Роль судебно прокурорской деятельности в соблюдении интересов участников налоговых правоотношений

Обновлено: 16.05.2024

Предназначение прокуратуры в системе государственных органов, разделения и взаимодействия властей предопределяется точностью и полнотой состава функций, необходимых для выполнения возложенных на прокуратуру задач. Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объясняет предмет, структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры, как и иного органа, являются ее функции.

Закон о прокуратуре содержит указание на функции в ряде норм. Уже в ст. 1, определяя понятие прокуратуры. Закон раскрывает его через основную функцию - надзор за исполнением законов. При этом подчеркивается, что "прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами". В другой норме определяется, что "на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами" (ст. 3).

В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре содержится по существу перечень основных функций прокуратуры. Однако в нем не содержится общее определение понятия функции. Основываясь на общих положениях государственно-правовой теории, понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств их реализации. Названные элементы, характеризующие функцию, находятся в строгой взаимозависимости. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности должно неизбежно влечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее подвижной и очевидной составной частью каждой функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осуществления, которые придают ей требуемую выраженность и логическую завершенность и которые должны иметь четкую правовую форму.

Важнейшим условием эффективности деятельности прокуратуры является полнота, внутренняя взаимосвязанность и взаимообусловленность функций. Такая взаимообусловленность вытекает из единства задач обеспечения законности и правопорядка. Главной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов. Она закрепляется в ст. 1 Закона о прокуратуре. В зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры (сферы органов управления, органов предварительного расследования, органов исполнения наказаний и др.), надзорная функция подразделяется на подфункции. Каждая из этих подфункций сохраняет все структурные части функции, наполняя их вместе с тем различным содержанием. Наиболее заметны различия в особенностях предмета надзора, в процедурах его осуществления, объеме и характере полномочий прокуроров и правовых последствий применения соответствующих им правовых средств. К числу таких подфункций относятся:

надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций и за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов судебными приставами;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина названными выше органами и лицами.

Одна из сущностных характеристик надзора прокурора состоит в его деятельности по проверке исполнения законов, установлении правонарушений, их правовой оценке и в требовании (предложении) к компетентным органам и должностным лицам принять меры к устранению выявленных нарушений. В некоторых сферах правовых отношений в связи с их спецификой прокурор полномочен непосредственно восстановить нарушенную законность (отменить незаконное решение дознавателя, передать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому и т.п.).

Надзорные подфункции тесно между собой связаны, находятся в системной взаимосвязи и обусловленности. В совокупности они составляют единый прокурорский надзор, осуществляемый от имени России на всей ее территории и во всех сферах правовых отношений, на которые распространяется надзорная компетенция прокуроров. Наряду с общим предметом, каждая из отраслевых подфункций надзора имеет относительно самостоятельный предмет ведения или предмет надзора, который отражает специфику деятельности органов прокуратуры в соответствующей сфере правовых отношений. Это обстоятельство нашло свое закрепление в Законе о прокуратуре, в котором в соответствующих главах выделяются специальные нормы, определяющие особенности предмета надзора при осуществлении соответствующей надзорной деятельности (ст. 21, 26, 29, 32).

В сфере судопроизводства предмет деятельности, полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются соответствующим процессуальным законодательством РФ. Прокурор участвует во всех видах судопроизводства и во всех судебных инстанциях. По основаниям и в порядке, предусмотренном соответствующим процессуальным законом, выделяется задача вносить представления (жалобы, протесты) на противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. В этом проявляется специфичность деятельности прокурора в сфере судопроизводства. В связи с этим следует подчеркнуть, что прокуроры надзор за судами не осуществляют. При отправлении правосудия суды независимы и подчиняются только закону, требованиям которого должны соответствовать судебные решения.

Самостоятельной функцией является координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Она состоит в обеспечении согласованной взаимоувязанной деятельности правоохранительных органов, осуществляемой каждым из них в соответствии с особенностями своих целей и задач, полномочий и средств их реализации. Координация преследует цель наиболее успешного осуществления мер по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, принятия или рекомендации компетентным органам мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступлений. Предметом координации является упорядочение, оптимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении ими общей задачи, но осуществляемой посредством присущих каждому из этих органов правовых, организационных, информационных и иных средств, форм и методов. Координация зачастую позволяет достигать такой кооперации, взаимодополнения, сложения сил и средств, которая позволяет получать качественно новые по своему содержанию и значимости результаты в сфере борьбы с преступностью.

В последнее время наметилась тенденция определения актами Президента РФ и Правительства РФ координаторов из числа правоохранительных органов, объединяющих усилия органов исполнительной власти по борьбе с определенными видами преступлений, в конкретной сфере правовых отношений (ФСКН России, ФСБ России, таможенная, миграционная службы и др.). Так, для организации борьбы с терроризмом, экстремистскими проявлениями создан Национальный антитеррористический комитет при координирующей роли ФСБ России. Для противодействия незаконному обороту наркотиков и психотропных веществ создан Государственный антинаркотический комитет под председательством директора ФСКН России. В этих условиях возрастает значимость координационной роли прокуратуры как "координатора координаторов". Координационные полномочия прокуроров усиливаются путем осуществления надзора за исполнением этими органами законодательства об исполнении возложенных на них обязанностей по координации деятельности в закрепляемой за ними сфере общественных отношений.

Другой самостоятельной, но тесно связанной с надзорной функцией прокуратуры является ее участие в правотворческой деятельности. Эта функция состоит в том, что прокурор в ходе реализации своих надзорных и иных полномочий с целью совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы или принятия иных нормативных правовых актов, соответствующего и нижестоящего уровней, предложения об их принятии, изменении, дополнении или отмене. Предназначение ее предопределяется тем, что характер задач, возложенных на прокуратуру, содержание деятельности ее органов, распространенность прокурорского надзора практически на все сферы отношений, урегулированные нормами законодательства, объективно делают прокуратуру широко осведомленной не только об исполнении законов, но и о состоянии правового регулирования. Такая информированность прокуратуры отвечает интересам обеспечения правового регулирования в соответствии с потребностями общества и государства. Было бы крайне расточительным для государства не использовать имеющуюся у прокуратуры разностороннюю информацию о недостатках и потребностях правового регулирования, получаемую прежде всего в результате осуществления надзора за исполнением законов.Прокуроры не только вправе, но и обязаны вносить такие предложения, если их принятие будет способствовать укреплению законности, развитию общественных отношений, защите прав человека и гражданина, т.е. выполнению задач прокуратуры.

Специфической формой участия Генпрокурора РФ в правотворческой деятельности является согласование, совместное издание с иными государственными органами нормативных актов в случаях и порядке, определенных федеральным законом. Форма согласования используется как способ правового контроля за соответствием требованиям закона данного нормативного правового акта или решения управомоченного органа и принятия мер к устранению имеющихся в проекте недостатков. Так, согласно Федеральному закону от 15.07.1995 N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" данные лица содержатся в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания. Осужденные, отбывающие наказание в колониях и тюрьмах, задержанные по подозрению в совершении другого преступления, могут содержаться на их территории изолированно от осужденных, отбывающих наказание. Перечень таких тюрем и исправительных учреждений министр юстиции согласовывает с Генпрокурором РФ (ст. 10). Согласование с Генпрокуратурой РФ нормативных правовых актов осуществляется и в иных случаях, предусмотренных федеральными законами.

Самостоятельным видом государственной деятельности прокуратуры является функция участия представителя прокуратуры во всех видах судопроизводства, установленных Конституцией РФ, с целью содействия соответствующему суду в принятии законного, обоснованного, объективного и справедливого решения. С учетом особенностей конкретных видов судопроизводства (конституционное, административное, гражданское, уголовное) эта задача прокурора не меняется. Однако изменяются виды процессуальных режимов, возникает существенная специфика оснований участия и полномочий прокуроров, правовых средств их реализации, что дает основание отнести участие прокурора в каждом из названных видов судопроизводства к относительно самостоятельным функциям прокуратуры. Так, в ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность.

В гражданском судопроизводстве прокурор, не имея собственных интересов, но от имени государства инициирует или вступает в уже начатый процесс по делу в роли истца с "особым" статусом в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, а также в защиту неопределенного круга лиц и законных интересов России, субъектов РФ, муниципальных образований.

Помимо функций используется и такое понятие, как "основные направления деятельности органов прокуратуры (приоритеты)". Эти понятия тесно между собой связаны, но четко различаются. Дело в том, что прокуратура не должна и не может подменять другие государственно-правовые структуры по обеспечению законности, с одинаковой интенсивностью осуществлять надзор за исполнением всех законов, во всех сферах правовых отношений. В этом зачастую и нет необходимости. Здесь должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в районе, городе, субъекте РФ, в стране в целом. Такие приоритетные направления деятельности прокуратуры и являются основными. Они реализуются с помощью названных выше надзорной и иных функций прокуратуры в приоритетном, первоочередном порядке, могут составлять основное содержание деятельности органов прокуратуры в определенные периоды. В разные периоды в зависимости от изменений в состоянии, структуре и динамике преступлений и иных правонарушений такими основными направлениями выделяются борьба с организованной преступностью, терроризмом, экстремизмом, незаконным оборотом наркотиков, коррупцией и др.

Постоянным приоритетом надзорной и иной функциональной деятельности прокуратуры является обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина. В ряде случаев приоритетность в деятельности прокуратуры непосредственно вытекает из требований закона (например, Федерального закона "О противодействии коррупции"), из прямых поручений Президента РФ, в том числе сформулированных в его ежегодных посланиях, в иных выступлениях и документах, основанных на глубоком, комплексном анализе положения дел в стране. Приоритеты деятельности органов прокуратуры находят отражение в организационно-распорядительных актах Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ, прокуратуры города, конкретизируются в планах их деятельности.

Начиная с 2007 г., когда произошла весьма существенная реформа уголовно-процессуального регулирования досудебной стадии, не умолкают споры о том, надо ли было забирать у прокуратуры полномочия по возбуждению уголовных дел, участию в производстве предварительного расследования не только в форме дознания, по согласованию возбуждения уголовного дела и совершению ряда следственных и процессуальных действий. Вполне очевидно, что были и противники, и сторонники.

Сейчас, несмотря на относительную стабилизацию следственного процесса, все чаще появляются предложения вернуть прокурорам часть полномочий и усилить их роль на досудебной стадии.

Причины тому различные: резонансные дела, где в качестве фигурантов выступают представители следственных органов, наличие низкого качества ведомственного контроля, откровенное противоборство ведомств, засилье незаконно возбуждаемых уголовных дел, нарушение разумности сроков предварительного расследования.

Генеральная прокуратура РФ все чаще поднимает вопрос об усилении роли данного ведомства, и такие призывы, пусть и отчасти, имеют под собой основания.

Помимо того что прокуратура утратила свою значимость, налицо недостаточность и порой нелогичность правовой регламентации ее деятельности.

Сразу оговорюсь, что, как показывает практика, прокуроры – не лучшие помощники в обеспечении состязательности, но при их полноценном функционировании и надлежащем процессуальном надзоре многие нарушения прав участников уголовного судопроизводства, в том числе защиты, могут быть разрешены на досудебной стадии. Поэтому совершенствование и усиление роли прокуратуры видятся возможными в лимитированных границах и с учетом баланса интересов иных участников процесса.

Игра в пинг-понг
Наиболее болезненно прокуратура пережила потерю полномочия на самостоятельное возбуждение уголовных дел. После 2007 г. с целью устранения противоборства прокуратуры и следственных органов, которые формально отзывались на акты прокурорского реагирования по выявленным преступным фактам, в ст. 140 УПК РФ было включено в качестве повода для возбуждения уголовного дела постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании. Наряду с этим в ст. 148 УПК РФ установлено, что отказ в возбуждении уголовного дела в таком случае принимается только с согласия руководителя следственного органа.

Согласно п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе истребовать и проверить законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с Кодексом. Данная норма в системном единстве с положениями ст. 146, 148 УПК РФ дает прокурору возможность добиваться возбуждения уголовного дела, однако только при наличии веских оснований для такого решения. При этом велика вероятность, что будет упущено время, а это может нарушить интересы потерпевших.

Существующая законодательная регламентация стадии возбуждения уголовного дела и последующих стадий надзора фактически создает неоправданные этапы и обрисовывает некий круг, в котором прокурор и следствие играют, выражаясь фигурально, в пинг-понг.

Такая ситуация ненормальна, но и давать прокурорам право возбуждения уголовных дел по всем категориям тоже неоправданно, поскольку их возможности в выявлении фактов и проведении проверок ограниченны, в отличие от доследственной стадии, где больше инструментов для сбора доказательств.

Решением, которое могло бы обеспечить баланс интересов прокуратуры, ее потребности и возможность исполнения обязанности прокурора осуществлять уголовное преследование, установленной ст. 21 УПК РФ, может стать закрепление права прокурора возбуждать в отношении конкретного лица уголовные дела отдельных категорий с их передачей в следственный орган с соблюдением требований подследственности. С учетом роли прокуратуры видится возможным предоставить такое право по преступлениям, совершенным в отношении несовершеннолетних, социально незащищенных слоев населения и при совершении преступления в отношении неопределенного круга лиц. Кроме того, считаю целесообразным распространить это право на случаи фактов незаконного привлечения к уголовной ответственности (оговорюсь, что такое полномочие будет крайне эффективно, если расширить диспозицию ст. 299 УК РФ за счет криминализации факта незаконного уголовного преследования).

При этом в качестве обязательного должно быть выдвинуто требование о том, что прокурор имеет право принять соответствующее решение только при наличии достаточных данных, свидетельствующих о совершении конкретным лицом преступления, по которому не истекли сроки давности привлечения к уголовной ответственности.

По другим категориям дел ныне существующий порядок видится более предпочтительным.

Сроки уголовного судопроизводства должны быть разумными
Сроки следствия и порядок их продления предусмотрены ст. 162 УПК РФ, которая неразрывно связана с требованиями ст. 6.1 УПК РФ о разумности сроков уголовного судопроизводства. Как установлено в данной норме, при оценке разумности определяется эффективность мер, принимаемых прокурором.

С учетом имеющих место грубых нарушений в этой области представляется целесообразным закрепить в ч. 8 ст. 162 УПК РФ обязанность следователя уведомлять прокурора о продлении сроков расследования, а при продлении свыше 12 месяцев согласовывать соответствующее ходатайство с прокурором. При таком подходе прокуроры получат важный источник информации для полноценного реагирования на факты неразумно длительных расследований.

Составить представление заблаговременно
Видится возможным вернуть ранее существовавший подход обращения следователей в суд с ходатайством об избрании меры пресечения. Сейчас согласие получает только дознаватель. С учетом того что сроки принятия таких решений ограничены уголовно-процессуальным законом, прокурор как лицо, выполняющее контрольно-надзорные функции, должен иметь возможность заблаговременно составить представление об основаниях подобных обращений в суд, чтобы выразить объективное мнение, а не просто соглашаться с представленными материалами. Считаю, что наряду с усилением прокурорского надзора в данном вопросе это, при объективном изучении следственных материалов, может способствовать формированию практики избрания альтернативных содержанию под стражей мер пресечения.

Независимо от формального процессуального статуса
Одной из проблем современного уголовного судопроизводства является то обстоятельство, что следственные органы зачастую не приводят формальный статус лица в соответствие с его фактическим положением в рамках предварительного расследования. Во-первых, такой ход иногда используется для проведения следствия без создания перспективы прекращения дела по реабилитирующим основаниям в отношении конкретного лица. Во-вторых, подобным способом пытаются устранить из процесса расследования активного участника.

Именно поэтому имеющая место практика камуфлирования фактического преследования носит противоправный характер и нуждается в реагировании. В свою очередь, указания прокуроров по учету реального положения участников процесса практически не встречаются, хотя именно они могли бы способствовать развитию данных конституционно-правовых положений, по крайней мере хочется в это верить. При нынешнем статусе прокурора подобные указания не имеют значения для следователя, так как он фигура процессуально независимая и имеет возможность не исполнять требования прокурора в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Как и игнорировать требования устранения нарушений отдельных прав участников уголовного судопроизводства, в том числе права на защиту.

С учетом того что прокурор обеспечивает законность, любые его решения, направленные, подчеркну особо, на восстановление нарушенных прав участников уголовного судопроизводства, должны быть не только обязательны для следователя, но и подлежать самостоятельному исполнению. В остальной части следователь должен иметь возможность действовать в соответствии с собственным мнением. При таком подходе исключается опасность квазиконтроля и реагирования, связанного с видением прокурором предпочтительного направления следствия.

Данное полномочие может быть закреплено в ст. 37 УПК РФ как возможность по заявлению участника уголовного судопроизводства выносить обязательные для исполнения следователем решения об обеспечении прав такого участника при фактическом наличии его уголовного преследования.

Кроме того, в ч. 6 ст. 37 УПК РФ должно быть указано, что приведенный порядок не применяется к требованиям о восстановлении прав участников уголовного судопроизводства, которые подлежат обязательному исполнению.

Такой вариант, во-первых, позволит реагировать на нарушения в рамках текущего контроля, во-вторых, сузит границы определения хода следствия со стороны прокуроров и вмешательства в самостоятельность следственных органов.

Изменение регламентных вопросов
Усиление роли прокуратуры невозможно без принятия мер, направленных на более четкую регламентацию их надзорной деятельности, причем на уровне федерального законодательства. Банальная волокита, присущая зачастую прокурорским проверкам, не только нарушает права участников уголовного судопроизводства, но и умаляет авторитет прокуратуры, которая все чаще воспринимается как ненужный рудимент.

К сожалению, нет данных о количестве жалоб в порядке ст. 124 УПК РФ и о результатах их рассмотрения, но, руководствуясь своим опытом, отмечу, что прокуратура все реже реагирует на нарушения, стремится избавиться от соответствующего материала, передать его в нижестоящую прокуратуру, выносит формальные решения без обоснования позиции, что не только противоречит ч. 4 ст. 7 УПК РФ, но и препятствует дальнейшему обжалованию.

Улучшения в данной области необходимы, и это также повлияет на роль прокуратуры. Мне видятся следующие варианты изменений.

1. В ч. 4 ст. 6.1 УПК РФ закреплено, что обстоятельства, связанные с организацией работы органов дознания, следствия, прокуратуры и суда, а также рассмотрение уголовного дела различными инстанциями не могут приниматься во внимание в качестве оснований для превышения разумных сроков осуществления уголовного судопроизводства.

Кроме того, необходимо закрепить обязанность следователей и дознавателей предоставлять материалы для проверки доводов жалоб в порядке ст. 124 УПК РФ в течение 48 часов. Данное положение следует отразить в этой статье.

2. Право на обжалование решений, затрагивающих права и законные интересы граждан, носит конституционный характер, однако процедурные аспекты рассмотрения жалоб порой превращают этот инструмент в профанацию. В частности, исполнителем по подготовке ответа на жалобы может быть одно и то же лицо при обжаловании решений в рамках одного звена прокуратуры.

Положения гл. 9 УПК РФ неприменимы в таких случаях, в том числе общее положение ч. 2 ст. 61 УПК РФ об иной заинтересованности, так как интереса в конкретном исходе дела у прокурора в рамках обжалования в порядке ст. 124 УПК РФ нет.

Условие обоснованности и мотивированности решений, принимаемых в порядке ст. 124 УПК РФ, требует ограничить такие случаи и установить запрет на повторное участие в рассмотрении материала и подготовку проекта ответа на жалобу одного и того же сотрудника прокуратуры, если он ранее участвовал в данном процессе, и решение, принятое по итогам проверки, является самостоятельным предметом обжалования.

Данные положения могут быть установлены ведомственными актами, однако ввиду важности вопроса считаю возможным в перспективе закрепить их в ст. 124 УПК РФ.

Приведенные предложения – это частное мнение по усилению роли прокуратуры. Рекомендуемые меры могли бы способствовать защите прав участников уголовного судопроизводства, в том числе со стороны адвокатов.

Читайте также: