Административно процессуальное право как самостоятельная отрасль российского права

Обновлено: 30.06.2024

Административно-процессуальное право — это определенные общеобязательные для всех правила поведения, предусмотренные государством, регулирующие отношения в обществе, возникающие в процессе разрешения дел в области государственного управления.

Административно-процессуальные нормы регламентируют два блока отношений в обществе:

общественные отношения, появляющиеся вследствие применения органами государственного управления и должностными лицами, другими административными и государственными органами административных и правовых исполнительных мер в рамках решаемых административных вопросов;
общественные отношения, появляющиеся в результате применения административных и судебных мер судебными органами в рамках судебных и разрешенных ими административных дел.

Административно-процессуальное право — это большая группа норм права, которая регулирует некоторые процедуры властной деятельности, находящиеся в системе административного права. Это право рассматривается как совокупность процессуальных норм, систематизированных в отдельные институты административного права.

Признаки административно-процессуального права:

процессуальные нормы не сгруппированы, не систематизированы, они включены в отдельные административно-правовые институты;
разнообразие источников, соответствующие нормы содержаться в законах и подзаконных актах федеральных органов, органов субъектов Федерации;
процессуальные нормы вторичны, они эффективно обеспечивают реализацию материальных норм;
обслуживает материальные нормы разных отраслей права — конституционное, земельное, административное и другие отрасли публичного права; нормы о регистрации сделок с имуществом, актов гражданского состояния, исполнительном производстве, банкротство обеспечивают гражданско-процессуальное, семейное и гражданское право.

Готовые работы на аналогичную тему

Критерии выделения административно-процессуального права:

наличие предмета регулирования, наличие соответствующей группы социальных отношений, существующих в социально-правовой среде;
наличие внутренней организации, позволяющей нормам права выступать в качестве элемента системы права, наличие внутренней структуры;
возможность взаимодействовать с другими сферами, как системами одного и того же уровня.

Административно-процессуальное право включает исключительно те процессуальные нормы, которые способны регулировать административные производства, включенные в структуру административного процесса и судопроизводства.

Нормы и предмет административно-процессуального права

Административно-процессуальное право содержит две большие группы административно-процессуальных норм:

нормы, регламентирующие процессуальные формы деятельности органов власти, осуществляющих государственное управление, административные производства, включенные в структуру административного процесса;
нормы, регулирующие деятельность органов суда по отправлению административного судопроизводства.

Одной из задач процессуальной отрасли права является нормативное регулирование процессуальной деятельности органов государственной власти. От административно-процессуального права требуется регулирование всей многообразной и широкой процессуальной деятельности органов исполнительной власти РФ и субъектов Федерации.

Основную часть предмета административно-процессуального права представляют отношения, которые регулируются материальным административным правом. Предмет административно-процессуального права — сложное структурное явление, в состав которого входит процессуальная деятельность органов исполнительной власти, суда и общественные отношения:

регулируемые материальным административным правом, реализация которых происходит с помощью административного процесса;
регулируемые нормами финансового, гражданского, трудового, семейного и иных отраслей права, связанные с решением задач и проблем государственного управления, реализацией исполнительной власти и требующие процессуальных действий исполнительной власти.

Процессуальная отрасль преследует двуединую задачу: регулирование правовых отношений и порядок их реализации. Предмет регулирования административно-процессуального права — материальные правовые отношения, появляющиеся в результате решения задач в сфере государственного управления, функционирование суда и исполнительной власти, урегулированное нормами административно-процессуального права.

Система административно-процессуального права

Система административно-процессуального права основана на управленческом подходе к пониманию административного процесса и включает группы норм, отличающихся по содержанию общественных отношений, и регулируемых ими: общая и специальная (особенная) части.

Общую часть регулирует положения общего свойства, распространяющиеся на самые разные группы отношений. Вторая группа норм (особенная часть) регулирует обособленные и узкие группы общественных отношений, проявляющихся в процессе реализации разновидности административного производства.

Общая часть включает ряд институтов, регулирующих:

порядок производства в сфере государственного управления;
статус субъектов административного процесса;
контрольно-надзорную деятельность для обеспечения законности.

В рамках Особенной части выделяют две подотрасли: одна содержит институты, регулирующие различные административные производства (принятие нормативно-правовых актов государственного управления, лицензионное, регистрационное, по дисциплинарным делам, по делам о поощрениях, по применению мер административного пресечения и предупреждения; дела об административных правонарушениях и др.); институты, регулирующие работу судов общей юрисдикции по рассмотрению некоторых категорий административных дел, деятельность арбитражных судов по изучению и рассмотрению административных и правоотношений экономических споров.

Но что такое административно-процессуальное право? Некоторые авторы утверждают, что это самостоятельная отрасль системы национального права[2]. Есть также мнение, что это подотрасль административного права. Есть еще одна точка зрения, которая утверждает, что ни с первым, ни со вторым мнением согласиться нельзя. В настоящее время административно-процессуальное право – всего лишь большая группа норм, регулирующих процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права. К сожалению, это пока не упорядоченная, не систематизированная группа норм. Поэтому говорить о ней как о подотрасли, как системе сложившихся институтов в рамках административно-правовой отрасли права преждевременно[3].

Поддерживая позицию уважаемого профессора Сорокина В.Д., мы будем исходить из того, что административно-процессуальное право является сформировавшейся самостоятельной отраслью российского права. Данное мнение основывается на существовании значительного разнообразия административных процедур – правотворческих, поощрительных, разрешительных, юрисдикционных и др. Процессуальные нормы органично связаны с материальными нормами соответствующих институтов, они приводят их в действие, способствуют их реализации. Выделяется большая сумма процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права, которые уже имеют свою процессуальную часть[4]. Возможно сейчас административно-процессуальные нормы недостаточно систематизированы, но эта работа ведется, и со временем этот недостаток будет устранен.

Ученые говорят об особенностях процессуальных норм, что тоже в свою очередь подтверждает необходимость их обособления, объединения в самостоятельную отрасль права, несмотря на их вторичную, т.е. обеспечительную роль.

Все это, по нашему мнению, указывает на наличие самостоятельной отрасли российской права – административное процессуальное право.

Административно-процессуальное право есть отрасль российского права, регулирующая правовые отношения, которые возникают в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также иными компетентными субъектами.

Первое.Административный процесс – это деятельность по рассмотрению государственными органами споров о праве, а также применению мер административного принуждения[7]. Соответственно административно-процессуальное право – совокупность норм, регламентирующих порядок рассмотрения споров о праве и порядок применения мер административного принуждения.

Однако административный процесс и административно-процессуальное право являются атрибутами не только исполнительной власти. Например, субъектами административной юрисдикции в соответствии со ст.23.1 КоАП РФ выступают также и судьи, которые представляют судебную власть. Кроме того, субъектами административного процесса, а соответственно административно-процессуального права, могут выступать и органы законодательной власти.

Обстоятельное исследование вопроса о предмете административного права, основанное на результатах научных изысканий наиболее известных в этой области специалистов, позволили прийти к следующему выводу: предмет административного права не может в жесткой мере увязываться правоотношениями, в которых в качестве обязательного участника должен фигурировать субъект, формально представляющий исполнительную власть. Отраслеобразующим признаком следует признать только характер самой власти. Любой из субъектов государственной власти в случаях, когда им реализуются функции исполнительной власти, должен признаваться субъектов административно-правовых отношений, совокупность которых и должна охватываться предметом административного права.

Однако для определения содержания административно-процессуального права недостаточно установления субъектного состава участников административно-процессуальных отношений. Необходимо определить и виды отношений, которые могут быть востребованы как объект регулирования рассматриваемой отрасли права. К ним относятся отношения по осуществлению: а) позитивной деятельности субъектами, представляющими все ветви власти; б) правотворческой деятельности субъектами, представляющими исполнительную власть; в) правосудия по делам об административных правонарушениях; г) судебного контроля за органами исполнительной власти.

Правомерной представляется реализация в рамках рассматриваемого курса обеих концепций:

Административное процессуальное право характеризуется рядом особенностей.

1. Процессуальные нормы не систематизированы в рамках отрасли, но органично включены в рамки отдельных административно-правовых институтов. Представляется возможным и необходимым создать единые акты, регулирующие административное правотворчество и оперативно-распорядительную, правонаделительную деятельность государственной администрации. Несколько лет назад велась работа над административно-процессуальным кодексом, прекращенная в настоящее время.

Что же касается охранительной, юрисдикционной административной деятельности, то здесь целенаправленно проводится работа по систематизации отдельных производств (по делам об административных правонарушениях, жалобам граждан).

2. Вторичность процессуальных норм, так как они существуют для того, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм. Административное процессуальное право – это обеспечивающая отрасль права.

3. Разнообразие источников. Это общая особенность административного права и административного процессуального права. Соответствующие нормы могут быть в законах и подзаконных актах, принимаемых федеральными органами, а также в актах органов субъектов Федерации, в актах органов уже не существующего СССР и других источниках.

4. Административно-процессуальное право обслуживает материальные нормы многих отраслей права. Прежде всего оно обслуживает конституционное, административное, земельное и иные отрасли публичного права. Кроме того, нормы о регистрации и актов гражданского состояния, сделок с имуществом, банкротстве, исполнительном производстве обеспечивают гражданское, семейное, гражданско-процессуальное право[11].

Учитывая тесную и неразрывную связь административного права и административно-процессуального права, регулирующих государственно-управленческую деятельность, можно выделить несколько функций, присущих обеим отраслям права.

1. Правоисполнительная функция, предопределяемая тем, что административное право и административно-процессуальное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти.

2. Правотворческая функция, являющаяся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству.

3. Организационная функция, проистекающая из организационного характера государственно-управленческой деятельности.

4. Координационная функция, имеющая своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов сферы государственного управления.

5. Правоохранительная функция, обеспечивающая как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных прав и интересов всех участников регулируемых управленческих отношений.

Реализация указанных функций базируется на ряде принциповадминистративно-процессуального права.

1. Принцип законностислужит обеспечению реальности соблюдения законности при рассмотрении и разрешении конкретных индивидуальных административных дел.

2. Принцип компетентности означает, что далеко не все субъекты исполнительной власти наделены процессуальными полномочиями, в том числе административно-юрисдикционного характера. Строгое соблюдение этого принципа обеспечивает надлежащее применение юридических средств воздействия, способствует усилению ответственности полномочных органов (должностных лиц) за совершение ими процессуальных действий.

3. Принцип охраны интересов личности и государства означает необходимость надлежащего использования сторонам административного процесса своих прав, гарантий прав и законных интересов личности, интересов государства.

4. Принцип процессуального равенстваозначает равенство сторон, во-первых, перед законом и, во-вторых, наделение каждой стороны определенным объемом взаимных процессуальных прав и обязанностей.

5. Принцип достижения материальной истины предполагает тщательное изучение всех условий и обстоятельств, связанных с данным индивидуальным, административным делом, а также состязательность в ходе процессуального рассмотрения дел.

6. Принцип доступности выражается в беспрепятзтвенной вожможности каждой из сторон участвовать во всех стадиях рассмотрения индивидуального дела.

7. Принцип гласности предполагает, например, открытое рассмотрение административно-юрисдикционных дел, доведение результатов административно-процессуальной деятельности до заинтересованных лиц.

8. Принцип экономности выражается в установлении достаточно сжатых сроков для осуществления всего комплекса процессуальных действий, в том числе административно-юрисдикционных действий, включая исполнение принятого решения.

9. Принцип ответственности должностных лиц за правильное и эффективное ведение процесса, за проявление бюрократизма при разборе жалоб и т.п[12].

Понятие

Если суммировать все научные подходы к пониманию административного процессуального права, можно сделать следующий вывод: административно-процессуальное право рассматривается как совокупность административно-процессуальных институтов, подинститутов, правовых образований и норм, внутренне связанных между собой логикой административно-процессуального регулирования соответствующих общественных отношений. Система и структура административно-процессуального права опосредованы системой и структурой современного административного процесса, т. е. отдельные административные производства, получившие процессуальное правовое регулирование и сформировавшиеся до самостоятельного и завершенного правового института, составляют систему административно-процессуального права.

Административное процессуальное право представляет собой систему административно-процессуальных норм, регулирующих порядок (процедуры) осуществления управленческих отношений, возникающих в процессе:

построения и функционирования исполнительных органов государственной власти;
осуществления нормативно установленной компетенции органов государственного и муниципального управления;
реализации полномочий должностными лицами при осуществлении ими государственных функций и предоставлении государственных услуг;
обеспечения установленного правового режима при осуществлении охранительной функции государства, применении мер административного принуждения;
рассмотрения в порядке административного судопроизводства дел о защите субъективных публичных прав человека и гражданина, законных интересов юридических лиц и организаций, а также административно-правовых споров между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и государством (государственными органами и органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими), с другой стороны.

Предмет

Предметом административного процессуального права являются административно-процессуальные отношения, возникающие при осуществлении уполномоченными субъектами права (исполнительными органами государственной и муниципальной власти, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими) компетенции и полномочий властного характера, а также в процессе обеспечения прав и свобод человека и гражданина и установления гарантий судебной правовой защиты от неправомерных действий (бездействия) и решений органов публичной власти и их должностных лиц. Как можно предположить, в условиях отсутствия единого правового источника административного процесса предмет административного процессуального права, его содержание и структура напрямую зависят от содержания и структуры административного процесса. Таким образом, в структурном плане в предмет административного процессуального права можно включить виды управленческих отношений, возникающие в процессе осуществления управленческой деятельности в целях:

1. организации и функционирования публичного управления (государственного и муниципального управления, государственной и муниципальной службы), обеспечения действия органов исполнительной власти (организация и система управления, формы и методы осуществления управленческих действий, система и структура органов исполнительной власти, исполнение административных регламентов); определения порядка совершения управленческих действий и соответствующих управленческих процедур (например, принятие административно- правовых актов, заключение административных договоров);

2. создания гарантий судебной правовой защиты физических или юридических лиц от незаконных решений (нормативных либо индивидуальных правовых актов) и действий (бездействия) органов государственной и муниципальной власти, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих посредством административного судопроизводства, осуществляемого судами общей юрисдикции, арбитражными и военными судами;

3. установления различных административно-правовых режимов, обеспечивающих установленный порядок осуществления управленческих действий и реализации административных процедур во всех сферах публичного управления, в особенности в области общественного порядка и общественной безопасности, а также законность и обоснованность применения мер административного принуждения, в том числе мер административной ответственности за совершенные субъектами административные правонарушения;

В административном процессуальном праве используется, главным образом, императивный метод правового регулирования. Императивность проявляется в необходимости строгого соблюдения субъектами административного процессуального права установленных для них процессуальных обязанностей, ограничений, соответствующих правовых режимов. Диспозитивный метод правового регулирования используется в случаях, когда субъекты административного процессуального права обладают равными правовыми (в том числе процессуальными) возможностями, действуют независимо друг от друга, не находятся в соподчиненном административном правоотношении, имеют право выбора действия по своему усмотрению, могут воспользоваться своими правами или отказаться от предоставленных возможностей активного действия, используют государственные гарантии защиты собственных прав, свобод и законных интересов.

В зависимости от особенностей предмета правового регулирования можно говорить о применении следующих методов правового регулирования процессуальных отношений в сфере публичного управления:

1. предписание как способ обеспечения правового регулирования порядка публичного управления, как метод деятельности исполнительных органов государственного управления и муниципального управления, реализации полномочий должностными лицами, исполнения управленческих функций государственными и муниципальными служащими. Так называемый позитивный управленческий процесс, обеспечивающий нормальное функционирование исполнительной власти, основан на использовании данного метода;

2. запрет как способ правового регулирования, распространенный в системе административного правового регулирования не только при применении административного принуждения к физическим или юридическим лицам, но и при установлении особого правового режима запретов и правоограничений для государственных и муниципальных служащих, а также для граждан, иных индивидуальных либо коллективных субъектов административного права;

3. дозволение как метод правового регулирования, проявляющийся в установлении правовой возможности соответствующего поведения и прав лица, а также процедуры обеспечения и защиты (в административном или судебном порядке) прав, свобод, законных интересов субъектов административного права.

Система

Система административного процессуального права представляет собой совокупность разнообразных по назначению и содержанию административных производств, которые можно классифицировать по соответствующим критериям. Важно отметить, что в нее включаются как административные производства, содержащиеся в федеральных законах (например, производство по делам об административных правонарушениях), так и производства, имеющие обычный уровень административного правового регулирования (например, производство по исполнению государственной функции по осуществлению земельного или строительного надзора, производство по применению дисциплинарных взысканий регламентируются законодательством о государственной гражданской службе).

Структура

Подводя итог, можно констатировать, что в структуру административно-процессуального права входят следующие административные производства:

административно-нормотворческая процессуальная деятельность (производство по изданию административных правовых актов);
производство по обращениям граждан;
лицензионно-разрешительное производство;
регистрационное производство;
учредительное (организационное) производство;
поощрительное производство;
административно-договорное производство;
исполнительное производство;
дисциплинарное производство;
производство по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами административной ответственности (например, мер административного пресечения или предупреждения);
производство по делам об административных правонарушениях;
административное судопроизводство (рассмотрение судьями административно-правовых споров — дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений);
производство по оспариванию нормативных и ненормативных правовых актов (административное судопроизводство);
производство по разрешению споров о компетенции между исполнительными органами государственной власти.

Так как в структуру административного процесса, а следовательно, и в структуру административного процессуального права входят множество административных производств, связанных с выполнением различных государственных функций и осуществлением исполнительными органами государственной власти и должностными лицами нормативно установленных полномочий, то, очевидно, процесс структурирования административного процессуального права можно продолжить в зависимости от конкретных процедур осуществления государственного управления.

Когда рассматриваются проблемы административного процесса и административно-процессуального права, непременно возникает вопрос о кодификации административно-процессуального правового материала. Однако дальше констатации необходимости кодификации пока дело не идет. Основной причиной такого положения является, возможно, нерешенность вопроса о содержании административного процесса. Широкое понимание административного процесса вряд ли станет базисом деятельности по проведению кодификации административно-процессуальных норм. Главным образом, именно из-за широты (необъятности) и разнородности практической управленческой деятельности, осуществляемой в настоящее время исполнительными органами государственной власти. Только разумное сужение понимания административного процесса и разделение его на специальные виды процессуальной (или процедурной) деятельности позволят начать работу по кодификации административно-процессуальных норм.

Читайте также: