Что такое промульгация стадия законодательного процесса

Обновлено: 28.06.2024

Традиционно стадии подписания и обнародования за­кона считаются завершающей процедурой законодательного процесса. Как справедливо отмечает О. Д. Куксов, вступление закона в силу свидетельствует, что основная цель деятельно­сти законодателя достигнута, а именно: нормативный право­вой акт, обладающий высшей юридической силой, создан и обладает всеми необходимыми свойствами для выполнения регулирования общественных отношений. Факт опубликова­ния (обнародования) закона имеет особое юридическое зна­чение для установления момента вступления в силу закона и его дальнейшей реализации. Таким образом, именно факт опубликования закона выступает как заключительный аспект законодательного процесса.

Федеральные законы подписываются либо отклоняются Президентом Российской Федерации в порядке, установлен­ном ст. 107 Конституции Российской Федерации. Именно по­этому стадия его подписания начинается с момента регистра­ции в Администрации Президента Российской Федерации одобренного закона Советом Федерации.

После поступления закона в Аппарат Президента и его регистрации руководитель Администрации расписывает указанный закон в Правовое экономическое и внутриполити­ческое управление администрации Президента, а также рас­сылает закон представителям Президента в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде и Мини­стерстве юстиции Российской Федерации.

Указанные субъекты, в свою очередь, вырабатывают реко­мендации к принятому закону о его подписании либо непод­писании.

Если Главное государственно-правовое управление Пре­зидента Российской Федерации рекомендует Президенту Российской Федерации отклонить федеральный закон, то в необходимых случаях оно представляет также проект распо­ряжения о назначении официального представителя Прези­дента Российской Федерации при повторном рассмотрении данного федерального закона палатами Федерального Собра­ния.

Обязанность Президента подписать и обнародовать феде­ральный закон в соответствии с ч. 2 ст. 107 Конституции Рос­сийской Федерации устанавливается на срок 14 дней.

В случае отклонения федерального закона Президентом Российской Федерации существуют три возможных решения об отклонении:

  1. Отклонение без рассмотрения, так как нарушена про­цедура представления закона и сопровождающих его доку­ментов.
  2. Отклонение с указанием противоречий, устранение ко­торых позволит в случае принятия Федеральным Собранием подписать закон.

Во всех трех случаях возможного отклонения федерально­го закона наблюдается возникновение дополнительной стадии законодательного процесса - стадии преодоления вето Пре­зидента Российской Федерации. Предлагаем обратиться к ее наиболее спорным моментам.

В случае отклонения федеральный закон вновь поступает на рассмотрение в обе палаты Федерального Собрания Россий­ской Федерации, где, в случае одобрения его первоначального текста большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит обязательному подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Помимо этого, для урегулирования возникших разногла­сий между Президентом Российской Федерации и палатами Федерального Собрания Российской Федерации по поводу принимаемого закона может быть создана согласительная ко­миссия по аналогии с комиссией Государственной Думы и Со­вета Федерации.

Именно неточное регулирование обязанности Президен­та в случае преодоления его вето подписать и обнародовать федеральный закон в настоящее время является довольно дис­куссионным.

Далее А. И. Абрамова приводит положения из законов субъектов Российской Федерации, согласно которым в некото­рых из них (Тюменская, Иркутская области) в случаях непод­писания главой субъекта в положенный законом срок, такой закон вступает в силу.

Иным образом решается подобный вопрос в Республике Мордовия, где также в случаях неподписания главой Респу­блики принятого закона, его подписывает и обнародует глава законодательного органа Республики.

Тем не менее на федеральном уровне вопрос об уклоне­нии Президента от обязанности подписания закона до сих пор остается открытым. Более того, согласно решению Кон­ституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации не является отклонением федерального закона возвращение Президентом закона в соответствующую палату Федерального Собрания по причине нарушения палатой уста­новленных Конституцией требований к порядку его принятия.

В данном случае мы согласны с мнением А. И. Абрамо­вой о том, что наиболее предпочтительным и действенным представляется вариант, при котором Президент подписыва­ет закон и обнародует его, но одновременно направляет пред­ставление в Конституционный Суд Российской Федерации о несоответствии закона или отдельных его положений Консти­туции Российской Федерации. И в том, и в другом случае фе­деральный закон вступает в силу за исключением тех положе­ний, относительно которых имеются возражения Президента.

На наш взгляд, данное положение должно найти свое от­ражение в Правотворческом кодексе Российской Федерации. Так, установление в нем нормы, указывающей на процедуру приостановления некоторых положений закона с необходи­мостью проверки их на конституционность, и возможность их дальнейшей переработки, приведет к наиболее точному толкованию ст. 107 Конституции Российской Федерации, а также конкретно определит спорную процедуру подписания Президентом федеральных законов. Помимо этого, на наш взгляд, необходимо установить конкретные сроки проверки подобных положений, чтобы в случае признания их консти­туционными отсутствовал момент волокиты их вступления в законную силу.

Возвращаясь к процедуре подписания федеральных кон­ституционных законов, отметим, что согласно ст. 108 Конститу­ции Российской Федерации, федеральный конституционный закон, принятый обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации подлежит подписанию и обнародова­нию Президентом Российской Федерации в течение 14 дней. То есть по логике Президентское вето на него не налагается. Тем не менее, с учетом приведенного нами выше определения Конституционного Суда Российской Федерации, при поста­новке вопроса о конституционности отдельных положений такого закона Президентом, отклонением закона данная про­цедура не является, что также, на наш взгляд, содержит мно­жество спорных моментов и требует своего законодательного решения по аналогии с подписанием федеральных законов.

Также одним из основных аргументов указанной позиции является то, что опубликование может выступать в качестве стадии законодательного процесса только в случае, если главе государства предоставлено право самому принимать реше­ние относительно того, опубликовать, либо не опубликовать санкционированный им закон. Там, где глава государства не обладает таким правом, опубликование не является стадией законодательного процесса, поскольку автоматически следует за санкционированием или промульгацией закона главой го- сударства.

Однако, с учетом наличия дополнительной стадии прео­доления вето Президента, а также соглашаясь с позицией ряда авторов по данному вопросу, считаем целесообразным выде­лить отдельный основной завершающий этап законодатель­ного процесса - стадию официального опубликования закона.

Также в соответствии с указанным законом федеральные конституционные законы и федеральные законы могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, не являющихся официальными источниками для публикации данного вида федеральных документов.

Помимо этого, указанные законы могут быть доведены до всеобщего сведения, а именно обнародованы, по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переда­ны по каналам радиосвязи, распространены в машиночитае­мой форме.

Основным разграничительным критерием опубликова­ния и официального опубликования служит, на наш взгляд, наличие у издательств официального опубликования специ­альных на то полномочий, правильность, а именно грамотное и достоверное изложение законов в которых контролируется и проверяется со стороны законодательных органов, принявших их. Помимо этого, текст закона в подобных издательствах, как мы уже отмечали выше, должен быть изложен в полном объ­еме, кроме того, зачастую совместно с ним в источниках офи­циального опубликования печатаются и сопроводительные к закону положения, носящие конкретизирующий и разъясня­ющий его характер. Как справедливо отмечает О. Д. Куксов, законы публикуются в особом порядке специальным государ­ственным органом, который наделен правом проверки пра­вильности и систематичности изложения законотворческого материала; в момент опубликования закона в общем порядке определяется также момент вступления конкретного закона в силу (если в самом законе не определен этот момент).

В иных же источниках опубликования может быть изло­жен не весь текст закона, а выдержки из него. При этом до­стоверность изложения подобных публикаций не подлежит обязательному контролю.

Как справедливо отмечает О. Д. Куксов, предназначение обнародования заключается в основной презумпции государ­ственно-правового характера о знании гражданами государ­ства всех без исключения правовых норм, содержащихся в законах- Нельзя не согласиться и с мнением А. И. Абрамовой и Т. Н. Рахманиной в том, что состояние гласности в этой обла­сти непосредственно затрагивает права и законные интересы граждан и других субъектов права. Их информированность о действующем законодательстве и должна стать определен­ным средством обеспечения этих прав и свобод, необходимой предпосылкой знания законов.

Именно поэтому, на наш взгляд, обнародование закона логически включает в себя как процедуру официального опу­бликования, опубликования вообще, также и распростране­ние информации о принятом законе по различным каналам связи.

Юридические энциклопедические словари объясняют этот термин следующим образом: официальное провозглаше­ние закона, принятого парламентом, санкционирование зако­нопроекта главой государства в установленные конституцией сроки (обычные или сокращенные), а также опубликование закона в официальном сборнике. Данное определение про­мульгации является довольно спорным ввиду того, что вклю­чает в себя слишком широкое понимание промульгации. Из подобного широкого понимания промульгации исходят ав­торы коллективной монографии о правотворчестве субъектов Российской Федерации.

Согласно узкому подходу к пониманию промульгации, сторонником которого, например, является Б. А. Страшун, следует различать промульгацию, санкционирование и опу­бликование. Промульгация понимается этим ученым как издание специального акта, содержащего распоряжение об официальном опубликовании закона. Промульгация осу­ществляется, как правило, актом главы государства, текст кото­рого в официальных изданиях предшествует тексту промуль­гируемого закона.

Отметим, что мы являемся сторонниками широкого под­хода к пониманию промульгации. Так, согласно Современно­му словарю иностранных слов, промульгация - это официаль­ная публикация, обнародование какого-либо закона.

Согласно наиболее точному определению, данному Боль­шим юридическим словарем, промульгация является терми­ном, заимствованным российской правовой наукой из кон­ституционного права ряда зарубежных стран, обозначающим опубликование принятого и утвержденного закона в офици­альном печатном органе, осуществляемое главой государства в установленные конституцией или законом сроки. Только по­сле промульгации закон, как правило, обретает обязательную силу.

То есть в данном случае промульгация является не каким- либо набором действий, как то издание акта о санкционирова­нии закона, а необходимым условием для приобретения при­нятым законом характера высшей юридической силы.

С точки зрения исследуемой нами стадии опубликования закона представляют интерес дискуссионные вопросы, связан­ные со вступлением закона в силу. Несмотря на то, что данный акт является необходимой составляющей не законодательно­го, а скорее правоприменительного процесса, все же мы счи­таем необходимым проанализировать переход от обнародова­ния закона к наделению его непосредственной юридической силой. Как справедливо отмечает А. И. Абрамова, данный этап необходим для того, чтобы с новым законом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон обра­щен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведение.

Необходимо отметить, что в научной литературе дан­ный тезис считается позитивным моментом. Как отмечают А. И. Абрамова и Т. Н. Рахманина, действуя вне зависимости от срока поступления на места соответствующих номеров офи­циальных изданий как условия вступления акта в силу, систе­ма гарантирована от различных нежелательных последствий, которые возможны в результате халатности или даже злоупо­треблений должностных лиц на местах.

Тем не менее, как указывают и вышеперечисленные авто­ры в частности, данная система на практике не лишена своих недостатков. Трудности скорейшей доставки официальных изданий на места, обусловленная широким охватом террито­рии нашей страны, бедственное положение многих удаленных районов (в некоторых из которых элементарно отсутствует электричество), искаженное позиционирование многих по­ложений принимаемых законов со стороны средств массовой информации, низкий уровень правовой культуры населения - вот лишь краткий перечень факторов, отнюдь не способству­ющих обнародованию законов в его идеальном теоретико­правовом смысле.

Более того, сама законодательная практика вступления закона в силу порой создает негативное восприятие всего за­конодательного процесса с точки зрения населения. Так, суще­ствует три варианта сроков вступления закона в силу:

  1. Традиционный вариант, при котором законы вступают в законную силу по истечении 10 дней после их официального опубликования. На наш взгляд, данный срок является наиболее приемлемым для наилучшей реализации принципа глас­ности и презумпции знания закона населением.
  1. Вариант, при котором дата вступления закона в силу определена конкретно, при этом на ознакомление с законом населению отводится увеличенный промежуток времени (ме­сяц, полгода, год и пр.). Мы считаем, что однозначной оценки подобному варианту дать нельзя, так как, несмотря на доволь­но большой срок ознакомления с искомым законом, рас­тянутый по времени момент вступления его в силу не всегда положительно может сказаться на актуальности его регули­рования. Так, за это время обстановка в стране и мире может измениться настолько, что большая часть положений такого закона устареет.
  2. Вариант вступления закона в силу со дня его официаль­ного опубликования. Данный вариант, на наш взгляд, являет­ся наиболее отрицательным, так как сложно предположить основную цель подобного установления сроков. Совершенно очевидно, что возможность ознакомления с подобным зако­ном утрачивается полностью. Тем более что, кроме того, что практика установления усеченного срока вступления в силу закона является довольно частой, к сожалению, существуют ситуации, при которых все осложняется еще и тем, что указан­ные законы зачастую могут носить характер усиления ответ­ственности, либо каким-либо образом ухудшают положение граждан. При этом у населения полностью отсутствует воз­можность соотнести желаемое в законе поведение с действи­тельностью.

Временная регистрация на территории Москвы необходима иностранцам и гражданам Российской Федерации, которые прибыли в столицу из других регионов РФ. В соответствии с действующим законодательством (а именно — статьей 5 закона N 5242-1 "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ"), временная или постоянная регистрация граждан России проводится в срок до 90 дней с момента прибытия. Для граждан других стран максимальный срок проживания без предварительной регистрации составляет 7 дней с момента прибытия.

Читайте также: