Что такое мониторинг правового пространства
Обновлено: 25.06.2024
Сегодня на всех уровнях власти и в обществе сложилось восприятие принимаемого законодательства как чрезвычайно сложного, неполного, противоречивого, бессистемного массива правовых норм, не отвечающего в полной мере замыслам законодателей, правоприменителей и, главное, ожиданиям граждан. В связи с этим объективно возникает необходимость создания в стране комплексного механизма оценки системы действующего законодательства, ее соответствия задачам общества и государства.
Снизить степень разбалансированности в механизмах принятия и реализации политико-правовых решений может система мониторинга законодательства и правоприменительной практики. Она необходима как инструмент оценки эффективности проводимых преобразований в системе конституционных ценностей и как механизм, способствующий своевременному реагированию на несовершенство правового регулирования и проблемы правоприменительной практики. Осуществление стратегически мотивированной, взвешенной правотворческой деятельности невозможно без осуществления в масштабах страны комплексного анализа всех сфер общественных отношений, нормативных правовых актов и практики их применения.
Необходимо сформировать систему, обеспечивающую реализацию основополагающего конституционного принципа, определяющего сущность государства, государственной власти и государственной деятельности публичных институтов Российской Федерации: права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием; признание, соблюдение и защита прав и свобод граждан - обязанность государства.
Некоторые шаги в создании этой системы уже приняты на уровне Российской Федерации и субъектов Федерации.
Так, в частности, предложенная в результате анализа правоприменения многими специалистами модель "досье закона" нашла свое развитие в различных формах, разрабатываемых и применяемых государственными и общественными институтами, информационно-справочными системами как на уровне государственной власти Российской Федерации, так и на уровне государственной власти субъектов Федерации, а также в системе местного самоуправления.
Субъектами мониторинга закона предлагается считать органы государственной власти, иные государственные органы и их должностные лица, а также специально созданные указанными органами структуры, которые в соответствии с законодательством обладают полномочиями по осуществлению государственного контроля за состоянием законодательства.
Среди организационных мероприятий, направленных на организацию мониторинга закона и обеспечивающих его эффективное проведение, можно назвать, например, следующие: создание специальных органов или подразделений для осуществления мониторинга закона; обеспечение взаимодействия субъектов и участников мониторинга закона в ходе его проведения; обеспечение необходимого и достаточного организационного сопровождения деятельности субъектов и участников мониторинга закона. Также необходимо создание специализированных субъектов и участников мониторинга либо органов или структурных подразделений в составе субъектов и участников мониторинга. Например, в целях организации макроанализа состояния законодательства РФ, а также для выработки и утверждения методологии мониторинга правовой системы предлагается создать Всероссийский центр мониторинга права под патронатом Президента РФ и при активном участии Федерального Собрания. Мы знаем, что уже было принято решение о создании Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики при Совете Федерации Федерального Собрания РФ.
Говоря об участниках мониторинга права в более широком смысле, я бы хотел все-таки остановиться на тех субъектах мониторинга, на которых направлено действие того или иного закона. Сейчас мы говорим все-таки больше о контроле за правоприменением сверху (контроль самих правоприменителей или законодателей) или со стороны (контроль научного сообщества и выработка рекомендаций). На мой взгляд, необходимым элементом правового мониторинга должна быть оценка воздействия самих субъектов воздействия того или иного нормативного акта. И в данном случае эта оценка может быть получена только на основе обратной связи субъектов РФ с этой группой участников мониторинга. Эта обратная связь может быть выстроена либо в виде приема и оценки соответствующей информации (обращений, заявлений либо жалоб относительно практики применения того или иного нормативного акта) либо в виде получения статистической информации (своеобразных опросников, рассылаемых по выборке из тех субъектов, на кого направлено действие нормативного акта, оцениваемого с точки зрения эффективности его применения). В целом, необходимо построение системы обратной связи для выявления так называемой правоприменительной реакции субъекта воздействия нормативного акта. Без этой системы, являющейся неотъемлемой частью правового мониторинга, невозможно получить объективную информацию об эффективности правоприменения и, в конечном счете, оценить эффективность всего российского законодательства.
А иначе практически неосуществимо планирование приоритетов законодательной и дугой правотворческой работы. То есть реализация законодательных решений осуществляется неэффективно, а заявленные цели достигаются не всегда. При этом нестабильность законодательства наносит ущерб обществу. В условиях постоянно изменяющегося законодательства ни граждане России, ни деловое сообщество не в состоянии спланировать свою жизнь даже на среднесрочную перспективу. Это подрывает доверие общества к власти, порождает чувство неуверенности в завтрашнем дне, заставляет каждого решать только текущие задачи, не задумываясь о грядущих поколениях, так что нам есть над чем работать в законодательном плане.
Научный руководитель: Затонский Виктор Александрович
к.и.н. доцент.
Кафедра государственно-правовых дисциплин
ПИ (филиал) ВГУЮ (РПА МИнюста России),
Россия, г. Саратов
Стремительное расширение массива российского законодательства в последние годы дает противоречивые результаты: принимается довольно много несовершенных с точки зрения юридической техники нормативных актов, не вполне согласованных друг с другом и, как следствие, порождающих противоречия и коллизии, что в свою очередь создает серьезные проблемы в правоприменительной деятельности.
Одной из причин не соответствующего требованиям времени состояния российского законодательства и низкой эффективности правоприменения является отсутствие полной объективной и непрерывной информации о проблемах реализации нормативных актов, что, в свою очередь, не дает возможности создать обратную связь между нормотворческими и правоприменительными органами и повысить тем самым эффективность правового регулирования.
Решения указанной проблемы трудно добиться без осуществления правового мониторинга действующего законодательства и практики его применения, с помощью которого создается возможность наблюдения за жизненным циклом нормативного правового акта, оценивать эффективность его применения и своевременно осуществлять меры по устранению выявленных таким образом недостатков.
Справедливо указание А. В. Малько на то, что правовой мониторинг играет весьма важную роль в системе специальных средств российской правовой политики [4, с. 154].
Комиссией Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по методологии реализации конституционных полномочий было организовано и проведено несколько Всероссийских научно—практических конференций, посвященным проблемам мониторинга правового пространства и правоприменительной практики, так же по сей день проводятся и совместные Всероссийские научно—практические конференции Министерства юстиции Российской Федерации по мониторингу законодательства и правоприменения и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
На сегодняшний день главное назначение правового мониторинга заключается в повышении качества законов, их эффективной реализации, что в итоге должно помочь совершенствованию законодательства. Главная цель правового мониторинга — оптимизация правовой системы.
Однако правовой мониторинг — это лишь часть процесса, связанного с оптимизацией правовой системы общества, с активизацией средств правовой политики. В него логичным образом должен войти и мониторинг общественного мнения по вопросам права и правоприменения, что в совокупности с правовым мониторингом может составить уже мониторинг социально-правовой.
Для выстраивания эффективной правовой политики важным будет являться то, чтобы правовой мониторинг активнее применялся именно на стадии подготовки проектов нормативных правовых актов, особенно законопроектов, как наиболее значимых актов. Как следствие, правовой мониторинг в большей степени — это оценка законопроекта с точки зрения: связи законопроекта с общей системой действующего законодательства Российской Федерации; соответствия его положений нормам Основного закона России; соотношения законопроекта с признаваемыми Российской Федерацией международно-правовыми актами; соблюдения правил юридической техники; обоснованности выбора вида законопроекта; обеспеченности законопроекта финансовыми, организационными и иными ресурсами, мерами ответственности.
Эффективная правовая политика невозможна без непрерывного осуществления правового мониторинга, действенность результатов которого во многом зависит от того, опираются ли эти результаты на полную и достоверную информацию, раскрывающую все стороны исследуемого объекта.
Эффективность мониторинга повышается, если он сочетается с юридическим прогнозированием. Мониторинг выявляет недостатки правового регулирования, прогноз позволяет найти наиболее оптимальные пути их преодоления.
Таким образом необходим комплексный правовой подход осуществления в целом правовой политики посредством не только правового мониторинга, но и других ее средств, что будет способствовать разработке научно-обоснованных рекомендаций по усовершенствованию действующего законодательства.
В юридической науке одной из основных задач исследований по эффективности права практически всегда являлась подготовка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию законодательства. Эта деятельность потребовала предварительного осмысления подходов к оценке социальной эффективности тех правовых норм, которые предполагалось совершенствовать. Возникла необходимость в разработке основ методологии изучения эффективности правовых норм для проведения соответствующих исследований в различных отраслях права по единообразной методике.
С этой целью предпринимаются попытки использовать различные юридические технологии. В юридической литературе под ними предложено понимать систему научно-обоснованного комплекса приемов, методов, других правовых инструментов, а также процедур их использования, с помощью которых оптимально используются необходимые ресурсы (финансовые, организационные и т.д.) с целью формирования эффективных юридических решений. Одной из современных юридических технологий является правовой мониторинг, под которым понимается комплексный структурный и информационно-аналитический механизм анализа и оценки нормативного правового акта на всех этапах его создания и применения. Иногда в литературе, федеральных нормативных правовых актах и законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации используются сходные понятия: мониторинг правоприменения, мониторинг законодательства, мониторинг законодательства и правоприменительной практики и др. (не вдаваясь в различия в определениях данных дефиниций далее мы будем использовать их как синонимы).
Длительное время основной формой правового мониторинга на федеральном уровне была подготовка Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации ежегодного доклада о состоянии законодательства в Российской Федерации. Выводы и рекомендации, содержащиеся в данном докладе, подлежат использованию комитетами, комиссиями и членами Совета Федерации при осуществлении своей деятельности по реализации конституционных полномочий этой палаты парламента Российской Федерации. Основным недостатком методики, используемой при подготовке ежегодных докладов о состоянии законодательства в Российской Федерации, является то, что эти доклады по большей части носили описательный характер, правовые проблемы в них только констатируются, а пути решения таких проблем указываются в самом общем виде, без указания их конкретных исполнителей и сроков. Даже если конкретные исполнители и назывались, то, как правило, отсутствуют рекомендации по решению самих проблем.
В соответствии с вышеназванным Указом Президента Российской Федерации основной целью осуществления мониторинга является совершенствование правовой системы Российской Федерации. Мониторинг правоприменения проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его осуществления. В настоящее время распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 августа 2012 г. № 1396-р утвержден план мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2013 г. Мониторинг правоприменения в сфере выборов данным планом не предусмотрен. Однако следует учитывать, что при наличии соответствующего поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации мониторинг осуществляется без внесения изменений в утвержденный Правительством Российской Федерации план мониторинга. Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления также могут осуществлять мониторинг по собственной инициативе.
Кроме того, следует учитывать, что в соответствии с методикой мониторинга правоприменения проводятся текущий и оперативный виды мониторинга. Текущий мониторинг осуществляется на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли) законодательства и группы нормативных правовых актов, оперативный – в течение первого года действия нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека.
Ключевым федеральным органом исполнителей власти в сфере мониторинга правоприменения становится Министерство юстиции Российской Федерации. Именно оно разрабатывает ежегодно проект плана мониторинга, осуществляет координацию мониторинга, проводимого федеральными органами исполнительной власти, и его методическое обеспечение, подготавливает ежегодно и вносит проект доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга и выполняет иные функции.
Первый Доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 г. был размещен на официальных сайтах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также Минюста России в сети Интернет только в марте 2013 г.
Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно требуют упорядочения всего комплекса действующих нормативных актов.
Посредством правового мониторинга определяется степень урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия как между нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, так и между федеральным и региональным законодательством. Следовательно, мониторинг должен способствовать разработке предложений по совершенствованию законодательства, его обновлению и, в конечном счете, обеспечивать внутреннюю согласованность правовой системы в целом.
Основная задача мониторинга - получить сведения о соотношении фактических результатов действия нормативных актов и тех социальных целей и задач, ради которых они были приняты, что позволит обеспечить обратную связь между законодателем и правоприменителем, выявить состояние общественных отношений, эффективность регулирующего воздействия, качество законодательства.
Мониторинг правоприменения в отличие от мониторинга законодательства заключается в проведении анализа законодательства непосредственно во взаимосвязи с правоприменительной практикой (т.е. с учетом мнения органов государственной власти, судов, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека, Уполномоченного по правам ребенка, Общественной палаты Российской Федерации, а также институтов гражданского общества, научных, общественных организаций, средств массовой информации).
В 2011 году в рамках исполнения Национального плана противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы, утвержденного Президентом Российской Федерации от 31.07.2008 № Пр-1568, на федеральном уровне с целью обеспечения системности и единого правового пространства, а также совершенствования действующего законодательства нормативное закрепление получил механизм мониторинга правоприменения.
В частности, вопросы организации мониторинга правоприменения урегулированы следующими правовыми актами:
Мониторинг правоприменения в Российской Федерации – определяется как комплексная и плановая деятельность, осуществляемая федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены):
а) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека ;
б) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных федеральными законами ;
в) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов - в случаях, предусмотренных актами Президента Российской Федерации ;
г) нормативных правовых актов Российской Федерации - в случаях, предусмотренных ежегодными посланиями Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, иными программными документами, поручениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период и программами социально-экономического развития государства;
д) нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях реализации антикоррупционной политики и устранения коррупциогенных факторов;
е) нормативных правовых актов Российской Федерации - в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами равной юридической силы ".
Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694 утверждена методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации, которой установлены правила и определены показатели осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с данным актом проводятся следующие виды мониторинга правоприменения:
- Текущий мониторинг - осуществляется на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли) законодательства и группы нормативных правовых актов;
- Оперативный мониторинг - осуществляется в течение первого года действия нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека.
Вышеназванный Указ Президента Российской Федерации № 657 помимо указанных случаев также предоставляет органам государственной власти субъектов Российской Федерации право осуществлять мониторинги по собственной инициативе.
В соответствии с Указом № 657 координирующая функция по осуществлению правового мониторинга федеральными органами исполнительной власти и его методическому обеспечению возложена на Министерство юстиции Российской Федерации.
Читайте также: