Особенности управления государственной и муниципальной собственностью на землю

Обновлено: 04.05.2024

В научной и практической среде по сей день не прекращаются споры о том, правомерно ли наделение органов местной администрации (муниципальных органов), входящих в структуру исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления – местной администрации, полномочиями на осуществление функций по управлению и распоряжению имуществом муниципального образования, в том числе земельными участками, функциями по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, функций по оказанию услуг в сфере имущественных и земельных отношений, иных функций.

Под самой структурой местной администрации понимается ее внутреннее подразделение на отраслевые, функциональные или территориальные органы, которые могут носить различные наименования – отделы, комиссии, комитеты, управления и т.п. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными подразделениями муниципального хозяйства, например, ЖКХ, образованием и т.д. Под функциональными подразделениями понимают подразделения, отвечающие за определенные направления муниципальной деятельности, например, за управление финансовыми средствами, муниципальной собственностью и т.д.[1]

Как справедливо отмечает Селихова О. Г., примечательно, что органы местной администрации как юридические лица упоминаются в статье, озаглавленной "Органы местного самоуправления как юридические лица". Трудно представить логику законодателя, фактически уравнявшего в названии органы как целое и их структурные подразделения[2].

Как следует из статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Правительство Российской Федерации, осуществляя, как орган государственной власти, исполнительную власть в государстве, осуществляет управление федеральной собственностью (статьи 1 и 14 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"). Причем, Правительство Российской Федерации осуществляет данное полномочие не непосредственно, а через специально созданный федеральный орган исполнительной власти – Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество)[3].

В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Как видим, от имени органов государственной власти соответствующего уровня по вопросам управления собственностью публично-правового образования действуют соответствующие органы исполнительной власти (федеральные или региональные).

Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования является местная администрация (часть 1 статьи 34, часть 1 статьи 37 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

По мнению В. В. Волкова органы местной администрации не могут иметь статус органов местного самоуправления, поскольку они являются лишь структурными подразделениями местной администрации, должны подчиняться главе местной администрации и не могут обладать собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В случае наделения этих органов статусом юридического лица они не приобретают организационной и функциональной независимости в структуре местной администрации. В противном случае возникает вполне закономерный вопрос: следует ли считать местную администрацию единым органом или совокупностью органов?[6]

Иной точки зрения придерживается Баженова О. И., на взгляд которой эффективное осуществление компетенции структурного подразделения во многих случаях невозможно без предоставления ему права выступать от имени муниципального образования в отдельных правоотношениях: это позволяет сосредоточить процесс принятия и реализации решений в одном месте. Вопрос лишь в том, какие это правоотношения. Ответ зависит от компетенции подразделения, закрепляемой в уставе либо иных муниципальных нормативных правовых актах. Возможно, различные виды полномочий следует закреплять актами, принимаемыми разными органами местного самоуправления: наиболее важные из них, в том числе связанные со вступлением в имущественные правоотношения, - решением представительного органа, а остальные - решением местной администрации[7].

Согласно части 1 статьи 41 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Согласно разъяснениям Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления иные должностные лица могут действовать от имени муниципального образования без доверенности в соответствии с уставом муниципального образования, если они наделены исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения. К таким должностным лицам устав муниципального образования может относить как руководителя органа местного самоуправления, так и его заместителя (заместителей), а также руководителей органов местной администрации (их заместителей)[8].

Например, частью 1 статьи 46 Устава г. Ростов-на-Дону предусмотрено, что администрация города в лице ее органов и внутренних подразделений реализует исполнительно-распорядительные полномочия городского самоуправления (в том числе в области управления муниципальной собственностью) под руководством и контролем главы Администрации города[9].

Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону - отраслевой (функциональный) орган администрации города Ростова-на-Дону, входящий в ее структуру, обеспечивающий проведение единой политики в области управления и распоряжения муниципальной собственностью и земельными участками в пределах городской черты, сочетающий отраслевое управление с функциональным руководством межотраслевого характера[10].

Органы местной администрации с аналогичной компетенцией созданы во многих муниципальных образованиях нашей страны.

Например, Комитет земельных и имущественных отношений, согласно положению, утвержденному Казанской городской Думой от 29.12.2010 №20-3, в рамках своей компетенции осуществляет полномочия по владению, пользованию, распоряжению и управлению муниципальным имуществом г.Казани[11].

В соответствии с решением Городской думы г. Краснодара от 15.12.2005 г. N 4 Департамент муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар является функциональным органом администрации муниципального образования город Краснодар, в числе основных задач которого – управление и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования город Краснодар, в порядке, определенном городской Думой Краснодара[12].

Комитет по управлению имуществом г. Махачкалы является функциональным органом Администрации города Махачкалы, входит в его структуру и уполномочен на осуществление функций по управлению и распоряжению муниципальным имуществом г. Махачкалы, в том числе и земельными участками, функций по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, функций по оказанию услуг в сфере имущественных и земельных отношений, иных функций (решение Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 18.03.2010 г. N 24-3и)[14].

[1] Практика применения законодательства о местном самоуправлении в разъяснениях Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления // Издание Государственной Думы, 2018.

[2] О. Г. Селихова. Особенности правового статуса органов местного самоуправления // "Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2016 г.

[3] Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 N 432 "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом" // "Собрание законодательства РФ", 09.06.2008, N 23, ст. 2721.

[7] О. И. Баженова. Органы муниципального образования как его представители: к постановке проблемы // Конституционное и муниципальное право, 2011, № 3.

Пресс-центр

Публикации о Росреестре

Как приобрести и оформить земельный участок

В последнее время заявителей все чаще интересуют вопросы: куда обратиться и с чего начать процедуру приобретения и оформления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в рамках проводимой реформы земельного законодательства.

Правом предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наделены органы государственной власти (федеральной, субъекта РФ) и органы местного самоуправления, осуществляющие полномочия в области земельных отношений (ст.9–11 Земельного кодекса Российской Федерации).

Так, Законом №171-ФЗ внесены изменения, касающиеся порядка управления и распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Вместе с тем, четко закреплена компетенция органов местного самоуправления в зависимости от муниципального образования, в пределах которого расположен соответствующий земельный участок. Отметим, что ранее подобной дифференциации законодательно не существовало.

Актуальность вопроса, связанного с распоряжением такими землями, обусловлена тем фактом, что до настоящего времени большие по объему площади земель не имеют реестровых собственников, при этом вовлечение указанных земель в хозяйственный оборот является объективно необходимым и должно положительно влиять на доходность различных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе способствовать развитию рынка недвижимости.

Необходимо учитывать, что органы местного самоуправления городских и сельских поселений распоряжаются земельными участками в своих границах с момента утверждения ими правил землепользования и застройки. До утверждения правил землепользования и застройки право распоряжения не разграниченными земельными участками в таких поселениях сохраняется за органами местного самоуправления муниципальных районов.

Земельным кодексом Российской Федерации (далее – ЗК РФ) предусмотрены следующие основания возникновения прав на земельные участки, предоставляемые из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности:

1. Решение органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или бессрочное пользование;

2. Договор купли-продажи в случае проставления земельного участка за плату;

3. Договор аренды;

4.Договор безвозмездного пользования.

Распоряжение публичным земельным участком всегда осуществляется в силу властного акта уполномоченного органа, который в одних случаях является самостоятельным основанием предоставления земельного участка (п.1 ст.39.1 ЗК РФ), а в других случаях является основанием для заключения соответствующего договора с заинтересованным лицом (пп.2 – 4 п.1 ст.39.1 ЗК РФ).

Согласно статье 39.3 ЗК РФ продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов. Вместе с тем, ЗК РФ содержит исчерпывающий перечень оснований предоставления публичных земельных участков без торгов как в собственность (пп. 1 – 10 п.2 ст.39.3), так и в аренду (пп.1 – 33 п.2 ст.39.6).

В отдельных случаях земельные участки могут быть предоставлены гражданам и юридическим лицам бесплатно. Так, в силу ст.39.5 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются бесплатно:

– лицам, с которыми заключены договоры о развитии земли в границах застроенных территорий;

– религиозным организациям, если они имеют в собственности недвижимость, расположенную на таких землях;

– лицам, ведущим садоводство и огородничество на землях некоммерческой организации;

– гражданам, которые получили земельные участки в безвозмездное пользование, при условии, что прошло пять лет со дня предоставления им земли, и если земли использовались в соответствии с установленным разрешенным использованием;

– гражданам, которые получили земельные участки в безвозмездное пользование, при условии, что прошло пять лет со дня предоставления им земли, и если граждане работали в муниципальном образовании в определенной должности;

– гражданам, имеющим трех и более детей;

– религиозным организациям для сельскохозяйственного использования, если участки находятся у них в бессрочном пользовании.

Иностранным гражданам и лицам без гражданства земельные участки предоставляются исключительно за плату.

Если земельный участок предстоит образовывать или его границы нужно уточнять, в отношении данного земельного участка необходимо выполнить кадастровые работы (п.15 ст.39.15 ЗК РФ). После выполнения кадастровых работ и получения согласованного межевого дела следует обратиться в орган кадастрового учета с заявлением о постановке данного земельного участка на государственный кадастровый учет.

Государственная регистрация права собственности, права аренды на земельный участок проводится на основании заявления правообладателя либо лица, действующего по доверенности (ст.16 Закона о регистрации от 21.07.1997 №122-ФЗ), а также:

– решения уполномоченного органа о предоставлении земельного участка, договора предоставления земельного участка за плату, договора аренды или договора безвозмездного пользования (ст.17, п.2 ст.25.2 Закона №122-ФЗ);

– квитанции об уплате государственной пошлины.

Государственная регистрация прав проводится в течение 10 рабочих дней со дня приема заявления и документов, необходимых для государственной регистрации (п.3 ст.13 Закона №122-ФЗ).

17 декабря Верховный Суд РФ вынес Определение № 307-ЭС19-13722 по спору о регистрации права государственной собственности на земельный участок, переданный в бессрочное пользование учреждению МЧС России в 2010 г.

Управлению Росимущества не удалось зарегистрировать право собственности РФ на участок

Спустя семь с половиной лет Межрегиональное территориальное управление Росимущества в Мурманской области и Республике Карелия обратилось в Управление Росреестра по Вологодской области с заявлением о государственной регистрации права федеральной собственности на данный участок.

21 мая 2018 г. регистрирующий орган вынес решение о приостановлении госрегистрации права федеральной собственности на данный участок. Он отметил, что с заявлением о госрегистрации обратилось ненадлежащее лицо в связи с отсутствием у него полномочий на представление интересов в отношении расположенных на территории Вологодской области объектов недвижимости. Управление Росреестра также сочло, что заявитель не представил документы, необходимые для осуществления государственной регистрации права, так как в рассматриваемом случае у РФ отсутствовали основания возникновения права собственности на спорный участок. По мнению регистрирующего органа, предоставление земельного участка учреждению МЧС на праве постоянного (бессрочного) пользования после 1 июля 2006 г. не влечет разграничение права государственной собственности на него в пользу РФ по основаниям, предусмотренным ст. 3.1 Закона о введении в действие Земельного кодекса РФ.

Первые две инстанции удовлетворили заявление Росимущества

Впоследствии заявитель оспорил в арбитражном суде решение о приостановлении регистрации права собственности Российской Федерации на спорный участок, обосновав требования тем, что такое решение не соответствует закону и нарушает права и законные интересы государства.

Арбитражный суд удовлетворил заявление, впоследствии апелляция поддержала это решение. Обе инстанции сочли, что спорный земельный участок, государственная собственность на который не была разграничена, был предоставлен учреждению МЧС России на праве постоянного (бессрочного) пользования. Следовательно, в соответствии с критериями разграничения государственной собственности на землю, установленными п. 1 ст. 3.1 Закона о введении в действие ЗК РФ, он относится к федеральной собственности.

Суды указали, что из содержания норм земельного законодательства не следует, что применение критериев разграничения возможно только к отношениям, возникшим до 1 июля 2006 г. (с момента вступления в силу статьи 3.1 закона). Иное толкование, отметили они, означало бы невозможность дальнейшего разграничения государственной собственности на землю в отношении тех участков, которые на момент введения в действие вышеуказанной нормы не подпали под установленные ею критерии, что противоречит самому принципу разграничения госсобственности на землю.

Кассация отменила решения нижестоящих судов, отказав в удовлетворении требований

Кассация заключила, что публичные земельные участки, которые на момент вступления в силу ст. 3.1 Закона о введении в действие ЗК РФ не были переданы соответствующим организациям или не были заняты объектами недвижимости, находящимися в собственности публично-правовых образований, относятся к земельным участкам, право государственной собственности на которые не разграничено. Следовательно, передача администрацией, не уполномоченной в силу п. 2 ст. 16 Земельного кодекса на издание актов о разграничении государственной собственности на землю, учреждению МЧС спорного земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования не могла повлечь разграничение государственной собственности на данный участок и приобретение соответствующего права РФ.

Кассация добавила, что Управление Росимущества при обращении с заявлением о государственной регистрации права собственности РФ не доказало, что спорный земельный участок относится к федеральной собственности, поэтому регистрирующий орган обоснованно отказал в регистрации таких прав.

ВС РФ не согласился с выводами окружного суда

Со ссылкой на ряд нарушений норм материального права заявитель обратился с кассационной жалобой в Верховный Суд, который, изучив материалы дела № А13-8951/2018, отменил постановление окружного суда и оставил в силе судебные акты первой и второй инстанций.

ВС напомнил, что по смыслу ст. 17–19 ЗК РФ одним из оснований возникновения права собственности того или иного публично-правового образования является разграничение государственной собственности на землю. При этом закрепленные законодателем критерии для разграничения публичной земли прежде всего касаются участков земли, на которых расположены объекты недвижимости или которые по своему назначению необходимы органам власти того или иного уровня, а также поименованным в законе лицам в целях выполнения ими своих функций.

Читайте также: