Имеется ли законодательная возможность создать в российской федерации муниципальную милицию
Обновлено: 30.06.2024
Об утверждении общих требований к принятию решений органами государственной власти субъектов Российской Федерации (органами местного самоуправления) об организации оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 13 октября 2020 г. № 1678
МОСКВА
Об утверждении общих требований к принятию решений органами государственной власти субъектов Российской Федерации (органами местного самоуправления) об организации оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере
В соответствии с частью 3 статьи 28 Федерального закона "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере" Правительство Российской Федерации постановляет:
Утвердить прилагаемые общие требования к принятию решений органами государственной власти субъектов Российской Федерации (органами местного самоуправления) об организации оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере.
Председатель ПравительстваРоссийской Федерации М.Мишустин
УТВЕРЖДЕНЫпостановлением ПравительстваРоссийской Федерацииот 13 октября 2020 г. № 1678
ОБЩИЕ ТРЕБОВАНИЯк принятию решений органами государственной власти субъектов Российской Федерации (органами местного самоуправления) об организации оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере
1. Настоящий документ определяет общие требования к принятию решений об организации оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере при формировании государственного (муниципального) заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере в соответствии с Федеральным законом "О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере" (далее - Федеральный закон) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень субъектов Российской Федерации, в которых вступил в силу Федеральный закон, и органами местного самоуправления муниципальных образований, входящих в состав субъектов Российской Федерации, в которых вступил в силу Федеральный закон (далее соответственно - решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации, решение органа местного самоуправления).
2. Решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации или решение органа местного самоуправления принимается в соответствии с соглашением о сотрудничестве в сфере апробации механизмов организации оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере в соответствии с Федеральным законом, заключенным соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации или соответствующим органом местного самоуправления муниципального образования с Министерством финансов Российской Федерации (далее - соглашение о сотрудничестве), устанавливающим:
перечень государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, включенных в государственные (муниципальные) социальные заказы, по которым исполнителей планируется определять по результатам отбора исполнителей услуг;
рекомендуемые образцы плана апробации механизмов организации оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере и показателей эффективности организации оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере;
условия методологической поддержки апробации механизмов организации оказания государственных и муниципальных услуг в социальной сфере Министерством финансов Российской Федерации.
Соглашение о сотрудничестве заключается в электронной форме в государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами "Электронный бюджет" (при наличии технической возможности) в соответствии с типовой формой, утвержденной Министерством финансов Российской Федерации.
Решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации или решение органа местного самоуправления принимается в срок не позднее одного месяца со дня заключения соглашения о сотрудничестве.
3. Решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации должно содержать:
а) перечень государственных услуг в социальной сфере, включенных в региональные социальные заказы, по которым исполнителей планируется определять путем отбора исполнителей услуг;
б) план апробации механизмов организации оказания государственных услуг в социальной сфере;
в) значения показателей эффективности организации оказания государственных услуг в социальной сфере в соответствии с Федеральным законом;
г) состав рабочей группы по организации оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере в соответствии с Федеральным законом на территории субъекта Российской Федерации и входящих в его состав муниципальных образований, включая руководителя рабочей группы и членов рабочей группы, формируемый в том числе по предложению органов местного самоуправления, заключивших соглашение о сотрудничестве;
д) порядок, условия и сроки применения положений статьи 8 Федерального закона.
4. Решение органа местного самоуправления должно содержать:
а) перечень муниципальных услуг в социальной сфере, включенных в муниципальные социальные заказы, по которым исполнителей планируется определять путем отбора исполнителей услуг;
б) план апробации механизмов организации оказания муниципальных услуг в социальной сфере;
в) значения показателей эффективности организации оказания муниципальных услуг в социальной сфере в соответствии с Федеральным законом;
г) порядок, условия и сроки применения положений статьи 8 Федерального закона.
5. В целях определения предусмотренных подпунктом "д" пункта 3 и подпунктом "г" пункта 4 настоящего документа порядка, условий и сроков применения положений статьи 8 Федерального закона в решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации или решение органа местного самоуправления включаются положения, определяющие:
а) перечень документов, предусмотренных Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, обмен которыми между уполномоченными органами, потребителями услуг, исполнителями услуг, участниками отбора исполнителей услуг, иными юридическими лицами и физическими лицами при реализации Федерального закона осуществляется в электронной форме;
б) перечень государственных (муниципальных) информационных систем, порядок и условия их использования в целях организации оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере в соответствии с Федеральным законом, перечень информации и документов, формируемых с использованием указанных систем;
в) информацию об организации в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) размещения информации и документов, формирование которых предусмотрено Федеральным законом, на едином портале бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
г) информацию о сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", на которых в соответствии с частью 3 статьи 8 Федерального закона обеспечивается проведение конкурса на заключение соглашения об оказании государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере, в случае если в соответствии с указанными в подпункте "а" пункта 3 и подпункте "а" пункта 4 настоящего документа перечнями для отбора исполнителей услуг используется указанный конкурс;
д) требование об использовании усиленных квалифицированных электронных подписей для подписания электронных документов, формирование, утверждение, обработка которых и обмен которыми осуществляются на сайтах, указанных в подпункте "г" настоящего пункта.
6. Решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации или решение органа местного самоуправления может предусматривать срок, в течение которого положения части 1 статьи 8 Федерального закона не применяются, не превышающий одного финансового года.
В этом случае решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации или решение органа местного самоуправления должно определять порядок обмена документами, предусмотренными частью 1 статьи 8 Федерального закона.
Доклад подготовлен авторским коллективом Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге во главе с Вадимом Волковым в партнерстве с Комитетом гражданских инициатив. Речь идет о проблемах, которые систематически возникают в работе органов охраны правопорядка, и о конструктивных подходах к их решению. Наиболее общим способом решения этих проблем авторам доклада представляется децентрализация и формирование муниципальных милицейских образований.
В докладе представлена базовая информация о работе дежурных частей, инспекций по делам несовершеннолетних, прочих правоохранительных структур, а также приводится анализ некоторых координирующих инстанций. Задача исследования была в том, чтобы выявить ключевые проблемы в организации работы правоохранительных органов, что, в свою очередь, позволило бы выстроить конструктивную дискуссию о том, как эти проблемы решить.
Среди выявленных проблем одна из главных состоит в том, что на полицейских возложено множество непрофильных обязанностей, и это сильно сказывается на качестве их работы не в лучшую сторону. В частности, до половины рабочего времени у участковых может уходить на бумажную работу. На это также накладываются дублирующие друг друга проверки низовых подразделений, разрастание штабных и координирующих структур и система оценок, которая искажает стимулы к работе, что зачастую выражается в фальсификации результатов.
Еще один момент – низкий уровень использования цифровых технологий. В итоге сбор и анализ правоохранительных данных недостаточно автоматизирован, а это затрудняет информационный обмен и делает его нерациональным. Основная проблема здесь в том, что передача информации преимущественно идет по вертикали (обмен между вышестоящими и подчиненными инстанциями), при этом горизонтального обмена информацией по сути нет, что ведет к снижению эффективности работы. Кроме того, еще одна проблема в том, что полиция в большом количестве случаев взаимодействует с преступниками, рецидивистами и маргиналами, а навыков общения с добропорядочными гражданами у ее представителей практически нет.
Таким образом, получается, что работа МВД, прежде всего его низовых подразделений, больше ориентирована на процесс, а не на результат. Главным образом, это выражается в том, что работа оценивается по числу действий совершенных в течение дня (это отражается в бумажной отчетности). При этом качество выполнения обязанностей при оценке большой роли не играет.
Еще один противоречивый момент. По идее, главная задача полиции – это обеспечение безопасности и охрана прав граждан. Но по факту полиция не подотчетна ни гражданам, ни местным властям, представляющим этих граждан. Полицейские районных подразделений подотчетны только вышестоящему начальству МВД. Иными словами, интересы граждан и их конкретные проблемы игнорируются на уровне системы. Рабочие приоритеты полиции определяются целевыми показателями по раскрываемости преступлений, а охрана общественного порядка автоматически оказывается второстепенной задачей.
Это, в свою очередь, ведет к нерациональному расходованию средств. Значительная доля финансирования идет на содержание управленческого аппарата и штабов, которые занимаются разработкой и сбором отчетности и проверками. Собственно, той отчетности, которую вынуждены заполнять полицейские вместо выполнения своих прямых обязанностей.
По мнению исследователей, все описанные проблемы носят системный характер и порождаются принципами организации и управления МВД – в первую очередь, избыточной централизацией управления вертикальной системой контроля. Таким образом, для решения этих проблем необходима организационная реформа, направленная, в первую очередь, на разумную децентрализацию управления подразделениями по охране общественного правопорядка. Важным нововведением было бы создание условий для формирования муниципальной милиции, а также для того, чтобы региональные и муниципальные власти могли участвовать в управлении правоохранительными подразделениями.
Доклад также предлагает рекомендации по организационной реформе и созданию муниципальной милиции. Авторы оговаривают, что это не окончательный план, а скорее первоначальный набросок, требующий дальнейшей ведомственной и экспертной дискуссии.
Главным условием формирования нового института исследователи считают принцип востребованности и готовности со стороны муниципалитетов и региональных властей. Экспертной проработки и дискуссии требует вопрос о том, какая модель децентрадизации должна быть в итоге принята. Например, это может быть децентрализация только до уровня субъекта федерации или дальше, до муниципального уровня. Также необходимо обсудить вопрос о том, каких функций должна коснуться децентрализация: только ли охраны общественного порядка или также и уголовного преследования по некоторым преступлениям. Здесь же нужно определить, какая инстанция будет ведать муниципальной милицией: должна ли это быть специализированная структура МВД или какая-то параллельная структура, которой будет выделена часть полномочий МВД. Это, в свою очередь, требует решения о том, какие полномочия нужны и какова сфера ответственности этого института.
Эта работа должна стать первым этапом реформы. На следующем этапе нужно попробовать реализовать получившуюся модель в экспериментальном порядке, сравнить результаты и учесть опыт. Наконец, итоговой стадией должно стать внедрение муниципальной милиции в России. Для этого нужно принять соответствующий закон, предполагающий переходный период сроком порядка 5 лет, когда муниципалитеты смогут сами создавать милицию по своей инициативе. Если по прошествии этого времени муниципалитет не будет готов к исполнению таких функций, то его милицейское образование останется в ведении субъекта федерации.
Помимо рекомендательного, доклад носит дискуссионный характер. Существует некоторый консенсус по поводу того, что какие-то перемены в организации работы органов охраны правопорядка необходимы. Однако нынешняя дискуссия о муниципальной полиции, подчеркивают авторы, уходит в детали реализации одной из возможных моделей и фактически не обращается к теме принципиальной децентрализации части компетенции полиции. В итоге дискуссия от вопроса о том, какой должна быть децентрализация, сводится к обсуждению причин, по которым тот или иной вариант недопустим. Доклад предлагает модель конструктивного подхода к обсуждению имеющихся проблем.
Приложение
В приложении к заметке мы публикуем фрагмент текста, кратко излагающий основное содержание, выводы и практическую цель документа.
Основное содержание и выводы
Изучение повседневной работы позволяет провести диагностику проблем. Основные проблемы в работе отдельных служб следующие.
1. На участковых уполномоченных полиции возложено большое число непрофильных функций и обязанностей, что сильно ухудшает качество их основной работы.
2. Службы, занятые охраной общественно порядка, в особенности участковые уполномоченные, перегружены бумажной работой, которая отнимает от трети до половины рабочего времени.
3. Избыточное количество дублирующих друг друга проверок низовых подразделений со стороны вышестоящих уровней управления ведет к еще большему снижению эффективности работы полиции по выполнению своих профильных функций.
5. Низкий уровень использования цифровых технологий, недостаточная автоматизация процесса сбора/анализа правоохранительной информации и статистики способствует нерациональному информационному обмену.
7. Двойное подчинение и неопределенный статус подразделений вневедомственной охраны создают трудности в управлении и чреваты рисками, которые ведут к ухудшению качества работы.
8. В результате искусственных барьеров, избыточной загрузки непрофильной работой и ненадлежащего исполнения социальных обязательств наблюдается сильный и устойчивый кадровый дефицит в первичных подразделениях, прежде всего УУП.
9. Работа сотрудников подразделений по охране общественного порядка предполагает преимущественные контакты с преступным, рецидивным или маргинальным контингентом, при этом навыки и практика общения с добропорядочными гражданами и средним классом практически отсутствуют.
Выявленные в ходе наблюдения и исследования проблемы в работе первичных подразделений по охране общественного порядка (см. главу 4) можно сгруппировать и обобщить следующим образом:
1. О риентация работы МВД и всех его низовых подразделений на процесс, а не на результат.Текущий контроль работы рядовых сотрудников полиции, занятых охраной общественного порядка, происходит по числу действий, которые они совершают в течение рабочего дня и отражают в том же количестве отчетных документов (рапортов, протоколов и т. п.). Это ведет к тому, что процесс работы оценивается по объему бумажной отчетности, которая перестает давать адекватное представление о качестве выполнения полицией своих прямых обязанностей.
2. Полиция, основной задачей которой является обеспечение безопасности и охрана прав граждан на вверенных участках, не подотчетна гражданам или местным властям, которые представляют граждан. Низовые подразделения уровня района подотчетны только вышестоящему начальству МВД. Поскольку потребности и конкретные проблемы граждан, а также необходимость того, чтобы жители ощущали себя в безопасности, не являются приоритетами в управленческой практике полиции, происходит систематическое искажение всей ее работы. Эта работа ориентирована исключительно на спущенные сверху отчетные показатели (прежде всего, раскрываемость преступлений, что отодвигает задачи по охране общественного порядка на второй план).
3. Запретительно высокие издержки контроля над работой сотрудников первичных подразделений полиции (эта проблема органично связана с предыдущими). Эти издержки выражаются:
в высоких расходах на содержание управленческих аппаратов и штабов, которые заняты разработкой и сбором отчетности, проверками и анализом статистики;
в больших затратах рабочего времени рядовых сотрудников на выполнение требований бумажной отчетности о своей работе, что отнимает до половины времени от той самой работы, о которой им приходится отчитываться.
4. Нерациональная организация информационных потоков внутри системы МВД. Это выражается в том, что криминологическая информация и статистика о работе подразделений МВД передается в форме сложных запросов по управленческой вертикали, а горизонтальный обмен информацией или доступ к ней через единые базы отсутствует.
Обозначенные выше проблемы обладают системным свойством и имеют системное происхождение — то есть они взаимосвязаны и порождаются существующими принципами организации и управления МВД. Причинами, порождающими и усугубляющими эти проблемы, являются избыточная централизация управления и вертикальная система контроля (сверху вниз).
Соответственно, для улучшения качества охраны общественного порядка и удовлетворения спроса граждан на безопасность и охрану их прав необходима организационная реформа, основным элементом которой является разумная децентрализация управления подразделениями, занятыми охраной общественного порядка. Важнейшей частью такой реформы является создание условий для формирования муниципальной милиции и участия региональных и муниципальных властей в управлении подразделениями по охране общественного порядка.
Рекомендательная часть данного исследования основана на двух принципах, касающихся организационной реформы и создания муниципальной милиции.
- Наличие нескольких вариантов децентрализации и создания муниципальной милиции. Данный документ не предлагает единственное и окончательное решение, а содержит несколько вариантов, а также оценку преимуществ и рисков каждого из них — для дальнейшей экспертной и ведомственной дискуссии и выбора оптимального для России варианта (вариантов) в сегодняшних условиях с учетом предыдущего опыта.
- Процесс создания муниципальной милиции предполагает принцип востребованности и готовности со стороны муниципалитета, а также региональных властей. Возможность создания муниципальной милиции должна быть обеспечена законодательно и проработана на ведомственном уровне, но для ее реализации необходимы инициатива со стороны местных сообществ/муниципалитетов и обеспечение ресурсами.
Разумная децентрализация и создание муниципальной милиции включает определение как уровня управления, на который передаются подразделения по охране общественного порядка (муниципальный или региональный), так и объема функций у соответствующих подразделений.
Соответственно, пространство возможных вариантов, которые анализируются в данном докладе, содержит:
Сильные варианты муниципальной милиции, включающие все службы по охране общественного порядка, управление которыми осуществляется на уровне муниципалитетов второго уровня или при сочетании муниципального уровня (более крупный город) и регионального, если специфика муниципалитетов в данном регионе делает такой вариант более целесообразным.
Средние варианты муниципальной милиции, предполагающие неполный набор подразделений, который необходимо определить в ходе ведомственного и экспертного обсуждения.
Слабый вариант муниципальной милиции, при котором функции муниципальной милиции сведены только к исполнению административного законодательства (как это уже практикуется в нескольких регионах).
Интегрированная региональная полиция — вариант децентрализации, предполагающий создание сильной региональной полиции, при котором на уровень региона передаются службы ООП, а также отделы дознания и приданные им оперативные сотрудники.
Далее приводится описание возможной работы служб в рамках таких моделей, а также риски передачи каждой из них на нижестоящий уровень управления.
В заключительной главе обобщен международный опыт реформирования полиций в направлении децентрализации и приближения к населению, а также более подробно анализируются реформы в Польше, Англии и Бельгии.
Практическая цель доклада
Принятие решений целесообразно осуществлять последовательно, в несколько этапов.
I этап . Принятие решения о модели муниципальной/региональной милиции/полиции
На этом этапе последовательно должны быть решены следующие вопросы.
1. Децентрализация до муниципального уровня или уровня субъекта федерации.
Итог: муниципальная милиция или региональная полиция.
2. Децентрализация только функций охраны общественного порядка или также функции уголовного преследования по части преступлений.
Итог: определение сферы работы будущей полиции/милиции.
3. Выделение подразделений МВД и их передача муниципальной милиции или создание параллельной структуры, перенимающей часть полномочий МВД.
Итог: определение принципа создания муниципальной милиции.
4. Формирование уточненной компетенции, сферы ответственности и полномочий.
Итог: определение подробной сферы ответственности, в зависимости от п. 3: формирование перечня подразделений МВД, переходящих в структуру муниципальной милиции.
Итог: определение системы контроля и снижение известных рисков муниципальной милиции.
Итог этапа: выбор принципиальной модели муниципальной милиции
II этап. Техническая реализация выбранной модели в экспериментах
В России существует большое разнообразие муниципальных образований и не каждое из них готово к формированию и поддержанию полиции. Муниципальная милиция будет устроена неодинаково. В городах (кроме городов федерального значения) она будет функционировать как простая муниципальная структура, в менее крупных муниципалитетах возможно создание милицейских структур на уровне муниципального района или даже группы районов. На малонаселенных и труднодоступных территориях возможно создание региональной, а не муниципальной милиции.
После достижения консенсуса о модели децентрализации начинается процесс перевода модели в практическую реализацию.
1. Проводится ревизия нормативных актов, требующих изменения для создания муниципальной милиции.
2. Осуществляется выбор модели финансирования муниципальной милиции 1 .
3. Проводятся эксперименты в разных по характеристикам муниципальных образованиях, в результате которых отбираются наиболее удачные варианты, устраняются выявленные недостатки первоначальных проектов.
4. Достигается консенсус по минимальным требованиям к образовательным стандартам и подготовке муниципальных полицейских, решается вопрос о том, должны ли они быть унифицированы.
Итог этапа: Реализованы несколько вариантов модели основной (сформированной на этапе 1) муниципальной милиции. Они продолжают функционирование. Принимается рамочный закон о муниципальной милиции — то есть такой, который учитывая опыт экспериментов, дает муниципалитетам возможность создать муниципальную милицию с учетом их особенностей, сохраняя вариативность внутри выбранной модели. Одновременно именно на этом этапе прорабатываются и внедряются в законодательство необходимые масштабные изменения всех нормативных актов, затрагивающих регулирование охраны общественного порядка (при необходимости — и уголовного преследования).
III этап. Внедрение муниципальной милиции в РФ
После принятия закона о муниципальной милиции начинается переходный период сроком до 5 лет. На этом этапе муниципалитеты имеют возможность создания милиции по собственной инициативе. В случае если муниципальное образование не готово к исполнению таких функций, они — до третьего этапа — остаются в ведении субъекта федерации.
На третьем этапе формирование муниципального уровня полиции становится обязательным. Такая стратегия позволит реализовать это направление реформы постепенно — вместе с ростом влияния муниципалитетов (фактически параллельно с муниципальной реформой), избегая провалов и используя на третьем этапе уже отработанные схемы передачи функций и бюджетных средств.
Цель доклада — вернуть дискуссию к ее ключевой точке: от обсуждения невозможности децентрализации к осознанию ее необходимости.
Примечание
1. Нормативы материально-технического обеспечения, которые сейчас есть (тыл, спецсредства и прочее), могут быть неподъемны, а главное — не нужны для муниципалитетов. Этот вопрос должен быть решен.
Предлагаю несколько первых заметок на полях нового законопроекта.
С.В. Иванов "Прибытие воеводы" (1909)
- Местное самоуправление – третий уровень публичной власти
Пожалуй, что изменения главы 8 Конституции России тоже можно считать конституционно легитимизированной практикой государственного строительства, которая развивалась в последние годы в отношении местного самоуправления.
Кстати, Конституционный Суд РФ еще в 1997 году в Постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П рассматривал местное самоуправление именно как уровень публичной власти. Это доказывает, во-первых, что идея о местном самоуправлении в системе публичной власти не нова для российского конституционного права (практической его части), а во-вторых, что de-facto местное самоуправление всегда находилось в единой системе с государственной властью, хотя и вне ее. В противовес идеи этого единства всегда становилась статья 12 Конституции РФ, которая закрепляет два незыблемых принципа:
а) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;
б) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В условиях абсолютной экономической зависимости от государственной власти эта самостоятельность была априори юридической фикцией. При этом с управленческой точки зрения она и потенциально, и реально создавала барьер для взаимодействия между уровнями власти в условиях повышения значимости политической конъюнктуры или элементарной бюрократизации.
В 2015 году судья Конституционного Суда РФ Н.С. Бондарь в своем мнении к Постановлению Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П отмечал высокий уровень интеграции муниципальных районов и городских округов в систему государственно-властных отношений. В ряде других правовых позиций КС РФ с тех или иных точек зрения прослеживается постепенная концептуализация единства системы публичной власти (ранее об этом я уже писал на Закон.ру).
Итак, мы видим переосмысление роли местного самоуправления в системе российского государства. Если в Федеральном законе № 131-ФЗ местное самоуправление рассматривается как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, то в новом проекте в полном соответствии с обновленными положениями Конституции России местное самоуправление – третий уровень публичной власти.
Пожалуй, главной новеллой после принятия нового федерального закона станет реформа территориальной организации местного самоуправления. Предполагается, что местное самоуправление отныне будет осуществляться в следующих видах муниципальных образований:
1) городской округ;
2) муниципальный округ;
3) внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения.
К этому решению отечественная система государственного строительства шла постепенно.
В этом смысле уместно говорить о том, что практика муниципального строительства в регионах шла с опережением федерального регулирования.
Вид муниципального образования
2010 год
2015 год
2021 год
Городские округа с внутригородским делением
Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения
Если раньше многие регионы, с одной стороны, были смущены тем, что считали не вполне логичным создавать на преимущественно сельских территориях городские округа, то после введения муниципальных округов этот барьер был низвергнут.
В результате, уже по состоянию на 1 января 2021 года в российских регионах появилось 100 муниципальных округов (в лидерах – Пермский (18) и Ставропольский (16) края, Кемеровская (13) и Нижегородская (11) области.
Вполне логично, что такой витиеватый путь развития местного самоуправления привел к тому, что раз уж концентрация полномочий и финансов на верхнем уровне местного самоуправления более эффективна, то необходимо сдвинуть навстречу этому веянию и конституционную поселенческую парадигму.
В пояснительной записке к законопроекту переход на одноуровневую модель местного самоуправления мотивируется тем, что для организации местной власти приоритетом является не территория, а привязка к населению.Вполне логично, что в своем обосновании авторы законопроекта не умолчали и про высокую дотационность, и про широко применяемую практику передачи поселениями своих полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов.
Кстати, в Ставропольском крае с принятием нового закона о местном самоуправлении в отношении его территориальной организации ничего не изменится, ибо там уже нет ни поселений, ни, как следствие, муниципальных районов (сейчас в крае 17 городских и 16 муниципальных округов).
Для субъектов Российской Федерации, где на момент принятия нового федерального закона сохранится двухуровневая модель местного самоуправления законопроектом предусмотрен переходный период до 1 января 2028 года, в рамках которого соответствующие субъекты РФ должны будут при наличии согласия населения, выраженного представительными органами поселений и муниципальных районов, объединить эти муниципальные образования в муниципальные округа. До приведения территориальной организации местного самоуправления в соответствие с новой установкой федерального законодательства муниципальные районы и поселения продолжат функционировать в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ.
Если обратиться к тексту проекта закона, то в сравнении с Федеральным законом 131-ФЗ сразу бросается в глаза, что в законопроекте отсутствует самостоятельная статья, которая бы вводила основные термины и понятия, что, как мне кажется, в последствие может сыграть против самого же законодателя. Есть основание полагать, что правоприменительная практика вынудит его вернуться к такому универсальному юридико-техническому механизму. Пока же понятийный аппарат разбросан по всему тексту законопроекта.
Отдельного внимания заслуживает изменение подхода в части определения компетенции местной власти.
Авторы законопроекта справедливо полагают, что существование конструкции, предполагающей закрепление в федеральном законодательстве и вопросов местного значения и полномочий по их решению приводит к путанице при перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Поэтому новый подход, предполагающий регламентацию общих и функциональных полномочий органов местного самоуправления представляется вполне обоснованным.
Полноценной новеллой, предложенной авторами законопроекта, стали принципы правового регулирования местного самоуправления.
Среди них особое внимание на себя обращают следующие:
- принимаемые нормативные правовые акты различного уровня при регулировании вопросов организации местного самоуправления должны учитывать социально-экономические, природно-климатические, территориальные и иные особенности соответствующей местности, а также исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и обеспечивать решение задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории;
- финансовые обязательства, возникающие в связи с исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации;
- возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
- разграничение полномочий между уровнями публичной власти обеспечивается соответствующими финансовым и материальными ресурсами;
- муниципальное образование не является административно-территориальной единицей.
В отличие от Федерального закона № 131-ФЗ в законопроекте отсутствуют положения, не допускающие осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий в отношении муниципальных образований со стороны органов государственной власти, иначе как в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.
Проект федерального закона предусматривает возможность наличия официальных символов не только для муниципальных образований, но и я для отдельных населенных пунктов с учетом исторических и иных местных традиций, а также наличия почетных званий СССР и Российской Федерации.
С учетом уменьшения количества видов муниципальных образований предлагается упростить и регулирование механизма преобразования муниципальных образований. Проектом предусматривается три вида преобразования: объединение, разделение и изменение вида муниципального образования (авторы законопроекта абсолютно обоснованно предлагают отказаться от не в полной мере определенного механизма изменения статуса муниципального образования в пользу изменения вида муниципального образования).
Структура органов местного самоуправления изменений не претерпит, в том числе по части конфигурации обязательных органов местного самоуправления и факультативных.
Важнейшая новелла законопроекта – закрепление трех альтернативных вариантов избрания главы муниципального образования:
1) на муниципальных выборах;
2) представительным органом муниципального образования из своего состава;
3) представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
В Федеральном законе № 131-ФЗ сейчас предусматривается активно применяемый на практике формат избрания главы представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией.
По всей видимости от этого механизма принято решение отказаться, либо же это сознательное решение авторов законопроекта с целью снижения градуса споров вокруг отстаиваемой оппозиционными партиями идеи прямых выборов глав муниципалитетов, дабы в качестве уступки предложить компромиссное решение о возврате к формату конкурса на должность главы муниципального образования.
Пока же остается не вполне понятным как будет проводиться отбор кандидатур главами субъектов РФ для последующего их внесения в представительный орган муниципального образования. Представляется целесообразным регламентировать полный цикл этой процедуры. Вполне возможно, что конкурсный этап сместится на предварительную стадию, а вся организация конкурса будет лежать на главах субъектов РФ, в том числе в части формирования конкурсной комиссии для рассмотрения выдвинутых кандидатур.
Отдельного внимания заслуживает положение законопроекта, предусматривающее дуалистичный статус глав муниципальных образований, возглавляющих местную администрацию – они одновременно будут считаться лицами, замещающими государственную должность субъекта Российской Федерации и муниципальную должность.
Вместе с тем усиливается и ответственность глав муниципальных образований. Если процедура удаления глав в отставку по инициативе депутатов представительных органов или глав субъектов РФ не является новой формой ответственности, то вот основание для ее применения в виде систематического недостижения показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления является довольно любопытным инструментом воздействия на высших должностных лиц муниципалитетов.
Также высшее должностное лицо субъекта РФ будет вправе вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъекта Российской Федерации.
Учитывая исключение положений, блокирующих осуществление контроля за органами местного самоуправления со стороны органов государственной власти, а также усиление ответственности органов местного самоуправления в единой системе публичной власти, представляется целесообразным уточнить положение законопроекта о подконтрольности и подотчетности главы муниципального образования.
В части достижения показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления соответствующие органы подконтрольны вышестоящим органам публичной власти.
Интересно изменение подхода к структуре местной администрации. Если Федеральный закон № 131-ФЗ определяет, что в нее могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы, то теперь законопроект ориентирует муниципалитеты на создание территориальных органов администраций и допускает возможность создания функциональных подразделений.
Безусловно это связано с переходом на одноуровневую систему территориальной организации местного самоуправления. Так, например, в городских и муниципальных округах Ставропольского края функционируют территориальные управления или отделы администраций соответствующих муниципальных образований, обеспечивающих привязку местных администраций к населению конкретных населенных пунктов (бывших городских и сельских поселений).
Законопроектом предлагается упорядочить статус лиц, замещающих муниципальные должности, что с учетом структуры Федерального закона № 131-ФЗ сделать было проблематично, и в этой части в действующем федеральном законе наблюдается настоящий хаос. Теперь же статус этих лиц детально регламентирован, унифицирован срок полномочий, установлены гарантии, ограничения и ответственность.
Но не обошлось без огрехов. В попытке унифицировать меры ответственности всех лиц, замещающих муниципальные должности, авторы законопроекта, по моему мнению, не вполне удачно сконструировали норму статьи 29 проекта федерального закона. В этой части всё же придется прибегнуть к дифференцированному регулированию мер ответственности, т.к. некоторые из предусмотренных мер могут быть применены только в отношении депутатов представительных органов.
Наконец, еще одной новеллой станет глава 9 законопроекта, посвященная международным и внешнеэкономическим связям органов местного самоуправления, что должно способствовать развитию практики установления побратимских связей с муниципалитетами других государств.
Резюме
В ближайшее время проект федерального закона будет направлен всем заинтересованным сторонам, в том числе в субъекты Российской Федерации. Маловероятно, что проект претерпит существенные изменения, поэтому предварительные выводы в значительной степени могут быть посчитаны и окончательными.
Такой подход к построению государственной системы было бы справедливо назвать квазикорпоративным. Переосмысление местного самоуправления, о котором я писал выше, характеризуется переходом от публично-правовой концепции к управленческой, а само местное самоуправление в ближайшее время трансформируется из демократического института в институт технократический.
Не секрет, что зачастую распоряжения глав местных органов власти идут вразрез с федеральными нормативными актами в части использования имущества, приобретенного за счет целевых средств, поступивших из иных источников (федерального бюджета, внебюджетных фондов).
Как в этом случае действовать руководителю муниципального учреждения, за которым это имущество закреплено на праве оперативного управления? Поскольку такие столкновения не являются редкостью на территориях муниципальных образований, мы посчитали необходимым прокомментировать создавшуюся ситуацию.
Рассмотрим конкретную ситуацию.
3. Имеет ли юридическую силу распоряжение главы муниципального района в отношении материальных ценностей, приобретенных за счет средств внебюджетных фондов?
5. Является ли факт передачи шифера на ремонт кровли всего дома нецелевым использованием бюджетных средств?
Документальное оформлении причиненного ущерба.
Прежде чем ответить на заданные вопросы, необходимо определить, с чем связано наступление гражданско-правовых последствий.
В гражданском законодательстве РФ, в пп. 1 п. 1 ст. 202 и п. 3 ст. 401 ГК РФ, содержится понятие непреодолимой силы, которая определяется как чрезвычайное и непредотвратимое при данных условиях обстоятельство. Предложенное законодателем определение носит достаточно общий характер, какого-либо конкретного перечня таких обстоятельств в ГК РФ нет.
Непреодолимая сила не зависит от воли участников правоотношения и, как правило, исключает возможность ее предвидения. Природные явления (ураганы, пожары, землетрясения и прочие стихийные бедствия) в основном не вызывают споров относительно их принадлежности к обстоятельствам непреодолимой силы, чего нельзя сказать о наступивших общественных событиях, которые не всегда признаются форс-мажорными обстоятельствами.
В связи с тем, что в законодательстве отсутствует четкий перечень обстоятельств непреодолимой силы, а вопрос отнесения тех или иных событий к форс-мажорным обстоятельствам неоднозначен, при заключении договора стороны, как правило, стараются предусмотреть все возможные варианты форс-мажора и порядок поведения при его наступлении, для того чтобы избежать впоследствии разногласий.
Но как же быть пострадавшей стороне в рассматриваемом случае, когда договор страхования имущества не был заключен, но необходимо определить размер ущерба и осуществить ремонт поврежденного имущества?
Сторона, ущерб имуществу которой причинен независимо от ее воли, должна доказать факт наступления обстоятельства непреодолимой силы. В некоторых случаях при наступлении широко известных обстоятельств факт форс-мажора может подтверждаться способами, не нуждающимися в специальных средствах доказывания: наличие общеизвестных фактов, публикаций в СМИ и т. д. (пп. 1 п. 1 ст. 111 НК РФ).
При рассмотрении спора в суде стороны также освобождаются от необходимости доказывания общеизвестных обстоятельств в силу положения п. 1 ст. 69 АПК РФ при признании их таковыми судом.
Но в основном наступление обстоятельства непреодолимой силы необходимо доказывать специальными средствами. Так как порядок доказывания при наступлении данных обстоятельств в гражданском законодательстве не предусмотрен, его определение происходит в каждом конкретном случае. С этой целью пострадавшей стороне нужно обратиться в соответствующие компетентные органы в зависимости от характера чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств.
Для договоров между российскими организациями, а также в рассматриваемом случае обстоятельства непреодолимой силы могут подтверждать следующие компетентные органы: милиция, пожарная служба, МЧС, метеорологическая служба, коммунальная служба и т. д. Обращение пострадавшей стороны должно быть как минимум в два из перечисленных компетентных органов.
Полученные из указанных органов постановления и справки будут являться доказательством наличия события, на которое ссылается сторона как на обстоятельство непреодолимой силы.
На основании полученных документов производится оценка суммы ущерба независимым экспертом, государственной или коммерческой подрядной организацией, которая будет осуществлять ремонт поврежденного имущества. Выбор организации для оценки ущерба зависит от конкретных обстоятельств и целей пострадавшей стороны. В случае разрешения спора в суде надлежит обратиться за оценкой к независимому эксперту.
Следует обратить внимание, что полученные из компетентных органов документы будут являться доказательством определения ущерба, а сметная стоимость расходов на ремонт или оценка эксперта определяет сумму, необходимую для возмещения ущерба. Однако в случае возникновения спора относительно данных фактов отнесение того или иного события к обстоятельству непреодолимой силы, а также определение суммы, подлежащей возмещению, осуществляет суд, который решает вопрос исходя из конкретных обстоятельств дела.
Правомерность действий главы муниципального района.
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в РФ, а также государственные гарантии их осуществления определяет Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (далее – Закон об общих принципах организации местного самоуправления ).
Согласно п. 6 ст. 43 этого Закона глава муниципального образования (когда исполняет полномочия главы местной администрации) в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает:
• постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
Распоряжения и постановления главы муниципального образования (района) являются муниципальными правовыми актами.
Принятые муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, законам об общих принципах организации местного самоуправления, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.
Перечень вопросов местного значения муниципального района, которые могут регулироваться муниципальными правовыми актами, приведен в ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. В частности, к ним относятся:
1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;
5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ;
6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;
6.1) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района;
7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
8) организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
9) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
10) организация оказания на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
11) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района.
Органы местного самоуправления муниципального района имеют право на решение следующих вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов (ст. 15.1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления):
• создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального района;
• оказание содействия национально-культурному развитию народов РФ и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального района;
• создание службы неотложной медицинской помощи в структуре медицинских учреждений в целях оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи;
• осуществление функций учредителя муниципальных образовательных учреждений высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 года;
Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Закон об общих принципах организации местного самоуправления (п. 1 ст. 18 данного закона).
Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ (п. 2 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).
Вывод. Принимая во внимание положения ст. 15, 15.1 и 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, можно заключить, что глава местной администрации не вправе издавать распоряжение об использовании шифера, приобретенного за счет средств федерального бюджета, поскольку в этом случае финансовые обязательства по вопросам местного значения исполняются за счет средств государственных внебюджетных фондов [1] , а не средств местного бюджета. Отдельных федеральных нормативных актов и актов субъектов РФ, устанавливающих использование этих средств на решение вопросов местного самоуправления, нет. Следовательно, с учетом положения ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления материальными ценностями, приобретенными на указанные средства, глава муниципального района распоряжаться не вправе, это выходит за пределы решаемых им вопросов.
Юридической сила распоряжения главы муниципального района.
В соответствии со ст. 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае:
В случае если судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования (ст. 73 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).
Вывод. Распоряжение главы администрации района на выдачу шифера на ремонт жилого дома, в котором находится фельдшерско-акушерский пункт, имеет юридическую силу, пока судом не будет установлено его несоответствие федеральному закону.
Действия руководителя бюджетного учреждения.
Квалификация совершенного нарушения.
Ответственность руководителя ЦРБ за совершенное нарушение.
Согласно ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления – уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом.
Пункт 2 ст. 15.14 КоАП РФ гласит: использование средств государственных внебюджетных фондов получателем средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа:
Уголовная ответственность у руководителя учреждения ЦРБ в части нецелевого использования средств государственных внебюджетных фондов наступает при нецелевом использовании бюджетных средств в крупном размере. Крупным размером в ст. 285.2 УК РФ признается сумма бюджетных средств, превышающая 1 500 000 руб., а особо крупным размером – 7 500 000 руб.
Вопрос о привлечении руководителя ЦРБ к уголовной ответственности за превышение должностных полномочий, а также о привлечении к административной ответственности решит суд.
Читайте также: