Автор утверждает что правовой механизм производства по делу об административном правонарушении
Обновлено: 25.06.2024
Правовой базой административного производстваявляется Кодекс об административных правонарушениях, который содержит нормы права, закрепляющие задачи производства по делам об административных правонарушениях, порядок оформления дел этой категории, их рассмотрение (место, сроки и т. п.), порядок обжалования и опротестования, исполнение постановления.
Таким образом, мы видим, что в задачах административного производства реализуются: охранительная, предупредительная и воспитательная функции (схема 13).
Принципы производства по делам об административных правонарушениях— это основные, носящие обобщенный характер положения, руководящие идеи, закрепленные в Конституции Российской Федерации, законодательстве об административной ответственности или вытекающие из конституционного и текущего законодательства.
Основные задачи производства по делам об административных правонарушениях:
· Своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела
· Разрешение дела о правонарушении в точном соответствии с законодательством
· Обеспечение исполнения вынесенного постановления
· Выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений
· Воспитание граждан в духе соблюдения законов
Принципами производства по делам об административных правонарушениях являются:
1. Принцип законности.Этот принцип означает, во-первых, точное и неуклонное исполнение закона всеми участниками административно-процессуальных отношений, обеспечение прав и законных интересов граждан, а во-вторых, что такие меры могут быть применены только к лицам, виновным в совершении противоправных деяний, за которые предусмотрена административная ответственность.
2. Право на защитуреализуется предоставлением лицу, привлекаемому к административной ответственности, необходимых правовых возможностей для доказывания своей невиновности либо приведения обстоятельств, смягчающих его вину. Названное лицо пользуется широкими правами на всех стадиях производства:
— по закону оно может знакомиться с предъявленным обвинением и материалами дела;
— давать объяснения, заявлять ходатайства;
— представлять доказательства, обжаловать постановления;
- требовать возмещения причиненного ущерба. Указанные положения закреплены в ст. 247 и 40 Кодекса об административных правонарушениях.
3. Гласность производства.Этот принцип проявляется в том, что производство по делам об административных правонарушениях осуществляется гласно, открыто как по месту нахождения органа административной юрисдикции, так и в иных местах (например, непосредственно в трудовых коллективах, по месту учебы или жительства нарушителя) (ст. 229 КоАП).
4. Принцип объективной истины.Строгое соблюдение законности возможно только тогда, когда в ходе разрешения дела будут выявлены все обстоятельства и их взаимные связи в том виде, в каком они существовали в действительности. Доказыванию и оценке подлежат:
— факт совершения правонарушения;
— виновность или невиновность лица, привлекаемого к административной ответственности;
— смягчающие и отягчающие ответственность обстоятельства;
- основания для взыскания имущественного ущерба и его размер;
- основания для прекращения производства по делу и применения к виновному мер общественного воспитания (ст. 259 КоАП).
5. Принцип оперативности.Этот принцип обусловлен многочисленностью и несложностью административных правонарушений, краткостью материально-правовых и процессуально-правовых сроков. Например, давности наложения административного взыскания — не позднее двух месяцев со дня совершения или обнаружения правонарушения. В Кодексе об административных правонарушениях законодатель установил сжатые сроки рассмотрения дел: одни сутки, трое, пять и семь суток со дня поступления в соответствующий орган дела. Во всяком случае, дело подлежит рассмотрению в 15-дневный срок (ст. 257 КоАП). Законодатель предусматривает также краткие сроки исполнения постановления и применения административных взысканий — 15-дневный — для добровольного исполнения постановления о наложении штрафа (ст. 285 КоАП). Постановление об административном аресте приводится в исполнение немедленно после его вынесения (ст. 303 КоАП). Постановление о наложении административного взыскания должно быть обращено к исполнению до истечения трех месяцев со дня внесения (ст. 282 КоАП).
6. Принцип равенствапроявляется в том, что рассмотрение дела об административном правонарушении осуществляется на началах равенства перед законом и органом, рассматривающим дело, всех граждан независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятия, места жительства и других обстоятельств (ст. 228 КоАП).
7. Принцип непосредственностипроявляется в том, что дела об административных правонарушениях рассматриваются в присутствии лица, привлекаемого к административной ответственности. Закон допускает рассмотрение дела в отсутствие этого лица лишь в случаях, когда имеются данные о своевременном его извещении, о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела (ст. 247 КоАП).
8. Принцип публичностинаходит свое проявление в том, что применение законодательства об административных правонарушениях осуществляется в интересах государства, от имени государства и только органами или должностными лицами, уполномоченными на это государством (ст. 1, 8, 10 и 23 КоАП).
9. Принцип состязательностинаходит свое проявление в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, потерпевший, а также их представители, адвокат, прокурор, представители трудовых коллективов, участвующие в рассмотрении дела, наделены законом равными процессуальными правами. Они вправе знакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства, участвовать в рассмотрении дела, приносить жалобы или протесты на постановления (ст. 247, 248 и 250 КоАП).
10. Принцип национального языкапроявляется в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика, если не владеет языком, на котором ведется производство (ст. 247 КоАП). Переводчик, в свою очередь, обязан выполнить полно и точно порученный ему перевод (ст. 253 КоАП).
11. Принцип двустепенностипроявляется в праве обжалования постановления как лицом, в отношении которого оно вынесено, так и потерпевшим (ст. 247, 248, 266 КоАП). Также Кодекс об административных правонарушениях предусматривает возможность обжаловать постановление как вышестоящему органу или должностному лицу по отношению к вынесшему постановление, так и в народный суд (ст. 267 КоАП). Двустепенностьхарактеризуется возможностью проверки вынесенного постановления в органе второй инстанции.
Принцип объективной, материальной истины требует всестороннего и глубокого изучения всех обстоятельств, имеющих значение для дела, установления их связей, беспристрастной оценки, принятия обоснованных постановлений. Для выяснения истины используются различные доказательства.
Доказательствами по делу об административных правонарушениях являютсялюбые фактические данные, на основе которых в определенном законом порядке органы или должностные лица устанавливают наличие или отсутствие административного правонарушения, виновность данного лица в его совершении и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Доказательствами являются:
— протокол об административном правонарушении;
— объяснение лица, привлекаемого к административной ответственности;
- показания потерпевшего, свидетелей;
— заключение эксперта, вещественные доказательства;
- протокол об изъятии вещей и документов, а также иные документы (ст.231 КоАП).
Запрещено использовать в качестве доказательства информацию, полученную с помощью насилия или другого жестокого, унижающего человеческое достоинство обращения(ст. 50 Конституции РФ).
Прекращение дела не препятствует внесению представления об устранении причин совершения правонарушения
ВС напомнил, что на основании обстоятельств, установленных в прекращенном в связи с истечением срока давности деле об административном правонарушении, может быть внесено представление об устранении причин и условий, способствовавших его совершению
Данное Определение, на мой взгляд, верно отражает толкование норм законодательства об административных правонарушениях в части вынесения представления в порядке ст. 29.13 КоАП РФ. В то же время некоторым аспектам этой нормы оценка не дана.
Отмена Верховным Судом решений нижестоящих инстанций также видится верной, поскольку законодательство не содержит прямого запрета на внесение представления в случае прекращения производства по делу в связи с истечением сроков давности для привлечения к административной ответственности.
Вместе с тем, думается, Верховному Суду следовало более подробно и с определенными разъяснениями сослаться на отсутствие оценки нижестоящими судебными инстанциями существенных условий, относительно которых вносится представление.
Напомню, что при рассмотрении дела № А56-21344/2019 на уровне ВС ставился вопрос о правомерности отмены оспариваемого представления административного органа. Верховный Суд установил допущенные нижестоящими инстанциями явные нарушения, повлекшие отмену судебных актов, однако более детально разбираться в правомерности внесенного представления не стал.
Практика возвращения дел на новое рассмотрение является довольно частой, однако не всегда вышестоящие судебные инстанции дают нижестоящим судам необходимые указания, которые впоследствии могут помочь при повторном рассмотрении дела.
Оценка представления с позиции требований законодательства, на мой взгляд, и будет говорить о том, правомерно ли оно внесено, были ли на то законные основания, однако это вопрос оценочного характера, его можно толковать по-разному.
Исходя из диспозиции ч. 1 ст. 29.13 КоАП, представление вносится лишь при установлении причин правонарушения и условий, способствовавших его совершению. Из содержания судебных актов не усматривается оценка указанных фактов, тогда как они являются существенными в соответствующем споре.
Причина всегда носит первостепенный характер – само по себе административное правонарушение является следствием причины его совершения. Причины административного правонарушения – это действия (бездействие), обстоятельства и условия либо их сочетание, приведшие к совершению противоправного деяния (например, состояние алкогольного или наркотического опьянения).
Условия совершения административного правонарушения – это обстоятельства, от которых зависит совершение нарушения, либо факторы, облегчающие его совершение (например, дорожные условия, сопутствующие ДТП).
По моему мнению, Судебная коллегия по экономическим спорам ВС не вышла бы за пределы полномочий, если бы дала более широкую оценку правомерности внесенного представления административного органа.
Само по себе представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушения, является способом реагирования органа, рассматривающего административное дело, на неправомерные действия (бездействие) привлекаемого к ответственности лица. Таким образом, полагаю, основаниями для внесения представления являются рассмотрение уполномоченным органом дела об административном правонарушении, доказанность факта совершения правонарушения и установление способствующих ему причин и условий – т.е. факторов, порождающих правонарушение либо облегчающих его совершение. При этом меры, рекомендованные к принятию в соответствии с таким представлением, должны способствовать устранению выявленных причин и условий.
Вместе с тем важно понимать, было ли в действительности совершено правонарушение, имелись ли в действиях виновного лица все признаки, свидетельствующие о наличии состава административного правонарушения?
В данном случае важно то, что производство по делу прекращено в связи с истечением сроков давности (по нереабилитирующему основанию). Однако ни одна судебная инстанция (и впоследствии ВС) не рассмотрели этот вопрос, в то время как судебная практика уже сталкивалась с подобной ситуацией.
Абсолютно верные выводы отражены в Определении Конституционного Суда РФ от 4 июня 2013 г. № 900-О, в котором указано, что принятие постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении по схожим основаниям свидетельствует лишь о нецелесообразности его дальнейшего рассмотрения. При этом, поскольку КоАП не предусматривает разделение оснований прекращения дела на реабилитирующие и нереабилитирующие, в силу презумпции невиновности лицо, в отношении которого дело об административном правонарушении прекращено по указанному основанию, считается невиновным – т.е. государство, отказываясь от дальнейшего производства по делу, больше не ставит под сомнение статус данного лица как невиновного.
В уголовном процессе прекращение дела по нереабилитирующим основаниям свидетельствует о незаконности действий обвиняемого, поскольку даже прекращение по этим основаниям возможно только с его согласия – т.е. формально лицо соглашается с незаконностью своих действий, получая взамен постановление о прекращении дела либо схожее процессуальное решение.
В свою очередь, в рамках рассмотрения дел об административных правонарушениях аналогичных императивных норм не предусмотрено, что позволяет прекращать такие дела только при установлении факта истечения сроков давности для привлечения к ответственности. Однако следует учитывать, что прекращение дела по такому основанию не означает незаконность действий привлеченного к ответственности лица, что согласуется с позицией КС.
Подводя итог, отмечу, что внесение представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, при прекращении производства по делу как в связи с истечением сроков давности, так и по другим основаниям, на мой взгляд, невозможно, поскольку в таком случае не дается оценка виновности лица в совершении правонарушения – т.е. не устанавливается сам факт его правонарушения, что является важным критерием согласно ст. 29.13 КоАП.
При выполнении указаний Верховного Суда первая инстанция должна будет полностью проверить основания внесения представления – т.е. рассмотреть другие обстоятельства и дать оценку соответствия представления иным положениям законодательства. Вместе с тем могу предположить, что в конечном итоге будет вынесено аналогичное по сути решение с отличающейся мотивировочной частью, поскольку оснований для внесения представления не усматривается.
Действующий КоАП РФ имеет много недостатков несмотря на то, что он действует уже 17 лет и по основным спорным вопросам выработана практика.
Самым существенным недостатком, по-моему, является безграничное усмотрение, предоставляемое должностным лицам административных органов и судьям при рассмотрении и пересмотре дел. Это вызвано недостаточной определенностью норм КоАП РФ, большим количеством оценочных категорий.
Например, ст. 2.9 Кодекса предусматривает возможность освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием при малозначительности административного правонарушения.
Однако КоАП не определяет, какое именно правонарушение следует считать малозначительным. В итоге при схожих обстоятельствах в одном деле правонарушение признается судьей или должностным лицом малозначительным, а в другом — нет. Высшие суды в свое время попытались дать ориентиры нижестоящим судам[1]. Но в любом случае все эти категории оценочные и усмотрения не отменяют. А сама необходимость разъяснений говорит лишь о том, что КоАП в этой части недостаточно конкретен.
Но очень часто должностные лица и даже судьи перестраховываются и на всякий случай без каких-либо доказательств и обоснований приходят к выводу, что угроза все-таки возникла. Нередко в материалах дела в качестве доказательств этого приводятся распечатки какой-нибудь статьи из Интернета, причем наличие у ее автора специальных знаний неочевидно.
Следующая важная проблема — многие статьи особенной части КоАП не конкретизируют состав правонарушения. В частности, неясно, за какое именно деяние назначается административная ответственность.
Например, ст. 6.28 предусматривает административный штраф за нарушение установленных правил в сфере обращения медицинских изделий. Статья 14.43 предусматривает штраф за нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов, будь то маркировка продукции, требования к сопроводительной документации или несоблюдение требований к качеству продукции. И т.п. Практика исходит из того, что административная ответственность применяется, если обязанность соблюдать соответствующее требование предусмотрена отраслевым актом, причем даже подзаконным. Более того, мне известны случаи, когда лицо привлекали к административной ответственности за нереализацию предоставленного права — добровольной сертификации!
Далее, одно и то же деяние может быть квалифицировано по разным статьям КоАП РФ. Есть правило: приоритет над общей нормой имеет специальная. Но для того, чтобы правоприменителям было понятно, какая норма специальная, а какая — общая, требуются разъяснения вышестоящего органа или суда. Это также говорит о неясности КоАП.
Еще один важный недостаток — нечетко прописанные процедуры. Для специалистов он не является существенной проблемой: разбираться в нормах закона — наша работа. Но для лиц, привлекаемых к административной ответственности, это действительно проблема, которая влечет дополнительные расходы на юриста, будь то юрист, привлеченный по условиям аутсорсинга или дополнительно взятый в штат.
Возьмем, например, порядок судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях. Если с порядком рассмотрения дел арбитражными судами, установленным АПК, все более или менее понятно, то КоАП, который должен применяться мировыми судьями, судьями районных судов, содержит всего несколько статей, предусматривающих процедуру подготовки дела к рассмотрению, порядок, место и сроки непосредственно рассмотрения, правила составления протокола, виды выносимых постановлений и порядок их объявления и направления.
Все иные процедуры, такие как порядок ознакомления лица, привлекаемого к ответственности, его представителей, свидетелей по делу с их правами, порядок формирования дела, ознакомления с его материалами до или после судебного заседания, порядок уведомления о дате и времени рассмотрения дела, осуществляются в лучшем случае в соответствии с ГПК.
И конечно, просто прочитав главу 30, не обладая специальными знаниями и практическим опытом, очень сложно безошибочно понять, как и куда обжаловать постановления (как не вступившие, так и тем более вступившие в законную силу).
Очень хотелось бы, чтобы эти недостатки были устранены в новом КоАП РФ. Но из обсуждаемой Концепции это явно не следует. Например, Концепция, не предусматривает в качестве принципа ограничение усмотрения должностных лиц и судей при решении вопроса о привлечении к административной ответственности и назначении наказаний. Она определяет ряд оценочных категорий, но не сокращает их количество и даже предлагает ввести новые.
Остается лишь надеяться, что в Кодексе будут максимально прописаны основания признания правонарушений малозначительными, случаи и условия освобождения от наказаний, которые исключат усмотрение должностных лиц и судей при принятии решения по этим вопросам.
Принципиально новыми и наиболее интересными положениями я бы назвала следующие.
1. Выделение из КоАП норм, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях (п. 1 Концепции). Если процедурные вопросы будут прописаны более подробно, это может устранить существующую неясность Кодекса, о которой я говорила.
2. Исключение административной ответственности органов власти, государственных и муниципальных органов, фондов, казенных учреждений за противоправные деяния в их деятельности (п. 2.3.4.2). Основание — бюджетное финансирование и невозможность самостоятельно распоряжаться финансовыми средствами. Административная ответственность должностных лиц этих органов и организаций сохраняется.
Это предложение не соотносится с принципами справедливости и равенства, которые предлагается внести в новый КоАП РФ (п. 2.2.2), ведь имущественное и финансовое положение других субъектов административной ответственности лишь учитывается при назначении наказания, но не исключает ее.
3. Исключение административного приостановления деятельности из перечня видов административных наказаний и перенос его в перечень мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (п. 2.4.1). Одновременно в перечне мер обеспечения сохраняется временный запрет деятельности. Последствия их применения одинаковые — пресечение деятельности, представляющей общественную опасность. В чем разница между этими мерами — в такой ситуации непонятно. Поскольку временный запрет будет применяться во внесудебном порядке, а приостановление деятельности — только в судебном, данная норма, как видится, будет мертвой.
В текущей редакции КоАП временный запрет применяется до окончания рассмотрения дела об административном правонарушении и назначения административного наказания, например, в виде приостановления деятельности (такое наказание также может быть назначено только в судебном порядке). В этом подходе, на мой вгляд, больше логики.
4. Распространение механизма уплаты половины суммы наложенного административного штрафа на иные административные правонарушения, не только в области дорожного движения (п. 6.1). Это может снизить нагрузку на добросовестный бизнес, увеличит собираемость штрафов.
Производство по делам об административных правонарушениях - совокупность административно-процессуальных норм и основанная на них деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по применению мер административного наказания.
Задачи производства по делам об административных правонарушениях:
1. Всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение каждого дела;
2. Разрешение дела об административном правонарушении в соответствии с законом;
3. Обеспечение исполнения вынесенного по делу об административном правонарушении постановления;
4. Выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.
Производство по делам об административных правонарушениях не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:
- отсутствие события административного правонарушения;
- отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного КоАП для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);
- действие лица в состоянии крайней необходимости;
- издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;
- отмена закона, устанавливающего административную ответственность;
- истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;
- наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела;
- смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
Стадии производства по делам об административных правонарушениях – относительно самостоятельная часть производства, которой присущи конкретные задачи, состав участников, процессуальное оформление результатов.
Стадии производства по делам об административных правонарушениях:
- возбуждение дела об административном правонарушении и административное расследование;
- рассмотрение дела об административном правонарушении;
- пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;
- исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.
Виды:
В зависимости от объема и сложности процессуальных действий выделяют обычное, упрощенное и особое производство по делам об административных правонарушениях. Обычное производство является наиболее полной его формой и включает обязательное составление протокола об административном правонарушении и выполнении всех иных предусмотренных КоАП РФ процедурно-процессуальных действий по разрешению конкретного дела по существу.
В зависимости от того, каким органом оно осуществляется (точнее — кем рассматривается дело), производство по делам об административных правонарушениях делится на коллегиальное и единоначальное. Так, в частности, при рассмотрении дела коллегиальным органом (например, административной комиссией или комиссией по делам несовершеннолетних) в обязательном порядке ведется протокол заседания, а важнейшие вопросы решаются коллегиально, т. е. всеми участниками по большинству голосов. Отсутствие кворума усложняет принятие решения по делу и препятствует дальнейшему признанию данного решения правомерным, чего нет при единоличном рассмотрении дела, когда и протокол зачастую (в силу закона) не ведется.
Классифицировать производство по делам об административных правонарушениях можно и в зависимости от инстанции его проведения: производство в органе административной юрисдикции первой инстанции и производство в органе административнои юрисдикции второй инстанции (в случае обжалования или опротестования ранее принятого решения), хотя этот критерий классификации и является факультативным.
Участники:
1. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе: знакомиться со всеми материалами дела; давать объяснения; представлять доказательства; заявлять ходатайства и отводы; пользоваться юридической помощью защитника; присутствовать при рассмотрении дела; обжаловать постановления (решения) по делу.
2. Потерпевший - физическое или юридическое лицо, которым административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред. Потерпевший вправе: знакомиться со всеми материалами дела; давать объяснения; представлять доказательства; заявлять ходатайства и отводы; пользоваться юридической помощью представителя; обжаловать постановления по делу и др.
3. Законные представители физического лица – субъекты (родители, усыновители, опекуны или попечители), осуществляющие защиту прав и законных интересов физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или потерпевшего, являющегося несовершеннолетним либо по своему физическому или психическому состоянию лишенного возможности самостоятельно реализовывать свои права.
4. Законные представители юридического лица - субъекты (руководитель, иное лицо в соответствии с законом или учредительными документами юридического лица), осуществляющие защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном производстве, или юридического лица, являющегося потерпевшим.
5. Защитником выступает адвокат или иное лицо, оказывающее юридическую помощь лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.
6. Представителем выступает адвокат или иное лицо, оказывающее юридическую помощь потерпевшему.
7. Свидетель - лицо, которому могут быть известны обстоятельства дела об административном правонарушении, подлежащие установлению.
8. Понятой - любое не заинтересованное в исходе дела об административном правонарушении лицо, которое выполняет удостоверительную функцию при применении мер обеспечения производства по делу.
9. Специалист - любое совершеннолетнее лицо, привлекаемое к участию в производстве по делу об административном правонарушении, не заинтересованное в исходе дела, обладающее познаниями, необходимыми для оказания содействия в обнаружении, закреплении и изъятии доказательств, а также в применении технических средств.
10. Эксперт - любое не заинтересованное в исходе дела лицо, обладающее специальными познаниями в науке, технике, искусстве или ремесле, достаточными для проведения экспертизы и дачи экспертного заключения.
11. Переводчик - любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, владеющее языками или навыками сурдоперевода (понимающее знаки немого или глухого), необходимыми для перевода или сурдоперевода при производстве по делу об административном правонарушении.
Читайте также: