Соотношение норм гражданского и земельного права

Обновлено: 17.05.2024

1. Гражданское право является одной из отраслей права, входящих в систему российского права. Это означает, что само гражданское право, его институты применяются не как нечто абсолютно обособленное и самодовлеющее, а в определенной системе, во взаимодействии с другими отраслями права.

Исследовать гражданское право в системе права — это значит поставить по крайней мере три вопроса и дать на них ответы. Первый — о месте гражданского права в правовой системе. Второй — чем отличается гражданское право от других отраслей и как их разграничить между собой. Третий — может ли, и если да, то как именно, гражданское право взаимодействовать с другими отраслями права.

Общепризнанно, что каждая отрасль права имеет свой предмет регулирования. Но отношения, регулируемые правом, находятся за пределами самого права, хотя и определяют его юридическое содержание. Следовательно, по предмету можно разграничить сферы применения отраслей права, но нельзя выявить различия отраслей права по их юридическому содержанию. Поскольку и само право, и каждая из его отраслей есть средство воздействия на отношения, то наиболее четко они отличаются друг от друга по способу воздействия на отношения, т.е. по присущим отраслям права методам регулирования. Именно методы регулирования в концентрированном виде отражают юридическое содержание каждой отрасли права.

2. Исходя из этого, все отрасли права можно разделить на следующие группы. Первая — конституционное право. Вторая — отрасли с дозволительным, т.е. правонаделительным, регулированием. Третья — отрасли с обязывающим регулированием. Четвертая группа характеризуется запретительным регулированием. И наконец, последняя, пятая группа — это судоустройственное и судопроизводственное, т.е. судебное, право, характеризующееся обеспечительным регулированием.

Конституционное право по своему содержанию и функциям обеспечивает закрепление основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, регулирует государственное устройство, структуру, функции и полномочия органов государственной власти и местного самоуправления. Оно является правовым фундаментом системы российского права, основой всего законодательства нашего государства. Социально-экономические и политические принципы, закрепленные в Конституции РФ, находят свою конкретизацию и развитие во всем законодательстве страны, во всех отраслях права. Конституционные принципы общественного устройства — это и есть то, что цементирует все отрасли права между собой и составляет основу его единства. В то же время каждая из отраслей права применительно к регулируемым отношениям формирует систему правового регулирования соответствующих отношений, базируясь на принципах, закрепленных в Конституции .

Взаимодействие между конституционным и гражданским правом состоит в том, что конституционное право устанавливает основы экономических отношений, отношений между государством и человеком, гражданином. Эти принципиальные положения находят свое отражение и развитие в нормах гражданского права. Конституционное право — базовая отрасль для гражданского права, представляющая собой его фундамент, как и всей правовой системы. Поэтому основные принципы гражданского права обнаруживаются прежде всего в Конституции РФ. Толкование и применение норм гражданского права должно происходить в совокупности с толкованием и применением конституционных норм, закрепляющих исходные положения для отношений, регулируемых гражданским правом.

С этих позиций наибольшее значение для гражданского права имеют положения, относящиеся к собственности, предпринимательской деятельности, правам человека и к их судебной защите. Гражданское право своим содержанием развивает и конкретизирует положения Конституции, содержащиеся в ст. ст. 8 , 9 , 34 — 36 , 46 , 53 и др.

3. Исторически семейное, трудовое и природоресурсное право в прошлом представляли собой единую отрасль — гражданское право. Постепенно эти отрасли отделились от гражданского права. Это указывает на то, что все названные отрасли обладают известным сходством, но в то же время если каждая из них — это самостоятельная отрасль права, то очевидно, что они имеют отличительные юридические признаки. Метод регулирования каждой из этих отраслей, будучи сходным с методом гражданско-правового регулирования, вместе с тем обладает тем или иным своеобразием.

Общее в методах гражданского права и отделившихся от него отраслей как раз и состоит в том, что все они являются отраслями с дозволительным регулированием. В этих отраслях преобладают не нормы-запреты и не нормы-обязывания, а дозволительные нормы, в результате действия которых участники соответствующих отношений (гражданских, семейных, трудовых, земельных) выступают в качестве правообладающих лиц. Их права осуществляются ими для реализации своих интересов и удовлетворения тех или иных потребностей. Что касается отличий названных отраслей права от гражданского права, то они должны быть рассмотрены применительно к каждой отрасли права отдельно.

4. Отличие гражданского права от отраслей права с обязывающим регулированием, таких как административное, финансовое, налоговое право, очевидно. Они не только различны, но и по основным юридическим характеристикам и методам воздействия в известном смысле противоположны. Если субъекты гражданского права между собой юридически равны и автономны в правовом отношении, то участники административных, финансовых, налоговых отношений, напротив, юридически не равны, находятся в отношениях власти и подчинения, поскольку во всех этих отношениях в качестве одной из сторон выступают государство и его органы власти. Они обладают властной компетенцией, которая позволяет им совершать действия и издавать акты, обязательные для другой стороны соответствующих отношений.

Столь существенные различия рассматриваемых отраслей права теоретически и практически исключают возможность применения норм одной отрасли права к другой, т.е. норм, например, налогового законодательства к гражданским отношениям или норм гражданского права к налоговым отношениям. Следовательно, чрезвычайно важно четко различать сферы действия рассматриваемых отраслей гражданского права, не допускать их смешения и исключать ошибки, состоящие в неправомерном использовании норм одной отрасли права для регулирования отношений, являющихся предметом другой отрасли права. На это прямо указывает п. 3 ст. 2 ГК: к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

5. Но, несмотря на различия и даже противоположность норм, с одной стороны, гражданского права, а с другой — административного, финансового, налогового права, возможно и известное взаимодействие рассматриваемых отраслей права. Такое взаимодействие, будучи необходимым, действительно предусмотрено в ряде случаев законодательством и имеет практическое применение. Так, ст. 11 ГК в п. 2 указывает на то, что защита гражданских прав может осуществляться в административном порядке в случаях, предусмотренных законом. Совершенно очевидно, что для защиты гражданского права в административном порядке требуется, чтобы этот порядок был установлен нормами именно административного права. Вместе с тем и нормы гражданского права могут использоваться для защиты гражданских прав в сфере административных отношений. Так, ст. 16 ГК предусматривает, что если незаконными действиями или актами государственных органов гражданину или юридическому лицу причиняются убытки, то они подлежат возмещению за счет соответствующего государственного или муниципального образования. В данном случае гражданские права защищаются гражданским же правом, хотя нарушение гражданских прав происходит в сфере вертикальных административных правоотношений.

6. Гражданское право и уголовное право разграничиваются легко, поскольку речь идет о совершенно разных и во многом даже противоположных отраслях права. Уголовное право регулирует отношения, в которых в обязательном порядке участвует государство, устанавливающее запреты на совершение общественно опасного поведения и меры уголовной ответственности, уголовного наказания за нарушение этих запретов. Следовательно, уголовное право регулирует отношения, основанные на власти и подчинении сторон, и в качестве основного правового предписания использует запреты с возложением за их нарушение мер уголовной ответственности.

Вместе с тем чрезвычайно важным представляется взаимодействие гражданского и уголовного права. Гражданские права нуждаются в применении не только мер гражданско-правовой защиты, в результате которой происходит восстановление нарушенного гражданского права или предоставление потерпевшим известной имущественной компенсации, но и мер уголовно-правовой охраны.

7. Гражданское право и процессуальное право соотносятся как содержание и форма. Поскольку применяемое право — гражданское право — построено на началах правонаделения, правовой автономии, диспозитивности, правовой инициативы, то естественно, что гражданское судопроизводство покоится на началах правовой свободы, диспозитивности, состязательности сторон — истца, добивающегося защиты нарушенного права, и ответчика, возражающего против применения к нему соответствующих принудительных мер.

8. Основным делением в праве, в том числе и в праве российском, является деление его на частное и публичное.

В теории права существование основного подразделения в праве связывается с наличием в обществе частных и публичных интересов. Частное право обеспечивает права отдельного лица, наделяя каждого из них правовыми средствами реализации их частных потребностей и интересов. Напротив, публичное право содержит в себе правовые возможности признания и осуществления прав всех граждан общества, т.е. публичных интересов. При этом под публичным интересом понимаются не столько интересы государства, сколько совокупные интересы граждан данного общества. Государство же должно выступать в качестве выразителя публичных интересов и представлять интересы общества в целом. Важнейшая задача любой правовой системы состоит в установлении оптимального соотношения частных и публичных интересов.

Далее, публичное право и частное право различаются по субъектам и характеру правоотношений. В отношениях, опосредуемых публичным правом, в качестве одной из сторон всегда выступает государство в лице соответствующих государственных органов. По своему типу отношения, регулируемые публичным правом, представляют собой властеотношения, которые строятся на основе подчинения других участников этих отношений государству. В рамках публично-правовых отношений государство реализует себя как власть, выполняет свои властные функции для достижения определенных общественно полезных целей. Напротив, в отношениях, опосредуемых частным правом, т.е. как власть, оно не участвует. Если оно и участвует в этих отношениях, то лишь как обычный субъект, ничем не отличающийся от других участников частноправовых отношений. Отношения, опосредуемые частным правом, строятся как отношения горизонтальные, как общественные связи между правовыми субъектами, не подчиненными друг другу.

Публичное право и частное право, в силу особенностей регулируемых отношений, отличаются друг от друга как способом, так и механизмом воздействия на общественные отношения. Для публичного права, регулирующего отношения на началах субординации субъектов, свойственно развитое интенсивное регулирование, которое носит централизованный характер. В отраслях публичного права абсолютно преобладают императивные нормы. По содержанию правовые предписания, содержащиеся в публичном праве, представляют собой либо предписания-запреты, как в уголовном праве, либо предписания-обязывания, как, например, в налоговом праве. При этом в публичном праве для обеспечения реализации правовых предписаний довольно интенсивно используется принуждение в виде административных, уголовных и иных санкций.

Напротив, в частном праве, регулирующем отношения на началах координации субъектов, широко используется предписание в виде дозволения. Абсолютно преобладают диспозитивные нормы, обеспечивающие использование в регулировании субъективного усмотрения участников отношений в виде их договоров. Таким образом, правовое регулирование характеризуется началами децентрализации. Дозволительное и диспозитивное регулирование отношений исключает необходимость интенсивного использования принуждения для реализации правил, содержащихся как в нормах права, так и в договорах. Основным побудительным началом к исполнению правовых предписаний выступает личный интерес участников данных отношений.

К публичному праву относятся конституционное (государственное) право, административное право, судебное право, финансовое и налоговое право, право социального обеспечения, уголовное право, а также природоохранительное право.

К частному праву относится прежде всего гражданское право, а также семейное, трудовое, природоресурсное право. Именно гражданское право по своему содержанию и своим правовым чертам относится к числу классических отраслей частного права. Поэтому оно является центром, ядром частного права.

В-третьих, собственно, как следствие из второго аспекта, в ГрК РФ объекты градостроительных отношений прямо не перечисляются. Получить соответствующее представление об объектах можно только путем системного анализа ряда статей ГрК РФ, в которых как объекты перечисляются: населенный пункт, межселенная территория, их части (ст.19, 23, 28 ГрК РФ), квартал, микрорайон, район и иные подобные элементы (абз. 35 ст. 1 ГрК РФ), зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (абз. 4 ст. 1 ГрК РФ), особо охраняемые природные территории (ст.4, 10 ГрК РФ). Земельные участки, будучи образованными из той или иной территории и являясь её частью, также выступают объектом градостроительных отношений. Как указывает Болтанова Е.С., непосредственным объектом земельные участки являются в отношениях строительства, реконструкции объектов капитального строительства, в отношениях по подготовке градостроительных планов и иных[1]. Из анализа ст. 1 ГрК РФ также следует, что объектом градостроительных отношений являются и объекты капитального строительства: здания, строения, сооружения, в том числе линейные объекты, отвечающие признакам недвижимости. Проводя системный анализ определить, что под объектами градостроительной деятельности следует понимать различные территориально-пространственные единицы (территории и части территорий публичных образований, функциональные и территориальные зоны, земельные участки и объекты капитального строительства на них). При этом правовое регулирование объектов градостроительных отношений осуществляется комплексно, с учетом норм иных отраслей права, прежде всего гражданского, земельного, природоохранного законодательства.

Все вышеперечисленные факторы, указывающие на специфичную и многоаспектную правовую регламентацию, способствовали тому, что в отечественной системе права до настоящего времени законодательно не закреплено место градостроительного законодательства, а в Конституции Российской Федерации отсутствует разграничение по предмету ведения между субъектами законотворчества.

Однако, изложенная правовая позиция не даёт представления об особенностях, системной связи, толковании и применении норм градостроительного права и требует соответствующего научно-правового обоснования.

В этой связи закономерно, что в науке права значительное время функциональному анализу подвергались не столько отдельные нормы права, сколько их образования более высокого уровня - отрасли права на основе деления системы по предмету и методу правового регулирования, что в настоящее время не вполне отвечает широкому спектру общественных отношений - довольно сложных, комплексных, и противоречивых, с высокой степенью динамичности.

Из содержания ст. 4 ГрК РФ следует, что к градостроительным отношениям применяется также земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Взаимные отсылки легко обнаружить и в перечисленных отраслях законодательства. Так, в соответствии со ст. 263 ГК РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка (п. 2 ст. 260 ГК РФ).

В силу подп. 2 п. 1 ст. 40 ЗК РФ собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Исходя из комплексного регулирования градостроительных отношений, то есть не только нормами градостроительного законодательства, следует, что в качестве ограничений для объектов градостроительных правоотношений могут выступать ограничения, основанные не только на нормах градостроительного законодательства, но и установленные актами иных отраслей.

При этом, как дополнительно отмечается в судебных актах по спорам, вытекающим из градостроительных отношений, действующим законодательством не предусмотрена возможность установления зон санитарной охраны, зон с особыми условиями использования территории непосредственно актами, принимаемыми в рамках градостроительной нормотворческой деятельности, - проектами документов территориального планирования и градостроительного зонирования, и без учета требований актов иных отраслей (например, СанПиН), в том числе касающихся порядка их утверждения. В одном из дел, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, отменяя решение нижестоящего суда и удовлетворяя требования заявителя о признании не действующими генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа в части отображения зоны с особым условиями использования территорий в границах земельного участка заявителя указала, что поскольку вопросы установления размера и границ зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства, то спорные генеральный план и правила землепользования и застройки в части отображения границ зон с особыми условиями использования территории не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и подлежат признанию не действующими[12]. В другом деле суд, удовлетворяя требования истца об оспаривании генерального плана, приложения к правилам землепользования и застройки городского округа в части отнесения земельного участка, на котором расположен дом истца, к зонам с особыми условиями использования территории указал, что поскольку документы об установлении зоны санитарной охраны отсутствуют, то, отображая размеры данных зоны в схеме планировочных ограничений, схеме зон с особыми условиями использования территории, прилагаемых к генеральному плану, на карте зон с особыми условиями в правилах землепользования и застройки в отсутствие таких документов и распространяя данные зоны на территорию земельного участка истца, городская дума вышла за пределы своих полномочий[13].

В связи с чем, указанные ограничения, хотя и являются элементами правового режима объектов градостроительных отношений, но строго говоря, градостроительными ограничениями, то есть возникающими непосредственно в результате нормотворческой деятельности уполномоченных субъектов градостроительных отношений, не являются.

И наоборот, отношения по резервированию и изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд предопределяются актами нормотворческой деятельности в процессе градостроительных отношений по территориальному планированию и градостроительному зонированию. Так, документы территориального планирования выступают основанием для принятия решения о резервировании земельного участка (ст. ст. 9, 26 ГрК РФ) в порядке предусмотренном земельным законодательством (ст. 70.1 ЗК РФ); а также являются основанием для изъятия земельного участка для публичных нужд в порядке, предусмотренном гл. VII.1 ЗК РФ.

Проект планировки, как документ об установлении границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определении характеристик и очередности планируемого развития территории (ст. 22 ГрК РФ) в свою очередь, предопределяет отношения по землепользованию, путем определения территорий, которые не подлежат приватизации; наряду с документами территориального планирования также является основанием для принятия решения об изъятии того или иного земельного участка. В рамках одного из дел арбитражный суд кассационной инстанции указал следующее: в рассматриваемом случае в соответствии с генеральным планом сельского поселения на испрашиваемом в аренду земельном участке запроектирована автомобильная дорога федерального значения. Генеральный план в установленном законом порядке не оспорен, не признан недействующим. Таким образом, в отношении спорного земельного участка установлены градостроительные ограничения, препятствующие предоставлению его в аренду истцу[14].

Несоблюдение градостроительных норм-предписаний может служить основанием для возникновения изменения или прекращения земельно-правовых или гражданско-правовых отношений, например, в виде принудительного прекращения прав на земельный участок и объекты капитального строительства на нём. В силу подп. 1 п. 2 ст. 45 ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно создании или возведении на земельном участке самовольной постройки либо невыполнении обязанностей, предусмотренных частью 11 статьи 55.32 ГрК РФ, в сроки, установленные решением о сносе самовольной постройки либо решением о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями. В силу ст. 222 ГК РФ, в качестве санкции за нарушение градостроительных норм при строительстве или реконструкции объекта капитального строительства лицо, осуществившее самовольную постройку по решению суда, может быть обязано к её сносу.

Применительно к выбору вида разрешенного использования земельного участка и соотношения его с целью предоставления земельного участка необходимо также учитывать следующее. Пунктом 14 статьи 39.16 ЗК РФ установлено основание для отказа публичным собственником в предоставлении без торгов земельного участка в случае несоответствия разрешенного использования земельного участка целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка.

В рамках одного из дел по оспариванию отказа уполномоченного органа, со ссылкой на п. 14 ст. 39.16 ЗК РФ, в выкупе земельного участка собственником расположенного на таком земельном участке объекта недвижимости Верховный суд Российской Федерации указал следующее: исключительность права собственника объекта недвижимости на приобретение земельного участка, занятого таким объектом, не означает возможность игнорирования или нарушения действующего законодательства по территориальному зонированию земельных участков. Несоответствие вида разрешенного использования земельного участка не предоставляет собственнику объекта недвижимости права на выкуп земельного участка, используемого с нарушением правил землепользования и застройки, свидетельствует о принципиальной невозможности предоставления участков в испрашиваемых целях. Однако указанное не исключает возможность выкупа земельного участка после изменения в установленном законом порядке назначения объекта недвижимости или вид разрешенного использования земельного участка[15].

Проведенный анализ даёт право утверждать, что градостроительное законодательство

[3] Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. Собрание сочинений в десяти томах. Том 2: Специальные вопросы правоведения. — М.: Статут, 2010. С 81.

[4] Ерпылева Н. Ю. Предмет и метод международного банковского права // Адвокат. 2003. № 9. С. 59-75.

[5] Алексеев С. С. Указ. Соч. С. 81

[6] Матузов Н. И. Теория государства и права / Н. И. Матузов, А. В. Малько. М.: Юристъ, 2004. С. 414

[7] Современный словарь иностранных слов: Ок. 20 000 слов / [Принимали участие: Н. М. Ланда [и др.]. - 3. изд., стер. - М. : Рус. яз., 2000. С. 666.

[9] Алексеев С. С. Указ. Соч. С. 165

[10] Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 27.12.2019)

[12] Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 11.09.2019 № 71-АПА19-7

[13] Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 20.03.2019 № 33-АПА19-2

[15] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 14.10.2019 № 309-ЭС19-17770

Читайте также: