3 какие органы осуществляют правомочия публичных образований как собственников имущества

Обновлено: 02.05.2024

Действительно, конституционно-правовой статус публично-правовых образований (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования) определяется нормами конституционного законодательства, в том числе при участии субъектов конституционного права в отношениях собственности. Но гражданское законодательство вправе, на наш взгляд, принимать участие в нормативно-правовом закреплении особенностей участия субъектов конституционного права в имущественных правоотношениях (отношениях, регулируемых гражданским законодательством) (по аналогии со ст. 124–125 ГК). Отраслевое законодательство (в том числе и гражданское) может, согласно современной российской конституционно-правовой доктрине, конкретизировать положения Конституции РФ по вопросам, относящимся к отраслевому предмету правового регулирования, а если конституционные нормы прямого действия отсутствуют, то, исходя из принципов (видов, способов) конституционного толкования, законодатель вправе, на наш взгляд, закрепить существенные особенности отношений собственности и их субъектов в нормах гражданского законодательства. Современная юридическая практика и само гражданское законодательство показывают, что отношения публичной собственности, прежде всего в имущественном обороте, обеспечиваются в большой степени гражданско-правовым регулированием.

Другое дело, что до настоящего времени продолжаются теоретические споры среди государствоведов, цивилистов и других ученых относительно отраслевой принадлежности права государственной (муниципальной) собственности. Одни исследователи утверждают, что нормы о праве собственности по своей природе являются гражданско-правовыми,[158] другие полагают, что нормы института права государственной собственности имеют государственно-конституционную прописку.[159] Третья группа исследователей придерживается мнения, согласно которому совокупность норм, составляющих право собственности в объективном смысле, следует отнести к комплексным образованиям, включающим в себя нормы самой различной отраслевой принадлежности.[160] Положение осложняется тем, что Конституция РФ не обозначила основные цели существования публичной собственности и ее роль в современном государстве с рыночной экономикой, не установлены ее основные субъекты и объекты, не определены принципы особого режима ее осуществления, важнейший блок публичной собственности (приватизационные отношения) выведен за пределы гражданского законодательства, а многие положения о публичной собственности изложены в лесном, водном, земельном, экологическом законодательстве.[161]

Выход из создавшейся ситуации следует искать, на наш взгляд, в гармоничном развитии, соотношении норм частного и публичного права, совершенствовании (дополнении, аутентичном, легальном толковании) конституционных норм исследуемой сферы.

Согласно п. 3 ст. 214 и п. 2 ст. 215 ГК от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 ГК.

Парламент Российской Федерации как законодательный и представительный орган государственной власти определяет основную нормативную базу регулирования отношений публичной собственности, основные источники формирования государственной и муниципальной собственности, утверждает доходные и расходные части государственного бюджета, принимает решения по отдельным социально-экономическим и инвестиционным программам, в том числе по приватизации публичной собственности, принимает решения по отдельным стратегическим вопросам распоряжения национальным имуществом, осуществляет функцию парламентского контроля собственника за правомерным и эффективным использованием (распоряжением) государственной собственности.

Президент Российской Федерации как глава государства также занимает важнейшее место среди высших органов государственной власти, осуществляющих права публичного собственника. Он имеет конституционное право: председательствовать на заседаниях Правительства РФ, назначать с согласия Государственной Думы РФ Председателя Правительства РФ, назначать и освобождать от должности его заместителей и федеральных министров, принимать решение об отставке Правительства РФ, утверждать систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, определять основные направления в сфере экономики и отношений собственности, а также осуществляет непосредственное руководство рядом министерств, обладает полномочиями по распоряжению и управлению объектами государственной собственности в силу отдельных законодательных актов (гл. 4 Конституции РФ). Правда, с обладанием Президентом РФ полномочиями по распоряжению объектами государственной собственности согласны не все государствоведы. Оппоненты полагают, что согласно логике полномочия по управлению имуществом федеральных министерств принадлежат Правительству РФ.[162]

Представляется, что окончательное решение этого вопроса зависит от законодательного уточнения конституционного положения Президента РФ относительно теории разделения государственной власти и формы правления.

Большую роль в управлении и распоряжении федеральной собственностью играет Управление делами Президента РФ.

Представляется, что такой вывод не соответствует в полной мере конституционно-правовому положению судов России относительно их участия в имущественном обороте и реализации прав собственника-государства. При рассмотрении гражданских, уголовных и административных дел суды вовсе не изменяют правовой статус объектов публичной собственности, не принимают решения по распоряжению объектами государственной собственности (это происходит без прямого судебного вмешательства уполномоченными публичными собственниками государственными органами на основе федеральных законов, когда уполномоченные государственные органы пользуются, владеют и распоряжаются государственным имуществом в установленном законом порядке от имени собственника (Российской Федерации, ее субъекта). Суды РФ рассматривают лишь споры между собственниками имущества различных форм, осуществляют судебную защиту вещных и обязательственных прав собственников, независимо от формы собственности (государственная, муниципальная или частная), так как, согласно ст. 8 Конституции РФ, все формы собственности признаются и защищаются равным образом. Вынося решение по защите прав собственника (в том числе и государственного федерального собственника), суд применяет один или несколько способов, предусмотренных ст. 12–16 ГК: 1) устанавливает (ввиду предъявления иска о признании) право заявителя на то или иное имущество, если это право оспаривается иными лицами или ставится под сомнение; 2) принимает решение о виндикации (истребовании вещи по иску собственника (в том числе государственного в лице соответствующего государственного органа) из чужого незаконного владения (ст. 301–302 ГК); 3) обязывает своим решением не создавать государственному собственнику (в лице его органов) препятствия в пользовании публичным имуществом (ст. 303 ГК).

Согласно Положению о Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом, утвержденному постановлением Правительства РФ № 691 от 27 ноября 2004 г., Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (правопреемник бывшего Министерства имущественных отношений РФ) (в дальнейшем – Росимущество) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим от имени Российской Федерации функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом Российской Федерации, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти). Росимущество осуществляет свою деятельность непосредственно, через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Росимущество имеет, в частности, следующие полномочия: осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти; осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества; осуществляет в установленном порядке учет федерального имущества, ведение реестра федерального имущества и выдачу выписок из указанного реестра; осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности и в государственной собственности (до разграничения государственной собственности на землю), а также иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или в оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности; проводит в пределах своей компетенции проверку использования имущества, находящегося в федеральной собственности, назначает и проводит документальные и иные проверки, в том числе организует проведение ревизий и принимает решение о проведении аудиторских проверок федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, в том числе включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, а также иных юридических лиц по эффективному использованию и сохранности федерального имущества; организует оценку имущества в целях осуществления имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации, определяет условия договоров о проведении оценки федерального имущества; приобретает в установленном порядке имущество в федеральную собственность, осуществляет передачу имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность.

Кроме того, Росимущество осуществляет от имени Российской Федерации юридические действия по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом, осуществляет в порядке, установленном федеральными законами, разграничение государственной собственности на землю; вправе обращаться в суды с исками и в правоохранительные органы с заявлениями от имени Российской Федерации в защиту имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации по вопросам приватизации, управления и распоряжения федеральным имуществом.

На многие федеральные агентства (по атомной энергии, по здравоохранению и социальному развитию, по культуре и кинематографии, по науке, по недропользованию, по образованию, по промышленности, по печати и массовым коммуникациям, по рыболовству, по сельскому хозяйству и др.) в настоящее время возложены функции по управлению имуществом некоторых упраздненных министерств РФ.[165]

В ст. 132 Конституции РФ провозглашено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, а также могут наделяться в предусмотренных законом случаях отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, – непосредственно население. Органы местного самоуправления вправе в соответствии с Законом передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов. Органы местного самоуправления могут в рамках Закона устанавливать в интересах населения условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования.[168]

Кроме того, органы местного самоуправления вправе в соответствии с Законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации, координировать участие предприятий, учреждений, организаций, не находящихся в муниципальной собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, устанавливать ограничения их хозяйственной деятельности в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Федерации, вступать в договорные отношения с предприятиями, организациями, учреждениями, не находящимися в муниципальной собственности, по вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления (ст. 31–32 Закона).

Читайте также: