решению местных проблем; опыт взаимодействия с муниципальными органами; представления граждан о собственных возможностях влиять на деятельность института МСУ.

Исследование проводилось в Тверском регионе, который является типичным регионом Центральной России. Здесь сложилась двухуровневая система местного самоуправления. Согласно информации, предоставленной региональной избирательной комиссией весной 2014 г., Тверской регион включает 385 муниципальных образования, из них: 36 муниципальных районов, 7 городских округов, 44 городских поселения и 298 сельских поселений [23] .

Проведение исследования осуществлялось научным коллективом кафедры социологии и социальных технологий Тверского государственного технического университета. Вид исследования – социологический мониторинг представлений населения муниципальных образований региона о системе МСУ. Метод сбора эмпирических данных – социологический опрос (формализованное интервьюирование).

В период с 2009 по 2011 гг. исследование было проведено среди населения г. Твери. Оно проводилось в три этапа (2009, 2010, 2011). Объем выборочной совокупности на каждом этапе составил 400 человек (статистическая погрешность – 4%). Выборка репрезентативна. Ее формирование осуществлялось по квотам (пол, возраст, городской район проживания). В течение 2012-2014 гг. социологическое исследование проводилось в различных муниципальных образованиях Тверской области (городах, поселках городского типа, сельских поселениях). Объем выборочной совокупности в 2012 г. составил 624 человека, в 2013 г. – 628 человек, в 2014 г. – 633 человека (статистическая погрешность – 4%). Репрезентативная выборка формировалась по квотам (пол, возраст, тип поселения). Сбор информации происходил ежегодно в течение июня-июля.

Обработка результатов исследования осуществлялась на основе создания электронной базы данных и использования основных описательных статистик в пакете SPSS 16.0.

Ряд вопросов исследования был направлен на выявление уровня и форм участия российских граждан в реальных социальных практиках МСУ.

Так, одной из значимых форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления является их участие в выборах. Обратимся к результатам нашего исследования. Около половины респондентов указали, что в течение последних пяти лет они приняли участие в выборах Президента РФ (2012 – 41,6%, 2014 – 46%), около четверти – Государственной Думы РФ (2012 – 21%, 2014 – 21,1%) и лишь около 1/10 – в муниципальных выборах (2012 – 13,9%, 2014 – 11,4%). При этом, уровень электоральной активности у представителей старшей возрастной группы выше, чем у молодежи и граждан среднего возраста.

Помимо участия в местных выборах российские граждане реализуют, в основном, следующие формы участия в МСУ: благоустройство территории города, села, улицы, двора и т.д. (2014 – 37,3%), участие в сходах, собраниях граждан (2012 – 21,1%, 2014 – 21,7%), помощь в организации праздников и мероприятий по месту жительства (2014 – 19,9%), объединение жильцов в домовые комитеты, уличные комитеты, направленные на решение бытовых и коммунальных проблем (2012-2014 – 15,6%), ремонтные работы в жилых домах (2014 – 14,9%). Такие важные формы как обращение граждан в органы МСУ (с предложениями, жалобами, ходатайствами по различным вопросам местного значения), участие в муниципальных референдумах по вопросам жизни города (села), строительство детских площадок, организация досуга молодежи реализуют лишь около 1/10 граждан.

При этом, молодежь демонстрирует более низкий уровень социальной активности по сравнению с другими возрастными группами. Сельские жители в отличие от горожан принимают более активное участие в жизни своего населенного пункта. Так, например, в деятельности по благоустройству территории своего поселения принимает участие 86,9% сельского населения, в местных выборах – 57,4%, в сходах и собраниях граждан – 49,1% (2014).

Ряд вопросов был направлен на выявление потенциальной готовности граждан принимать участие в решении местных проблем, в деятельности МСУ. Прежде всего, выявлялась общая установка граждан на принятие и одобрение норм активистской политической культуры. Так, лишь около трети респондентов отметило, что а ктивность жителей бесполезна и только мешает повышению ответственности местной власти и муниципальных служб за обстановку в населенном пункте. Большинство граждан согласилось с утверждением, что активная жизненная позиция людей, их энтузиазм способствует улучшению ситуации в муниципальном образовании (2009 – 82,7%, 2014 – 51,6%).

Исследование показало, что треть опрошенных признает для себя важность выборов в органы МСУ, а еще треть – важность всех выборов в равной степени, в том числе и в органы местной власти, считая, что именно через активное участие в выборах о бычный человек может оказать влияние на ситуацию в стране [24, с. 74] .

Принятие гражданами ценностей и норм активистской политической культуры влияет и на их потенциальную электоральную активность. Так, около трети респондентов выразило свою готовность принять участие в выборах местной власти (2013 – 25%, 2014 – 34,3%).

Важным показателем уровня развития самоуправленческого потенциала населения является процент граждан, готовых избираться в органы МСУ. Исследование показало нежелание большинства опрошенных быть избранными в органы местного самоуправления (2012 – 78%, 2014 – 73%). В качестве основных мотивов отказа от реализации активного избирательного права респонденты назвали: недостаток способностей для осуществления подобного рода работы (2012 – 29,8%, 2014 – 21,1%), отсутствие интереса к данной деятельности (2012 – 20,6%, 2014 – 26,4%) и, вообще, к политической жизни (2012 –14,4%, 2014 –15,2%), признание малой эффективности данной работы (2012 –11,2%, 2014 –11,3%), отсутствие желания брать на себя ответственность (2013 –11,9%, 2014 – 11,2%). Данная тенденция объясняется тем, что российские граждане слабо информированы о зоне ответственности и полномочиях муниципальных депутатов, поэтому считают их работу малоэффективной и не стремятся отстаивать свои интересы через участие в депутатской работе. Однако выделяется небольшая категория граждан, в количественном отношении составляющая около 1/5 населения, представители которой готовы избираться в органы МСУ.

При этом, чем выше респонденты оценивают степень влияния рядового гражданина на деятельность органов власти, тем больше выражена у них готовность реализовать активное избирательное право и быть избранными в органы МСУ в качестве должностных лиц, и наоборот (табл. 1).

Готовность быть избранным в органы МСУ в зависимости от оценки степени влияния рядового гражданина на деятельность властных структур (2014)

Оценка степени влияния рядового гражданина на деятельность органов власти

Готовность быть избранными в органы МСУ в качестве должностного лица (в %)

Очень высокая степень

Помимо участия в муниципальных выборах респонденты ориентированы и на другие формы гражданского участия. Так, около четверти жителей Тверского региона готово принимать участие в сходах, собраниях граждан (2013 – 22,5%, 2014 – 26,2%), в муниципальных референдумах по вопросам жизни своего поселения (2013 – 27%, 2014 – 21%), обращаться в органы МСУ с предложениями, жалобами, ходатайствами по различным вопросам местного значения (2013 – 23,1%, 2014 – 21%), а также участвовать в территориальном общественном самоуправлении (2013 – 23,7%, 2014 – 23,3%). Примерно 1/5 населения готова участвовать в публичных слушаниях (2013 – 25,6%, 2014 – 19,2%) и оказывать добровольную помощь работе местной администрации (2013 – 26,1%, 2014 – 20,2%).

Большинство опрошенных жителей выразило готовность участвовать в решении следующих вопросов местного самоуправления: осуществлять деятельность по благоустройству и озеленению территории своего поселения (2014 – 34,4%), организовывать досуг молодежи (2014 – 30,9%), а также праздники и мероприятия по месту жительства (2014 – 29,6%), участвовать в строительстве детских площадок (2014 – 27%) и ремонтных работах в своих домах и подъездах (2014 – 23,4%), помогать в решении вопросов застройки муниципальной территории (2014 – 21,4%), обеспечения порядка и безопасности в городе, районе, селе (2014 – 21,3%), участвовать в мероприятиях местных отделений общественных организаций (2014 – 17,7%). В ходе исследования было выявлено, что граждане с низким уровнем материального благосостояния настроены более активно участвовать в жизнеобеспечении муниципального образования. Наиболее пассивными являются жители посёлков городского типа, а большую активность демонстрирует сельское население.

В качестве основных причин пассивности граждан в решении вопросов местного значения респонденты назвали невозможность повлиять на что-либо (2012 – 26,4%, 2014 – 13,6%), отсутствие интереса к общественной деятельности (2012 – 16,8%, 2014 – 23,2%), нежелание брать на себя ответственность (2012 – 12,7%, 2014 – 14,5%), незаинтересованность самих органов МСУ в активности граждан (2012 – 11,1%, 2014 – 10,3%), дефицит информации о возможностях участия (2012 – 8,3%, 2014 – 10,3%), отсутствие денежных средств (2012 – 7,8%, 2014 – 7,6%). Около 1/7 населения региона демонстрирует иждивенческие настроения, считая, что решением местных проблем должны заниматься органы муниципальной власти (2012 – 10,4%, 2014 – 17,1%). Пассивность граждан сельское население связывает с отсутствием интереса к общественной деятельности, а жители городов и посёлков городского типа – с невозможностью повлиять на работу органов МСУ.

Анализ результатов проведенного нами исследования позволяет выделить такие факторы, влияющие на гражданскую активность, как уровень доверия к местной власти, характер оценок деятельности ее органов, специфика восприятия гражданами местного самоуправления и степень информированности о его сущности и своих возможностях участвовать в его работе.

В нашем исследовании у населения фиксируется довольно низкий уровень доверия органам МСУ (не доверяют им в той или иной степени 67,6% опрошенных жителей в 2012 и 54,6% в 2014). Но к 2014 г. доверие жителей Тверской области к системе МСУ возрастает практически в 2 раза (2012 – 17,8%, 2014 – 36%). Следует отметить, что наибольшим доверием респондентов пользуется Президент РФ, а наименьшим – представительные органы региональной власти и местного самоуправления (Законодательное Собрание Тверской области, представительный орган поселения). При этом, в последние годы наблюдался рост доверия исполнительным органам регионального и муниципального уровня, но уровень доверия представительным органам остается, как и прежде, крайне низким.

Вероятно, рост доверия муниципальным органам власти был связан с постепенным снижением числа негативных оценок их деятельности, которое мы фиксировали в ходе проведения социологического мониторинга. Нами была выявлена тенденция роста позитивного отношения к работеорганов власти различных уровней, в том числе и структур муниципального управления.

В ходе исследования была обнаружена корреляционная зависимость восприятия местного самоуправления от таких факторов как материальное положение респондентов и тип населенного пункта, в котором они проживают. Так, к проявлению патерналистских настроений склонны, в большей степени, респонденты со средним и низким уровнем доходов, а люди с высоким уровнем материального достатка важное значение придают инициативе и активности самих граждан. Жители сельских поселений и поселков городского типа (ПГТ), в большей степени, чем горожане, ориентированы на признание роли населения в процессах управления на местах. Вероятно, данные группы населения обладают более высоким самоуправленческим потенциалом.

Уровень информированности жителей Тверской области о главах своих муниципальных образований также оказался довольно низким. Так, лишь треть населения знает фамилию главы своего муниципального образования. При этом, наибольшую осведомленность в этом вопросе демонстрируют женщины старше 30 лет, проживающие в сельских поселениях.

В ходе исследования 2012-1014 гг. были выявлены представления граждан о проблемах функционирования органов местного самоуправления, снижающих эффективность их деятельности и влияющих на характер оценок работы местной власти и, соответственно, на активность жителей. Так, среди наиболее существенных проблем, затрудняющих работу МСУ, на первый план выходят недостаточность собственной финансовой базы, отсутствие в законодательстве конкретных рычагов по осуществлению полномочий, возлагаемых на органы местной власти, низкая квалификация представителей органов МСУ и коррумпированность и семейственность их служащих (табл. 2). При этом, проблема недостаточности собственной финансовой (ресурсной) базы является более актуальной для сельского населения и жителей поселков городского типа. Как сельские жители, так и горожане обеспокоены низкой квалификацией служащих в органах МСУ. Горожане, в большей степени, озабочены коррумпированностью и семейственностью представителей органов местного самоуправления, а жители поселков городского типа – низкой заработной платой сотрудников.

Проблемы, затрудняющие работу МСУ

Выделите наиболее существенные проблемы, затрудняющие работу местного самоуправления?

Механизмы так называемой прямой и партиципативной демократии как на местном, так и на государственном уровне в современном обществе приобретают все большую значимость. С чем это связано?

Российская политика в последнее время также стала все чаще обращаться к теме участия граждан в местном самоуправлении: только за несколько месяцев заседания и круглые столы с соответствующей повесткой дня были проведены советами по местному самоуправлению при председателях обеих палат Феде­рального Собрания Российской Федерации, профильными комитетами обеих палат; тема все чаще становится предметом обсуждения на различных форумах и конференциях. В то же время ознакомление с документами подобных меро­приятий и опыт личного участия в них свидетельствуют об отсутствии порой системного и комплексного подхода к проблематике участия жителей в местном самоуправлении, недостаточном внимании к существующим тенденциям развития форм и механизмов такого участия.

В рамках исследования, проведенного авторским коллективом Высшей школы государственного управления РАНХиГС в 2015 г., сделана попытка преодолеть эти недостатки, проанализировать существующие возможности участия жителей в местном самоуправлении и выработать рекомендации по их совершенствованию. На основе исследования российского законодательства, изучения российской и зарубежной практики гражданского участия, а также современных тенденций в этом направлении был подготовлен ряд предложений для российских зако­нодателей и практиков местного самоуправления, заинтересованных жителей.

Открытый перечень форм непосредственной демократии

Открытый перечень форм прямого волеизъявления граждан при осуществле­нии местного самоуправления установлен Конституцией РФ. При этом основной закон государства не содержит положений, предопределяющих установление форм непосредственного и опосредованного осуществления местного само­управления законом.

Таким образом, исходя из конституционных принципов организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации законодательный перечень форм прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления, если и может вводиться, должен являться открытым для обеспечения возможности учитывать исторические и иные местные традиции. Ограничения при исполь­зовании тех или иных форм прямого волеизъявления (равно как и реализации гражданами своего права на осуществление местного самоуправления) могут быть обусловлены только конституционно значимыми целями.

Сами формы осуществления власти населения должны быть конституирова­ны, что требует при осуществлении местного самоуправления их регулирования в уставе муниципального образования. При этом для обеспечения легитимности и общеобязательности решений, принятых населением при реализации форм прямого волеизъявления, требуется законодательное регулирование этих форм, включая установление обязательных процедур, правил, гарантий, позволяющих реализовывать любым гражданином в любом муниципальном образовании свои права на осуществление власти и защищать эти права граждан, в т. ч. с приме­нением мер государственного воздействия.

Правовое регулирование форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления

Формы участия жителей в осуществлении местного самоуправления в раз­личных муниципальных образованиях могут характеризоваться существенным разнообразием как по видам, так и по порядку реализации, используемым процедурам, гарантиям для участников, по обязанностям органов местного само­управления и правовым последствиям. Такое многообразие форм не может быть урегулировано исчерпывающим образом законами (федеральными и (или) законами субъектов РФ). Формы, порядок и гарантии участия граждан в осуществлении местного самоуправления должны устанавливаться уставом муниципального образования. При этом необходимо учитывать, что граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления, реализовывать собственные иници­ативы в вопросах жизнеобеспечения не только в формах, определенных законом и (или) уставом муниципального образования, но и любым иным способом, не за­прещенным Конституцией РФ и федеральными законами.

Определение субъекта отношений в сфере участия в местном самоуправлении

Участие жителей в производстве общественных услуг на местном уровне

Жители муниципального образования, с одной стороны, являются потреби­телями (муниципальных) услуг и с этой точки зрения должны иметь возможность контролировать качество и эффективность предоставления этих услуг и реаги­ровать на некачественные или неэффективно организованные муниципальные услуги. В системе муниципального управления им, по сути, отводится роль сто­роны, принимающей к сведению решения и действия местных властей. А это, в свою очередь, культивирует патернализм и иждивенчество, социальную апатию, а иногда и противопоставление себя местной власти.

С другой стороны, местное самоуправление представляет собой самостоя­тельное, под свою ответственность решение вопросов местного значения самими жителями непосредственно и через создаваемые ими органы местного само­управления, а это означает, что жители могут выступать, в частности, и как про­изводители (или соисполнители) тех или иных муниципальных услуг, и как (со-) участники процесса управления на местах.

Участие жителей в производстве общественных услуг на местном уровне и в самом процессе управления, с одной стороны, приводит к расширению спектра услуг, которые оказываются на местном уровне (в частности, появляется возмож­ность оказания таких услуг, которые органы местной власти не могли бы оказы­вать либо в силу отсутствия ресурсов, либо в силу государственного регулирования), а также к повышению их устойчивости (меньшей зависимости от сиюминутной конъюнктуры и различных изменений) и - что крайне важно - степени восприятия их самим сообществом. С другой стороны, вовлеченность жителей в управление и оказание услуг в определенной мере позволяет сохранить и развивать в них и окружающих чувство места, идентификацию жителей со своим муниципалите­том, упрочивает связь между жителями и властью, способствует формированию и развитию гражданского общества. А это предполагает, что одной из основных задач местной власти является постоянное и разностороннее взаимодействие с жителями, их широкое вовлечение в решение общих дел, с одной стороны, и превращение органов местного самоуправления в площадку по поиску консенсуса, взаимоувязывания различных интересов жителей - с другой.

Активные граждане - благо для местной власти

Активность людей должна стимулироваться, а не подавляться, а правовое регулирование участия населения в осуществлении местного самоуправления должно быть направлено на создание необходимых гарантий участия граждан в осуществлении местной власти и обеспечения сбалансированности прав при реализации различными группами граждан своих интересов. Местное самоуправ­ление должно быть чрезвычайно заинтересовано в активности гражданского общества как минимум из меркантильных соображений. Опыт в первую очередь зарубежных стран свидетельствует о том, что многие публичные услуги не мог­ли бы оказываться вообще либо стоили бы гораздо дороже, если бы в их оказа­нии не участвовали сами жители (так, к примеру, экономический вклад жителей в предоставление социальных услуг в Германии ок. 75 млрд евро, а в Велико­британии - до 150 млрд евро).

В то же время привлекательность муниципалитета для жителей в немалой степени определяется возможностью их самореализации, в т. ч. в политической и общественной жизни, и в частности возможностью участвовать в решении общих дел, вносить вклад в общее дело. Это касается наиболее активных жи­телей, которым небезразлична судьба самого муниципалитета и сообщества.

Невозможность реализоваться в своем муниципалитете - как в профессиональ­ном плане, так и в общественной и политической жизни нередко является одной из основных причин миграции людей в крупные города или за границу. В этой связи органам местного самоуправления следует создавать необходимые усло­вия для максимально широкого участия населения в развитии муниципалитета, формировании и реализации местной политики. При этом требуются новые, со­ответствующие реалиям современного общества подходы к выстраиванию вза­имоотношений власти и жителей для обеспечения участия жителей в принятии решений, управлении местными делами, предоставлении услуг.

Принцип невмешательства в процесс самоорганизации жителей

Существующие порой скепсис по поводу целесообразности расширения во­влечения граждан в муниципальное управление и противопоставление демокра­тизации местного самоуправления и эффективности муниципального управления, на наш взгляд, отражают довольно распространенное заблуждение. Накопленный опыт (в т. ч. международный) позволяет сделать вывод о том, что эти тренды не только не разнонаправленны, но и могут удачно дополнять друг друга и обес­печивать развитие муниципалитета в современных условиях.

Представляем ряд выводов и рекомендаций по совершенствованию право­вого регулирования местного самоуправления и практик вовлечения граждан (жителей) в местное самоуправление.

Местный референдум

Анализ правового регулирования и практики показал наличие определенных коллизий норм избирательного законодательства и законодательства о мест­ном самоуправлении. Так, избирательное законодательство предусматривает, что на местные референдумы выносятся только вопросы местного значения, Законодательство о местном самоуправлении предусматривает проведение референдума по вопросу самообложения граждан, а во вновь образованных муниципальных образованиях - о структуре органов местного самоуправления, Оба вопроса не отнесены к вопросам местного значения.

Анализ практики референдумов о самообложении показывает, что затраты на проведение голосования часто несоразмерны с той суммой денежных средств в порядке самообложения, которую можно собрать с граждан; плохо отработаны механизмы исполнения принятого на референдуме решения; зачастую прихо­дится обращаться в суд, использовать механизм исполнительного производства; самообложение вводится только в сельских поселениях, в которых и так живут не очень богатые люди; в городских поселениях и городских округах эта практика получила слабое распространение.

Муниципальные выборы

Как свидетельствует анализ, наиболее существенным параметром, влияющим на качественный состав представительных органов, является размер муниципаль­ного образования, который предопределяет вид используемой избирательной системы, размер избирательных округов, т. е. влияет на особенности сбора подпи­сей, проведение избирательной кампании и т. п.

Таким образом, относительная целесообразность участия политических пар­тий и избирательных объединений в муниципальных выборах, использования пропорциональной избирательной системы усматривается только в крупных муниципальных образованиях с числом распределяемых мандатов более 20. В со­ответствии с федеральным законодательством о местном самоуправлении этому критерию отвечают муниципальные образования с числом жителей более 100 тыс. (это, как правило, городские округа и крупные муниципальные районы).

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица

Наблюдаемые в последние годы тенденции развития российского избира­тельного законодательства и законодательства о местном самоуправлении по­рождают новые проблемы, связанные с институтом отзыва в условиях действия пропорциональной избирательной системы, формирования представительных органов муниципальных районов путем делегирования. Возникает вполне зако­номерный вопрос: можно ли отозвать выборное должностное лицо, избранное на основе пропорциональной избирательной системы? В этой связи важно иметь в виду, что в законодательстве до настоящего времени отсутствуют юридические процедуры отзыва избирателями депутатов, избранных в представительные органы власти на основе пропорциональной избирательной системы. Попытки соответ­ствующего регулирования демонстрируют очевидную нестыковку голосования по отзыву с процедурой избрания депутатов, так как на выборах избиратели голосовали за список кандидатов, а не за конкретного кандидата.

Неясность существует и в вопросе о допустимости и механизме отзыва лиц, входящих в состав представительного органа муниципального района или го­родского округа с внутригородскими муниципальными образованиями, сфор­мированного путем делегирования. Кто и каким образом может отозвать депу­тата муниципального района? Можно ли прекратить только его полномочия как депутата районного уровня? Предполагается, что депутат представительного органа муниципального района может быть отозван избирателями того округа, в котором он был изначально избран в качестве депутата представительного органа поселения. При этом возможность и процедура отзыва указанной кате­гории депутатов должны быть прописаны в уставе муниципального образования с учетом особенности их избрания.

По материалам журнала "Практика муниципального управления"

Э. Маркварт, канд. юрид. наук, д-р экон. наук, профессор РАНХиГС, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления

Читайте также: