Имеют ли политические автономии собственное гражданство и право на выход из состава государства

Обновлено: 04.07.2024

Унитарное государство — форма государственного устройства, при которой его части являются административно-территориальными единицами и не имеют статуса государственного образования. В отличие от федерации, в унитарном государстве есть единые для всей страны высшие органы государственной власти, единое гражданство, единая правовая система. На сегодняшний день большинство суверенных государств являются унитарными. Как правило, крупные по численности населения государства являются федерациями. Унитарными также могут быть и государства — субъекты федеративного государства (например, республики в составе Российской Федерации).

Основные признаки унитарного государства

1. Единый для всего государства учредительный нормативный правовой акт (или совокупность таких актов), нормы которого имеют верховенство на всей территории страны;

2. Единые для всей страны высшие органы власти;

3. Единая система законодательства;

4. Единое гражданство;

5. Единая денежная единица;

6. Составные части унитарного государства не обладают признаками суверенитета.

Виды унитарных государств

Унитарные государства могут быть централизованными и децентрализованными в зависимости от:

· характера взаимоотношений между высшими и местными органами власти;

· объёма полномочий, предоставленных административно-территориальным единицам или автономным образованиям в составе унитарного государства;

Принято считать государство централизованным, если во главе местных органов государственной власти стоят назначенные из центра чиновники, которым подчинены местные органы самоуправления. В децентрализованных унитарных государствах местные органы государственной власти избираются населением и пользуются значительной самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.

Примером централизованного унитарного государства является Туркменистан, децентрализованного — Королевство Испания.

· государства с одной автономией (например, Украина с автономной республикой Крым),

· государства со многими автономиями (например, Испания с автономными сообществами (областями))

· государства с разноуровневыми автономиями (например, Китайская Народная Республика с автономными округами, автономными уездами, автономными районами и особыми административными районами).

Автономия в унитарном государстве.

Автономия.

Автономия - особый статус территории в государстве (или сама территориальная единица с соответствующим статусом) предусматривающий более или менее широкие возможности самостоятельно решать свои внутренние проблемы вне пределов прав и полномочий государства в целом, в состав которого входит данная самоуправляющая единица.

Сама территориальная автономия может носить общий, не специфический, национально-территориальный характер, а может сочетать в себе как общетерриториальные, так и национально-территориальные начала.

Национально-территориальная автономия - это одна из разновидностей (форм) политико-территориальной организации многонационального государства, обеспечивающая более или менее самостоятельное осуществление публичной власти на какой-либо его части, отличающейся особым национальным составом населения, своеобразием культуры, языка, быта, традиций и т.д. Тем самым осуществляется самоопределение и самоуправление этносов и компактно проживающих этнических меньшинств данной страны.

Автономии различного порядка, уровня и характера имеются сегодня во многих унитарных странах. Это - Тибет, Синьцзян, Внутренняя Монголия и др. в Китае; Корсика во Франции; Северная Ирландия (Ольстер) в Великобритании; автономные области в Италии; Курдистан в Ираке; Азорские острова и Мадейра в Португалии; Гренландия и Фарерские острова а Дании; автономные сообщества в Испании, включая Каталонию, Галисию и Страну Басков; Аландские острова в Финляндии; и др. Автономии имеются и во многих унитарных странах СНГ: Крым на Украине; Абхазия и Аджария в Грузии; Нахичевань в Азербайджане; Гагаузия в Молдове; Каракалпакия в Узбекистане; Горный Бадахшан в Таджикистане.

________________________***Fenix made 2010***__________________________________

62. Государство в политической системе общества. Политическая система общества – это сов-ть гос-ных и общественных организаций и институтов, участвующих в гос-ной и общественно-политической жизни страны. Гос-во – это такая форма организации обществеенной жизни, которая не м.б. создана разрозненными усилиями отдельных лиц. Общество не может существовать на основе преходящих целей. Его объединяет общая, объективная цель, без которой оно не может ни возникнуть, ни развиваться. Такой целью является объединение людей под единой властью, координирующей разнообразные интересы членов общества. Выделившись из общества, госу-во становится его основной властвующей политической организацией. Госвласть – это главная объединяющая, организующая и принуждающаясила в обществе. Своим действием она охватывает всех лиц, проживающих на тер-рии определенного гос-ва. Наряду с гос-вом в обществе возникают и функционируют другие организации, которые объединяют людей по их разнообразным интересам: политическим, экономическим, духовным, профессиональным. Это политические партии, профсоюзы, творческие объединения, молодежные, женские и религиозные организации, органы общественной самодеятельности, Акционерные Общ-ва, частные учреждения и организации. Особое место гос-ва в политической системе обусловлено тем, что: 1. гос-во – это единственная полновластная организация в масштабе всей страны; 2. гос-во определяет основные направления развития общества в интересах всех и каждого; 3. гос-во является официальным лицом (представителем) внутри страны и на международной арене. Гос-во как главная властвующая и организующая сила общество призвано обеспечить нормальную деятельность всех негос-ных орг-ций в рамках их уставных задач, содействовать их развитию и совершенствованию. Это выражается в следующем: 1. Гос-во предоставляет конституционное право гражданам на объединение в общественные организации и создает необходимые условия для их успешной деятельности. 2. Гос-во определяет правовое положение некоторых общественных организаций. 3. Деятельность общественных орг-ций находится под защитой гос-ва. Функционирование политической системы общества осуществляется на основе правовых норм. Все орг-ные структуры политической системы – гос-ные, общественные организации, трудовые коллективы – действуют в рамках и на основе законов, образующих правовой фундамент гос-ной и общ-ной жизни. Роль гос-ва в политической системе: 1. Единая политическая организация, власть которой распространяется на все население страны в пределах госграниц. 2. Обладает суверенитетом, веровенством по отношению к другим властям внутри страны и независимость от любой иностранной власти. 3. Координирует основные стороны жизни общества.

64. Стадии правоприменительной деятельности.1.Исследование фактических обстоятельств дела (вещественные доказательства, документы, показания свидетелей и др.). Оно начинается с определения круга фактов, необходимых для решения дела. После этого приступают к сбору и процессуальному закреплению фактов, исследованию, установлению, достоверности таких фактов. Они оцениваются с точки зрения истинности или ложности, их наличия или отсутствия. Сбор, анализ и оценка фактов, необходимых для решения дела, обычно проводятся не любыми доступными способами, а с помощью определенных юридических средств, в установленных законом формах и порядке. Зачастую в законе указывается, какие источники сведений и в каком процессуальном порядке могут быть использованы в качестве доказательств по делу (например в уголовно-процессуальном и гражданско-процессуаьном законодательстве). В результате исследования фактических обстоятельств по делу должна быть установлена объективная истина. Это руководящее начало, принцип деятельности органов, применяющих правовые нормы, цель исследования обстоятельств дела. Требование достижения истины по делу означает, что его решение должно основываться на достоверных, проверенных и доказанных фактах, что необходимо полно, всесторонне и исчерпывающе изучить все обстоятельства дела. Это необходимое условие строгого соблюдения законности, успешной борьбы с правонарушениями. Истину по делу составляет не и соответствие выводов о них правоприменительного органа нормам права, т.е. правильная юридическая оценка установленных фактов. Если правоприменительный орган установит достоверность фактических обстоятельств, но сделает неверные выводы об их юридическом значении, то об истинности такого решения говорить нельзя. 2. Выбор нормы права. На этой стадии осуществляется так называемая правовая квалификация, т.е. решается вопрос о том, какая норма (нормы) д.б. положена в основу рассматриваемого дела. Тесная связь и взаимообусловленность правовых норм предопределяют необходимость выбора в ряде случаев не одной, а нескольких норм, которые дополняют, развивают и корректируют друг друга и лишь в комплексе создают правовую основу для решения конкретного дела. При выборе нормы важно также учитывать общие предписания и нормативные принципы соответствующего правового института, отрасли права (например, Общую часть УК, ГК и т.д.). В некоторых случаях в процессе выбора норм обнаруживается, что один и тот же вопрос регулируют две (или более) формально действующие нормы несовпадающего или даже противоречивого содержания (коллизия норм). Обычно коллизии бывают лишь кажущимися и после внимательного изучения норм устраняются, так как не совпадающие по содержанию нормы относятся к разным лицам, объектам, фактам или же не противоречат, а дополняют и развивают друг друга. Но возможны и действительные коллизии, связанные с отсутствием надлежащего учета предыдущего законодательства при принятии новых нормативных актов. Способы разрешения коллизий норм сводятся к следующему: а)если коллизирующие нормы исходят от разных правотворческих органов, то применяется норма, исходящая от вышестоящего органа; б)если такие нормы приняты одним органом, то применяется норма, изданная позднее; в)если обнаруживается противоречие между нормой международного договора, в котором участвует Российская Федерация, и нормой внутригосударственного законодательства, то действует норма международного права. 3. Проверка подлинности текста нормы права.Анализ нормы с точки зрения ее законности, действия во времени, в пространстве и по кругу лиц. Все предыдущие действия явл. необходимыми предварительными условиями для этой стадии. У правоприменительного органа во избежание ошибок и недоразумений при решении конкретного дела должен быть точный текст нормативного акта. Поэтому важно установить подлинность текста нормы, которым пользуется правоприменительный орган. Следует пользоваться текстом, который помещен в официальных источниках опубликования нормативных актов в последней редакции со всеми изменениями и дополнениями на день принятия акта применения права. Работники правоприм-х органов часто пользуются различного рода сборниками законодательства, справочниками, составленными издательствами, фирмами, информ-ми изданиями ведомств и другими неофициальными материалами. Обычно пользование такими текстами не вызывает каких-либо недоразумений. Однако на неофициальные издания не распространяется презумпция (предположение) их полного соответствия оригиналу акта, и, следовательно, в каждом конкретном случае их использования необходимо сличать эти издания с официальными источниками. Это важно учитывать т.к. вероятность ошибок, опечаток, пропусков в этом случае значительно выше. Недопустимо основываться при применении права на изданиях, лишь перелагающих содержание нормативных актов. Проверка выбранной нормы с учетом ее действия во времени, в пространстве и по кругу лиц означает, что каждую избранную норму нужно исследовать с точки зрения того: а)действует ли она в тот момент, когда на ее основе нужно решить конкретное дело; б)действует ли она на той территории, где дело должно быть разрешено; в)распространяется ли ее действие на индивидов и иных субъектов права, которые должны быть участниками возникающего правоотношения. 4. Анализ содержания нормы права (толкование). На этой стадии завершается процесс изучения конкретной нормы. В ходе толкования устанавливается действительный смысл нормы, содержание государственной воли, выраженной в нем . 5. Вынесение решения компетентным органом. Это главная, решающая и наиболее ответственная стадия применения права. Именно в принятии на основе нормы права имеющего официальное значение индивидуального акта властного характера (решение суда, приказ руководителя предприятия и т.д.) проявляется применение права в собственном смысле слова, в то время как все предшествующие стадии подготавливают условия для окончательного решения. Вынесение решения представляет собой акт, связывающий нормы права с конкретным случаем, властно распространяющий на него действие нормы, устанавливающий права и обязанности конкретных субъектов права. 6. Доведение содержания решения до сведения заинтересованных лиц и организаций осуществляется или сразу после вынесения решения (например оглашение приговора либо решения суда), или позже. В каких бы формах доведение решения до сведения не проводилось, оно обязательно должно иметь место. Гос-ные органы, организации и граждане должны знать обо всех правовых решениях, прямо их кас-ся.

Иллюстрация: Corbis/East News

Сепаратистские настроения в мире

В мире много движений за автономию. Например, в Испании сразу в нескольких автономных областях жители требуют независимости или автономии: чаще всего эти требования слышны из Каталонии и Страны басков. Обрести независимость стремятся также провинция Квебек в Канаде, в которой уже дважды проводили референдум, Фландрия в Бельгии, Фарерские острова, Гренландия, Венеция, Корсика и Ломбардия. Шотландия хочет выйти из состава Великобритании и остаться при этом в Евросоюзе. Нагорный Карабах хочет выйти из состава Азербайджана. В этом случае возможен компонент иррендентизма: если жителям разрешат выйти из состава Азербайджана, они, скорее всего, попросят разрешения войти в состав Армении, хотя могут и проголосовать за независимость.

Моральные вопросы сецессий

Может ли регион X выйти из состава страны Y и должна ли страна Y этому препятствовать? Можно ли разрешить нациям пропаганду сецессии и позволить людям говорить: я хочу, чтобы моя нация стала независимой? Многие правительства считают, что нельзя.

Что оправдывает сецессию

Этнические чистки и геноцид: если этническая группа стирается с лица земли по указу правительства или происходят массовые убийства — это причина для отделения.
Серьезная политическая дискриминация, систематическое ущемление прав человека, диктатура: право на сецессию — фактически инструмент борьбы в случае тоталитарного правления.
Налоговая дискриминация: если регион страдает в результате распределения налогов. Например, Каталония отдает больше налогов в федеральный центр, чем оставляет себе. В итоге расходы на человека в регионе, построившем сильную экономику, даже ниже, чем в автономной области Эстремадура, одной из беднейших испанских провинций.
Фундаментальные идеологические различия, угроза культурной идентичности. Например, различия между Западной и Восточной Украиной носят частично культурный и частично идеологический характер.

Когда сецессия не оправдана

Когда существует угроза геноцида, этических чисток и дискриминации против местного населения в новом государстве.
Если сецессия приведет к налоговым ущемлениям оставшегося в государстве населения.
Если существует риск создания нового авторитарного государства.
Если сецессию не поддерживает большинство населения возможного нового государства.

Польза сецессий

Часто говорят, что в результате поощрения сепаратизма образуется слишком много государств. Но можно предположить: если будет больше государств, то будет меньше войн. Ведь именно в крупных странах чаще происходят крупные войны. В межгосударственных войнах к тому же погибает меньше людей, чем в гражданских войнах. Легитимизация сецессий уменьшает уровень насилия при выходе региона из состава государства. Поэтому сецессии должны быть разрешены: если этого хочет большинство населения нового государства и если новая страна будет в той же степени уважать индивидуальные права человека, как и прежняя, если впоследствии не возникнет тирания большинства, ущемляющего права меньшинства, если граждане будут удовлетворены новым государством.

Вопросы Джейсону Соренсу

Где лежит грань между правом народа на самоопределение и на территориальную целостность, так как они друг друга исключают?

Конвенция ООН предоставляет каждой нации право на территориальную целостность. Вопрос состоит в том, подрывает ли сецессия право государства на самоопределение. Представим, что существует международная организация или некое государство, которое следит за жестким соблюдением принципа, позволяющего применять право на сецессию. Например, американское правительство потребует разрешить Каталонии выйти из состава Испании. В таком случае, даже если большинство жителей Испании решило бы, что нужно позволить каталонцам иметь право на независимость, это бы нарушило территориальную целостность Испании. Поэтому другие государства не должны вмешиваться в дела третьих стран. Никто не может давить на государства и заставлять их нарушать свою конституцию.

Действительно ли сейчас больше, чем когда-либо в истории, конфликты происходят не по идеологическим или культурным причинам, а из-за денег?

Пример бывшего Советского Союза показывает: для того чтобы отделение состоялось, необходимы сильная национальная культурная идентичность, общий язык и история независимости, но нужны и экономические или политические бонусы от независимости. В Галисии, северо-западном регионе Испании, сильная культурная идентичность, испанцы там говорят на галисийском языке, но при этом не хотят отделяться, потому что им экономически выгоднее быть в содружестве с другими регионами.

Если одна часть государства хочет отделиться по причине своей культурной идентичности и культурных различий, но эта, меньшая часть имеет много ресурсов, без которых не обойтись оставшейся части страны, насколько будет легитимна сецессия?

Природные ресурсы — это причуда географии. Нация не может заслужить того, чтобы иметь нефти больше, чем у других. Сецессия в таком случае является несправедливой, потому как лишит большую часть страны нефти и доходов от нее. В этой ситуации регион должен вести переговоры с центральным правительством и получить от него согласие: могут быть гарантированы источники доходов центральному правительству в течение определенного времени, возможности создания зоны свободной торговли, свободного перемещения и обмена людьми. Но, конечно, мы слишком далеки от мира, в котором регионы, богатые нефтью, могут иметь право на самоопределение и независимость от центрального правительства.

Что вы думаете о ситуации, когда большинство населения хочет исключить из состава государства некоторую территорию, а территория не согласна отделяться?

Иными словами, можно ли выгнать некую территорию и людей из государства? Это также пример сецессии по решению большинства. Так был образован Сингапур, когда остальная часть Малайзия вычленила Сингапур из своего состава. А сейчас Сингапур ведет более успешную экономическую политику, чем Малайзия.

Если сепаратистскому региону, в котором большинство людей хотят выйти из состава государства, стоит разрешить отделение, почему Крым в таком случае не имеет права на сецессию и присоединение к более крупному государству?

Существуют определенные правовые процедуры. Большинство крымчан должны были проголосовать на свободном демократическом референдуме за сецессию. Я не считаю, что референдум в Крыму был свободным и демократическим. Правовые требования могли быть соблюдены, но этого не произошло. К случаям ирредентизма нужно относиться более настороженно, чем к случаям сецессии. Должен быть период затишья после сецессии, когда какое-то время отделившийся регион не сможет присоединяться к другой стране.

Будут ли жители Барселоны иметь моральное право на вооруженное восстание, если им не позволят провести референдум?

Может быть, вооруженный протест только усугубит ситуацию и погибнут люди, и в будущем будет трудно прийти к определенным решениям. Перед нашими глазами пример Боснии, государства на грани упадка: если бы они не прибегали к насильственным мерам во время борьбы за независимость, возможно, они добились бы гораздо большего. Если вы терпите серьезные ущемления, если совершается несправедливость, то у вас есть право на самооборону. Но я не считаю, что сейчас каталонцы могут чего-либо добиться при помощи оружия.

В эту категорию включают политические (этатические) образования, отличительная черта которых — наличие собственных законодательных органов власти. Важным признаком при этом являлось обладание легитимными прерогативами внутреннего автономного управления. Однако их суверенные права ограничивались общегосударственными институтами. В условиях российской политической системы таким институтом была самодержавная власть. В соответствии с этим рассматриваемая форма автономии называлась также несамостоятельным (несуверенным) государством.

Среди политических автономий, следуя историко-хронологическому принципу, необходимо прежде всего отметить гетманскую форму управления на Украине. Гетманы, как показано в соответствующей главе книги, обладали на первых порах сравнительно широкими властными полномочиями. После воссоединения с Россией их прерогативы сохраняются на Левобережной Украине и несколько слабее — в Слободской Украине и в Запорожской Сечи. Однако власть гетмана была в определенной мере ограничена Радой, своего рода законодательного органа, имевшего право избирать верховного главу Украины. Гетман зависел от выбора казацкой старшины, но после акта воссоединения он стал утверждаться русским царем. Некоторое сужение его властных функций произошло и в сфере внешней политики, он не мог, в частности, без согласования с российским правительством вступать в связи или начинать войну с Речью Посполитой.

Трансформация гетманщины в XVIII в. происходила за счет установления правительственного надзора и введения российских учреждений (коллегий) на Украине. После измены Мазепы строгий контроль устанавливался не только над гетманом, но и над казацкой старшиной. Перманентная борьба между нейтралистским и регионалистским курсом империи прослеживается и на примере Левобережной Украины и Запорожской Сечи.

Образование абсолютистской монархии усилило правительственную политику унификации административного устройства края в общероссийском масштабе. Этот процесс сопровождался также некоторыми переменами в структуре органов местного управления. В их состав вводятся и представители украинской шляхты, приравненной при Екатерине II к русскому дворянству. Формируется новое землевладельческое сословие с собственными корпоративными интересами. Украинское дворянство получает возможность влиять на административные органы управления. Возрастает и значение казацкой старшины, возглавлявшей низовые звенья местного аппарата. Однако в отличие от прошлого она не избиралась, а фактически назначалась по указанию правительства. Поэтапное осуществление преобразований в сфере управления, сочетание административных и социальных методов способствовали адаптации Украины в общегосударственную структуру Российской империи.

Украинская автономия просуществовала с небольшими перерывами более полутора веков. Левобережная часть вместе с Запорожской Сечью постепенно трансформируется в Малороссийскую губернию. Дальнейшая административно-территориальная унификация региона происходит с вхождением в состав России в 90-х гг. XVIII в. Правобережной Украины. В XIX — началеXX в. Украина практически мало чем отличалась по своему внутреннему устройству от многих других окраин империи.

В рассматриваемом историко-типологическом аспекте немалый интерес представляет форма политической автономии Великого княжества Финляндского. Фактический статус этого региона вполне подходит под определение автономии в виде "несуверенного государства, подчиненною России и неразрывно связанного с имперской короной". Подобное мнение высказывалось еще в дореволюционный период — в ходе упоминавшейся дискуссии о положении края в составе империи.Великое княжество Финляндское при этом рассматривалось некоторыми исследователями как "конституционная монархия" под верховной самодержавной властью русского царя 71 .

По основным признакам внутреннего устройства Финляндия представляла собой форму политической автономии в составе Российского государства. Она получила особый, базирующийся на специальном регламенте статус временного управления. Александр I утвердил верховный законодательный орган — Правительственный совет, в дальнейшем переименованный в Сейм, а затем преобразованный в Сенат. Финский Сейм являлся органом сословного представительства, главную роль в нем играло дворянство, потомки немецких рыцарей, католическое духовенство. В XIX — началеXX в. Великое княжество Финляндское было одним из немногих европейских стран, где сохранялись архаические сословные порядки. Привлекает внимание, что члены парламента от высшего сословия назначались, а не выбирались в отличие от курий бюргерства и крестьянства. Сеймовый устав 1869 г. несколько расширил избирательные права сословий, но господство крупных землевладельцев осталось почти неизменным 72 . В конце 60-х гг. XIX в. Сейм получил так называемое право моции — законодательной инициативы. Однако нормативные акты, разработанные парламентом, обретали силу закона лишь после их утверждения российским императором 73 .

Ограниченность государственного суверенитета Финляндии проявлялась и в сфере верховного административного управления. Финский парламент, как уже говорилось, должен был через особого министра (статс-секретаря) координировать свою деятельность с центральными ведомствами империи. Характерно, что председателем Сейма являлся назначаемый царем генерал-губернатор, контролировавший и исполнительную власть и осуществлявший командование вооруженными силами княжества 74 .

Необходимо также отметить, что Великое княжество Финляндское отличалось от многих российских окраин наличием местного самоуправления, основанного на выборных началах. Функционировало оно в городах, сельских уездах, так называемых лагманских участках и находилось под надзором губернаторов края и ряда сенатских комиссий.

Таким образом, политико-административная система Финляндии представляла собой довольно сложный организм, сочетавший в себе черты буржуазного парламентаризма с пережитками со-словно-феодального строя. Между тем развитие финского общества по капиталистическому пути диктовало необходимость радикальных преобразований. В политической структуре княжества к концу XIX в. обозначаются сдвиги, ведущие к укреплению его суверенитета. Главным показателем стало обретение Сеймом права моции, а затем и функций законодательного органа. Подобная тенденция встретила ответную реакцию высших правительственных кругов, опасавшихся роста финского сепаратизма. В конце XIX в. была сделана попытка интегрировать, теснее связать деятельность финских учреждений с общероссийской государственной системой. Созданные для этого особые комиссии разрабатывали проекты объединения таможенных, почтовых ведомств и денежной системы. В 90-е гг. XIX в. царское правительство берет курс на ликвидацию автономного статуса края. Однако в период революции 1905—1907 гг. самодержавие пошло на уступки, утвердив новый устав Сейма. Верховный законодательный орган княжества был реорганизован в однопалатный Сенат, комплектовавшийся на принципах всеобщего и равного избирательного права. Финский парламент нового образца был упразднен в 1910 г. по царскому указу. В марте 1917 г. Временное правительство восстановило финскую автономию, но в июле разогнало Сенат 75 .

Финляндия являла собой любопытный образец политической автономии — со своим парламентом, отдельной монетной, почтовой и таможенной системами. Царское правительство, содействуя политической автономии региона, одновременно стремилось управлять им, как и другими окраинами, не имевшими аналогичного статуса. Но совмещение двух различных начал — централистской и регионалистской политики — оказалось трудной задачей. Принципы абсолютной монархии пришли в столкновение с практикой самоуправляющейся автономии. Определенную роль в этом сыграло и постепенное экономическое обособление края, затрагивавшее интересы нарождающегося российского капитализма. В силу названных и других причин фактически Великое княжество Финляндское повторило закономерный путь других политических образований в составе Российской империи.

Серьезного внимания заслуживает в этом плане и Царство Польское. В отличие от финляндской, польская автономия изначально базировалась на октрорированном праве, дарованном в 1815 г. Александром I. Политическое самоуправление Польши было закреплено в конституции, прообразом которой послужила Французская хартия 1814 г. Вместе с автономией конституция Царства Польского провозглашала его неразрывную политическую и династическую связь с Россией 76 .

Польша считалась государством с особым конституционным правом и собственной армией. Российский император, являвшийся одновременно польским королем, признавался главой всей исполнительной власти, но законодательные функции должен был осуществлять совместно с парламентом (Сеймом). Польский Сейм, члены верхней палаты которого назначались царем, обладал более широкими, чем финский, законодательными полномочиями. Парламент, как уже говорилось, мог отвергнуть законопроекты, предложенные на его рассмотрение правительством. Сейм принимал большинством голосов в обеих палатах проекты законов и предложений императора и передавал обратно свои решения, которые обретали силу закона только с одобрения и согласия царя.

Важную роль в государственном управлении Царства Польского играл Государственный совет, разрабатывавший законопроекты, которые поступали на рассмотрение парламента. В его состав входили общее собрание и Административный совет, возглавлявшийся наместником императора. Функции наместника Польши были во многом схожи с прерогативами генерал-губернатора Великого княжества Финляндского. Определенную аналогию можно провести и между ролью в местном управлении сословно-представительных органов в Финляндии и Польше, где влиятельная шляхта занимала господствующее положение в гражданской администрации, суде и полиции 77 .

Польская автономия — это пример трансформации конституционно-монархического устройства в обычную административную автономию. Восстание 1830 — 1831 гг., как показано выше, привело к ликвидации конституции, Сейма и Государственного совета. Почти вся полнота власти оказалась в руках наместника, облеченного широкими полномочиями. Упразднялись министерства, воеводства преобразовывались в губернии, а советы — в уезды. Польское войско было распущено, а наместник стал главнокомандующим русской армией в Царстве Польском и сопредельных областях Украины и Белоруссии.

В пореформенное время, после восстания 1863 — 1865 гг., происходит отмена наместнической формы управления вместе с административно-территориальной автономией края. Однако революция 1905 — 1907 гг. и начавшиеся в стране демократические преобразования усилили движение за восстановление польской автономии. Польские делегаты наряду с представителями других национальных окраин принимали участие в работе Государственной Думы. В 1915 г., в разгар первой мировой войны, блок думских фракций поставил вопрос о воссоздании политической автономии Польши.Однако, как и другие национально-территориальные проблемы, эта не нашла своего решения до февраля 1917 г.

Административная и политическая формы автономии представляют огромный интерес для осмысления процессов становления и эволюции общероссийской государственной системы. Пройденный ими исторический путь схематически можно изобразить в виде прерывистой, неравномерной во времени и пространстве линии. Хотя при этом генеральным направлением являлось постепенное затухание региональной формы административного самоуправления, но эта тенденция в началеXX в. сменяется резким всплеском автономизации. В 1917 г. в условиях нарастающей волны провинциального сепаратизма предпринимаются шаги для создания региональных автономий. В рамках унитарной империи в ее окраинах начинают вызревать новые виды государственно-административного устройства. В период между двумя революциями появляется идея национально-культурной (национально-территориальной) автономии в составе единого буржуазного государства. Разумеется, имелись и сторонники полного отделения колониальных окраин от метрополии, но это движение не получило сколько-нибудь значительного размаха. Вместе с тем большой резонанс обрело стремление к расширению прав местных органов самоуправления 78 .

После Февральской революции в повестку дня встают вопросы, связанные с осмыслением принципов автономии применительно к российской действительности. Оживленно дискутируются проблемы политической децентрализации и предоставления окраинам высшей административной власти — с правом собственного законотворчества. Приверженцы регионалистских идей ратуют за непомерное расширение автономных прав и самодеятельности национальных областей. Против них выступают сторонники административной формы автономии в составе единого федеративного государства. Решение национального вопроса одни из них видели в широком распространении земства и предоставлении окраинам самоуправления с законодательными функциями. Другие выступали за так называемую областную федерацию со своей конституцией, исполнительными органами, финансами, судом, полицией, просвещением и здравоохранением. Выдвигается идея автономии нового типа с местным самоуправлением, высшие органы которого не назначались бы, а выбирались на демократической основе. В понятие такой автономии нередко включалось полноправное представительство в региональных органах власти местных политических и национальных групп. Основные ее черты представлялись в виде отдельных территорий, имеющих свои особенности этнического состава, демографического развития, быта, обычаев и хозяйственной жизни. Главной целью образования таких политико-административных единиц считалось обеспечение и защита интересов коренного населения и этнических меньшинств в рамках национальной автономии 79 .

В ряде окраин распадающейся империи пробивают себе дорогу идеи так называемого областничества. Предъявляются требования по созданию местных автономий в рамках общероссийского государства, которое мыслилось как совокупная федерация областей. В некоторых регионах Временное правительство вынуждено пойти на создание административных региональных автономий, В частности, в Средней Азии, Закавказье, на Украине формируются специальные комитеты, а при них — совещательные органы из общественных представителей, избранных от коренного и пришлого населения. Комитеты получили основные права бывших генерал-губернаторов, но их права ограничивались контролем центрального правительства. Новая форма власти выступала в качестве региональной автономии, а не как институт местного самоуправления, поскольку ее высшие органы не избирались, а назначались Временным правительством. Комитеты действовали вместе с особыми совещательными комиссиями, состоявшими из представителей политических и национальных партий и общественных групп окраин. В Туркестанский комитет, например, входило 9 депутатов всех созывов Государственной Думы. Низовые звенья этого комитета были превращены в исполкомы местных общественных представителей, созданные Временным правительством в марте 1917 г. по всей России. В этоже время появляется и Особый Закавказский комитет, при котором образуются специальные комиссии по управлению всеми сферами административной и хозяйственной деятельности. Кроме того, в Туркестане, как и в других регионах, были учреждены исполкомы общественных групп и организаций края 80 .

Центральная Рада, сформированная приверженцами национальной автономии и вынужденно признанная Временным правительством, выдвинула следующие требования: право на самоуправление украинского народа; создание собственных органов исполнительной власти на местах — губернских, уездных и городских комитетов и народных управ в волостях и селениях; учреждение при Временном правительстве поста министра по украинским делам; предоставление Украине государственной автономии в составе Российской Федерации и т.д.

В канун Октябрьской революции процесс суверенизации фактически стал неуправляемым, охватив почти всю территорию России — от ее западных границ до Дальнего Востока. Национальный комитет, созванный в Бурятии, объявил о своем праве на учреждение законодательного собрания. Съезд алатайцев в Бийске провозгласил создание национальных волостей и уездов и образовал Алтайскую горную думу. Создание национально-автономных органов власти декларировали народные съезды в Якутии и Казахстане. После сентября 1917 г. появились областные автономии на Северном Кавказе, а по стране все чаще звучали призывы к созданию федерации народов и территорий России 81 . Центробежные движения, охватившие почти все национальные регионы, поставили страну на грань распада.

В широком смысле слова автономия в конституционном праве означает предоставление какой-либо части государства (например, Аландским островам в Финляндии, Крыму на Украине), нескольким частям (двум округам, населенным индейскими племенами в Никарагуа, двум округам, населенным в основном гагаузами в Молдавии), всем однопорядковым единицам (например, областям в Италии), наконец, всем разнопорядковым административно-территориальным единицам (в Японии) внутреннего самоуправления, самостоятельности в решении местных вопросов.

В большинстве случаев под автономией понимаются особые политико-территориальные единицы, созданные с учетом национального состава, культуры, традиций, быта проживающего в них населения (например, Корсика во Франции, Северная Ирландия в Великобритании, Иракский Курдистан).

Образование автономий.

Автономные образования иногда создаются законом сверху (в Ираке), иногда предварительно проводится референдум в районах предполагаемой автономии, после чего издается соответствующий закон (Филиппины). Нередко создание автономии является результатом длительной и упорной борьбы населения данной территории. Компетенция автономных образований определяется конституцией (Италия) или специальными законами о конкретной автономии (Великобритания).

Виды автономии.

В зависимости от того, компактно или разрозненно проживают этнические и иные общности, а также от других обстоятельств в зарубежной литературе используются три характеристики автономии:

Персональная автономия обычно создается, когда какие-либо этнические группы, национальные меньшинства проживают разрозненно (например, в Австрии, в Венгрии) и создают свои объединения, которые в основном занимаются вопросами культуры, быта, но могут участвовать в политической жизни путем представительства (с правом совещательного голоса) при некоторых центральных органах государства.

Территориальная автономия обычно бывает национально-территориальной или этнотерриториальной (первое название в литературе зарубежных стран почти не применяется), но бывает и основанной не на этнических признаках, а на учете особенностей культуры, традиций, быта населения данной территории. Территориальная (этнотерриториальная) автономия образуется только в случае компактного расселения этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенностями. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официально лишь географические названия (например, Азорские острова в Португалии), иногда включающие в название наименование национальности (Иракский Курдистан), а в отдельных случаях – и определение автономии (Автономная Республика Крым).

Иногда одна и та же этническая группа одновременно использует разные формы автономии (например, саамы в Швеции и Норвегии).

В отечественной литературе принято различать две главные формы автономии:

Обе они, как видно из их названий, связаны с этническими характеристиками.

В зависимости от объема полномочий существуют две формы национально-территориальной (этнотерриториальной) автономии:

· политическая (ее часто называют еще государственной, законодательной);

Политическая автономия имеет некоторые признаки государственности. Она (ее органы) обладает правом законодательства по местным вопросам (перечень этих полномочий указан в конституции, например в Италии, или определяется специальным законом. Например, в Ираке – законом об Иракском Курдистане 1974 г. Иногда ей принадлежит также право участия в решении некоторых общегосударственных вопросов, в том числе при переговорах о международных соглашениях, если они затрагивают вопросы автономных образований, как это имеет место в Португалии (Азорские острова и некоторые другие автономные образования Португалии).

Для политической автономии характерно наличие местного парламента, иногда двухпалатного. Законы, принимаемые им, не должны противоречить интересам государства и его составных частей. Такие законы обычно могут издаваться по вопросам организации административных учреждений, подчиненных данному автономному образованию, административно-территориального деления автономии, местной полиции, рынков, санитарии, ремесленного обучения, дорожной сети, сельского хозяйства и др. Политическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избранная законодательным собранием (советом) автономии, а может быть и его председатель, выступающий как глава исполнительных служб. В отличие от субъектов федерации, которые имеют иногда свою судебную систему вплоть до верховных судов (например, в США), автономные образования своих судов не имеют. В государстве существует единая судебная система, и суды, расположенные на территории политической автономии, входят в нее. В очень редких случаях политическое автономное образование имеет свое гражданство и свою конституцию. Гражданин автономии одновременно является гражданином государства, а если автономия входит в состав субъекта федерации – еще и гражданство этого субъекта. Ныне свою конституцию имеет Автономная Республика Крым на Украине, но собственного гражданства она не имеет.

Различные формы политической автономии существуют во многих странах. Это Северная Ирландия в Великобритании (правда, более четверти века в ней существует прямое правление Лондона, а местный парламент распущен из-за жестоких столкновений между католиками и протестантами), Аландские острова в Финляндии, населенные преимущественно шведами, Гренландия в Дании (Гренландия пользуется значительной самостоятельностью: хотя Дания является членом Европейского союза, гренландцы на референдуме отказались от участия в нем), Корсика во Франции и др. Политическая автономия есть в постсоциалистических государствах. Помимо упоминавшегося Крыма это Республика Каракалпакия в Узбекистане, Республика Нахичевань в Азербайджане. По конституции Азербайджана 1995 г. Нахичевань – это автономное государство.

Административная автономия не обладает правом издавать свои местные законы, хотя ее представительные органы издают нормативные акты в пределах ее полномочий. Однако по сравнению с обычными административными единицами, которые тоже издают нормативные акты местного значения, административная автономия обладает некоторыми дополнительными правами. В Китае представительные органы автономных образований могут принимать акты (положения) об автономии (такие акты подлежат утверждению вышестоящих представительных органов или Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей), могут изменять или отменять акты вышестоящих органов государства, если такие акты не соответствуют местным условиям (но с разрешения вышестоящих органов), могут участвовать во внешнеэкономических отношениях в соответствии с законами государства. В районах административной автономии в судопроизводстве может применяться местный язык, учитываются обычаи населения, на местном языке издаются газеты, осуществляются радиопередачи, он используется для обучения в школах. Кроме того, государственный аппарат комплектуется из лиц, знающих местный язык, коренным жителям отдается предпочтение при формировании местного управленческого аппарата.

Как уже отмечалось, автономные образования могут создаваться и в субъектах федеративных государств. Они имеются в Индии, например в штате Ассам. Губернаторы штатов Индии, где есть автономные округа некоторых этнических групп, вправе делать изъятия из законов в пользу местных обычаев по вопросам рыбной ловли, лесопользования, сельского хозяйства и др. Автономный край Косово имеется в Сербии – субъекте югославской федерации.

Административная автономия существует в меньшем числе стран, чем политическая. В Никарагуа есть два округа на Атлантическом побережье, населенных индейскими англоговорящими племенами, в Молдавии – два округа, где проживают гагаузы, в Индии автономия создается для некоторых мелких народностей в отдельных штатах. Больше всего автономных образований в Китае (более сотни). В этой стране есть три ступени автономии: автономные районы, являющиеся наиболее крупными автономными образованиями (в том числе крупнейший из них Тибет), автономные округа (среднее звено) и автономные уезды (низовое звено).

Наряду с двумя формами территориальной автономии в некоторых странах используется культурно-национальная автономия. Она применяется там, где национальности, этнические группы живут не компактно, а разрозненно, вперемежку с представителями других этнических групп. В этом случае национальности создают свои организации и выборные органы, которые занимаются преимущественно вопросами языка и культуры, иногда посылают представителя данной этнической группы в парламент (с правом совещательного голоса), имеют представителя (или избранный этнической группой совет) при правительстве государства. С ними консультируются при решении вопросов языка, быта, культуры. Эта форма используется в Австрии в отношении венгров, словенов, хорватов, чехов и некоторых других разрозненно живущих национальностей, в Венгрии в отношении представителей более 10 различных национальных групп, в Скандинавских странах (Финляндии, Швеции, Норвегии) в отношении прежде всего саамов. Саамы создают свои выборные советы, которые часто называют саамскими парламентами. Есть и межгосударственный совет саамов, он не столько занимается вопросами языка и культуры, сколько регулирует оленеводство (определяет районы и периодичность выпасов и т.д.).

В целом необходимо отметить возрастание числа разных форм автономии, ее разнообразие, увеличивается численность автономных образований в мире. Вместе с тем есть и конституционные запреты создавать автономные образования. Конституция Болгарии 1991 г. запрещает создавать территориальную автономию в стране исходя из того, что ей достаточно местного самоуправления.

Читайте также: