Распределение налогов между центром и регионами

Обновлено: 18.05.2024

Важным общим показателем является распределение налоговых доходов между федеральным и региональным уровнями (табл. 7, карты 6 и 7). В 1991 г. доля ре­гионов в консолидированном бюджете России составляла 24%. В дальнейшем от­мечается существенная децентрализация финансов, в результате чего сложилось представление о наиболее справедливом распределении налогов между центром и регионами по принципу "50 на 50". На протяжении многих лет распределение налоговых платежей между центром и регионами колеблется вокруг этой цифры. При этом не следует забывать, что "региональная" доля фактически делится на два-три уровня, т.е. ее составляют бюджеты субъектов федерации и муниципаль­ных образований (одного или двух уровней). Поэтому на собственно региональном уровне идет своя серьезная борьба за финансовые ресурсы в отношениях между субъектом федерации и субъектами местного самоуправления.

Если в 2000 г. в федеральный бюджет было зачислено 44,3% всех налоговых платежей, то в 2001 г. — уже 50,3% (что было вполне прогнозируемо, поскольку на увеличение доли федерального бюджета и были направлены изменения в феде­ральном законодательстве). В 2002 и 2003 гг. этот показатель практически не ме­нялся, оставаясь на уровне примерно 50% (49,3% в 2002 г., 49,1 % в 2003 г.).

Регулировка финансовых отношений между центром и регионами в части собственных доходов (а не финансовой помощи) может осуществляться через из­менение пропорций распределения налоговых платежей. Эти пропорции должны устанавливаться Бюджетным и Налоговым кодексами. Ранее некоторые пропор­ции менялись год от года при принятии нового закона о федеральном бюджете, а также при внесении поправок в федеральные законы. Существуют три основных варианта распределения налоговых платежей (также говорят про "расщепление" налогов, сборов и услуг) между уровнями бюджетной системы:

• деление налогов, которое означает, что поступления от определенного на­лога делятся в определенной пропорции между центром и регионами;

• установление федеральных и региональных налоговых ставок для опреде­ленного налога, который называют совместным налогом;

• отнесение определенного налога целиком к федеральному или регио­нальному уровню (принцип "один налог — один уровень бюджетной системы").

Экономическая региональная политика как особая (jmpMU региональной политики

Мировой опыт расщепления налогов свидетельствует о наличии различных моделей региональной экономической политики в зависимости от соотношения экономических и политических возможностей регионов. Например, австралийская модель предполагает широкие политические полномочия штатов, но в то же время около 80% средств консолидируется в федеральном бюджете, а затем частично воз­вращается в регионы в виде федеральных субсидий. Напротив, для канадской мо­дели характерна очень сильная бюджетная децентрализация (около 70% средств остается в провинциях).

В России с начала XXI в. федеральный центр проводил политику частичной финансовой централизации, которая сочеталась с политической централизацией. Яр­ким примером такой политики является централизация одного из ключевых бюд­жетообразующих налогов — налога на добавленную стоимость. В 1997—1998 гг. в региональные бюджеты поступало 25% НДС. Со II квартала 1999 г. доля регионов понизилась до 15%, и эта ситуация сохранилась в 2000 г. С 2001 г. весь НДС цели­ком поступает в федеральный бюджет.

Напротив, подоходный налог на протяжении всех последних лет целиком или почти целиком поступает в региональные бюджеты. В 2000 г. регионы получи­ли 84% подоходного налога, но уже в 2001 г. их доля повысилась до 99%. Затем по­доходный налог вновь стал целиком зачисляться в региональные бюджеты (как это было, например, в 1997 г.).

Следует учитывать, что при анализе распределения налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы расчет региональной доли может проводить­ся с учетом доли муниципальных образований или без нее. В первом случае говорят о консолидированном региональном бюджете, который включает бюджеты муни­ципальных образований. Во втором случае доходы собственно регионального бюд­жета и муниципальных бюджетов рассчитываются отдельно. Подоходный налог целиком остается в регионах, но при этом делится между собственно региональ­ным и муниципальным уровнями.

Еще один важнейший бюджетообразующий налог — на прибыль делится ме­жду центром и регионами по принципу установления федеральных и региональных бюджетных ставок. Ранее этот налог, как и некоторые другие, делился между тре­мя уровнями — федеральным, собственно региональным и муниципальным (с 2005 г. — только между двумя уровнями, федеральным и региональным). Регионы имеют преимущество и получают основную часть поступлений от налога на прибыль.

Основными бюджетообразующими налогами для регионов являются налог на прибыль (который при этом делится между центром и регионами) и подоход : ный налог, который зачисляется в региональные бюджеты 20 .

211 Заметную роль в бюджетах отдельных регионов играют также акцизы. Акцизы на спирт в России на протяжении многих лет делились пополам между центром и регионами.

Глава 6 Региональная политика и баланс отношений "центр — регионы " в современной России

В процессе реформы межбюджетных отношений были обновлены принци­пы распределения доходов между уровнями бюджетной системы (в августе 2004 г. приняты важные поправки к Бюджетному и Налоговому кодексам).

• За регионами законодательно закреплены три налога, которые поступают только в бюджеты субъектов федерации, — налог на имущество организаций, транспортный налог и налог на игорный бизнес. Заметим, что поступления от этих налогов по объему заметно уступают поступлениям в региональные бюджеты от налогов, которые делятся между уровнями бюджетной системы (подоходный на­лог, налог на прибыль и др.). Что касается налога на прибыль, то он зачисляется в региональный бюджет по ставке 17,5% (ранее — 17%), а в федеральный — по ставке 6,5% (ранее — 5%). Это значит, что в случае отсутствия каких-либо налого­вых льгот региональный бюджет получает 72,9% поступлений от налога на при­быль. Региональные бюджеты имеют 70% поступлений от подоходного налога.

• Муниципальными налогами стали земельный налог и налог на имущество физических лиц. В то же время и в этом случае на практике наполнение бюджетов муниципальных образований происходило в большей степени за счет отчислений подоходного налога и налога на прибыль, а не тех налогов, которые являются строго муниципальными. С 2005 г. муниципальный уровень лишился своей ставки налога на прибыль (которая составляла 2% 21 ). Подоходный налог по-прежнему делится ме­жду региональным и муниципальным уровнями и играет огромную роль в наполне­нии местных бюджетов (муниципалам достается 30% поступлений от этого налога).

В бюджетах сырьевых регионов важную роль традиционно играли платежи за пользование недрами. Они имели принципиальное значение для Ханты-Мансий­ского и Ямало-Ненецкого АО, Тюменской области, Ненецкого АО и некоторых других регионов. Ситуация с этими платежами является примером финансовой цен­трализации, связанной с политической тенденцией — считать недра общенацио­нальным богатством. До 2002 г. в соответствии с законом "О недрах" федеральный бюджет получал 40% платежей за добычу углеводородного сырья (нефть, газ и др.) и 25% платежей за добычу других полезных ископаемых 22 .

По распределению доходов между уровнями бюджетной системы, предусмотренному зако­нодательством 2004 г., пополам делятся акцизы на спирт из пищевого сырья и спиртосо­держащую продукцию; акцизы на алкогольную продукцию и пиво поступают в региональ­ные бюджеты.

21 Эту ставку поделили между федеральным и региональными бюджетами, см. выше.

22 В случае добычи полезных ископаемых на территории автономного округа этот
округ получал указанную региональную долю, а край (область) — платежи за счет феде­
ральной доли в размере половины от нее. За счет этих платежей формировалась основная
часть бюджета Тюменской области, при том что углеводороды добываются на территории
автономных округов. Что касается топливных акцизов, то регионы получают 60% (ожидает­
ся, что их доля вырастет до 85% и даже до 100%). Прочие акцизы, как правило, зачислялись
в региональные бюджеты, но ситуация изменилась кардинальным образом в связи с цен­
трализацией табачных акцизов. К числу региональных налогов относится налог на имуще­
ство организаций. Регионы получают основную часть налогов на малый бизнес.

Экономическая региональная политика как особая (рорма региональной политики

С 2002 г. была осуществлена первая централизация указанных платежей од­новременно с их объединением в единый налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Доля федерального центра составила уже 80% в случае "обычных" регио­нов и 74,5% в случае сложносоставных регионов (в таких регионах автономный округ получал 20%, край или область — 5,5%). В бюджете на 2004 г. доля центра повысилась до 85,6% для "обычных" регионов и 81,6% для сложносоставных субъ­ектов (автономный округ получал 13,4%, край или область — 5%). Налог на добычу газа с 2004 г. целиком зачисляется в федеральный бюджет. Поправки, принятые в августе 2004 г. в отношении налога на добычу нефти, определили долю регионов, начиная с 2005 г., в минимальные 5%. Такой подход, ущемляющий интересы неф-те- и газодобывающих регионов, имеет официальное объяснение — налог на добы­чу нефти и газа именуют неравномерно размещенными доходами, и для выравни­вания бюджетной обеспеченности регионов нужна их централизация.

Типичным примером стала и ситуация с табачными акцизами, которые иг­рали важную роль в бюджетах некоторых регионов. Табачные акцизы были центра­лизованы. То же самое произошло с водным налогом (за его передачу в регионы тоже ведется борьба).

Заметную роль в региональных бюджетах играл и пятипроцентный налог с продаж, зачислявшийся туда целиком. Важным этот налог был для московского бюджета. Однако с 1 января 2004 г. он отменен.

Обычно, проводя политику финансовой централизации, федеральный центр использует принцип компенсации, перераспределяя в пользу регионов другие на­логи и платежи. Однако, как показывает опыт, эта компенсация оказывается час­тичной или не удовлетворяет интересы конкретных регионов, теряющих выпада­ющие доходы. Ясно, что от централизации налога на добычу газа пострадал один регион — Ямало-Ненецкий АО, от централизации налога на добычу нефти — пре­жде всего Ханты-Мансийский АО, от отмены налога с продаж — Москва (т.е. фи­нансово самые обеспеченные регионы). Но в результате компенсации эти регионы не выиграли. Центр видел свою задачу скорее в выравнивании бюджетной обеспе­ченности регионов, т.е. в большей степени действовал в интересах финансово сла­бых территорий, запуская механизм перераспределения средств.

Четвертая часть: почему китайские регионы оказались по уши в долгах

Как устроена система власти в Китае

От желтых морей до пустынного края

Крупные страны вроде России или Китая сталкиваются с проблемами, мало понятными жителям Австрии или Камбоджи: как удержать под контролем полтора миллиарда человек, остаться коммунистами и при этом стать лидером в мировой экономике? Система управления Китая сочетает гибкость и политический контроль, либерализм в экономике и жесткую субординацию в военной сфере. России есть чему поучиться у своего юго-восточного соседа, тем более что Москва и Пекин делят общее социалистическое наследие. Кто и как управляет Китайской народной республикой – в спецпроекте "Ъ".

Из чего состоит армия Поднебесной и кому стоит ее опасаться

Как устроена система власти в Китае

Децентрализация экономики

Китай — гигантская страна с разнородным населением, и применять ко всем ее частям одинаковую экономическую политику было бы глупо. В середине 1980-х годов Пекин начал путь к экономической децентрализации, раскрепостившей производительные силы и позволившей регионам реализовать свой потенциал. Тем не менее именно эта политика привела к невиданному для социалистической страны расслоению, которое до сих пор является чуть ли не главной долгосрочной головной болью Пекина.

Символ экономики

Как распределяются налоги между регионами и центром?

Результатом стал резкий рост предпринимательства, а вместе с ним — доходов провинций при относительном уменьшении поступлений налогов в федеральный бюджет.

Если в 1985 году центр в Китае собирал 38,4% налогов и отвечал за 39,7% государственных расходов, то в 1993 году его доля упала до 22% и 28,3% соответственно (данные Национального бюро статистики). Это породило нездоровую для унитарной страны ситуацию, когда правительство вынуждено было занимать у провинций деньги на свои нужды, при этом выплачивать их назад оно было не в состоянии. Более того, эта схема усилила неравенство: богатые восточные провинции аккумулировали огромный объем средств, а государство практически не имело их, чтобы помочь отстающим западным территориям.

Решением проблемы стала фискальная реформа 1994 года, которая перенаправила три четверти наиболее доходных и собираемых налогов в бюджет центрального правительства. Результатом стал резкий рост его доходов: уже в 1994 году Пекин получал 55,7% всех налоговых доходов и осуществлял 30,3% трат на государственные нужды. К 2008 году эта цифра стабилизировалась на соотношении 53,3% и 21,3% соответственно. Провинции стали в большей степени зависеть от трансфертов центрального правительства, что также послужило политической централизации страны. Таким образом, Пекин сегодня имеет двойной контроль и над доходами провинций, и над назначением их руководителей.

Значительные изменения в распределении налоговых поступлений между центром и регионами произошли в 2016 году в результате реформы, в ходе которой правительство отменило налог на бизнес и заменило его налогом на добавленную стоимость.

Кроме снижения налоговых поступлений (на 500 млрд юаней, $77 млрд, за 2016 год) реформа оказала большой эффект на распределение налоговых поступлений. Так как налог на бизнес, рассчитываемый от выручки компаний, был локальным налогом, а НДС — совместный налог, причем 75% от сборов идут в центр, доходы региональных бюджетов снизились. В целях компенсации центральное правительство собиралось пересмотреть распределение налоговых поступлений, повысив долю поступлений в местные бюджеты до 50%.

Какие налоги идут в центр, а какие остаются в регионах?

Все налоги в стране в настоящий момент разделены на три категории: центральные, локальные и совместные. Последние распределяются между регионами и центральным правительством по фиксированной ставке.

Дает ли центральное правительство денег отстающим регионам?

Конечно. Нынешняя система трансфертов центрального правительства регионам сложилась после реформы 1994 года. Трансферты делятся на три категории:

Возврат налогов. Этот вид трансфертов был создан для того, чтобы компенсировать регионам часть доходов, которые они потеряли в 1994 году, когда большая часть налогов ушла в центр. Больше всего от нее пострадали развитые восточные провинции, собиравшие больше всего налогов, но и долю возвращаемых налогов они имеют самую большую. В 2010 году доля возврата налогов в общей массе трансфертов составляла 15,46%.

Общие трансферты. Направляются провинциям на покрытие их расходов и зависят от богатства провинции. Их доля в общем объеме трансфертов в 2010 году достигала 40,92% Чем больше нуждается провинция, тем больше трансферты.

Специальные трансферты. Направляются центральным правительством на выполнение конкретных программ. Для многих провинций, особенно попадающих под программы выравнивания экономического развития, эти доходы являются основными.

Вместе с тем существует более 200 различных видов трансфертных программ для распределения средств из центра в регионы. Сама система трансфертных платежей до последнего времени была не очень прозрачна, так как сложно было отследить движение средств, поступивших из центра. Кроме того, зачастую наблюдалось несовпадение целей трансфертов и реальных потребностей регионов.

Существует ли неравенство между регионами Китая?

Китай всегда был очень неравномерно развитым государством. В результате экономических реформ 1970–1990-х годов неравенство серьезно усугубилось, и к 2016 году коэффициент Джини, отражающий этот показатель, для Китая достиг 46,5 (Дания — 24,8; Россия — 40,1). Валовой доход на душу населения беднейшей провинции Ганьсу в пять раз меньше, чем в богатейшем городе центрального подчинения Шанхае, а население в них почти одинаковое. И это не считая САР Гонконг, являющейся одной из богатейших территорий мира.

В среднем регионы Южного и Восточного Китая развиты в наибольшей степени, а западного в наименьшей. Многочисленные программы, направленные на ликвидацию регионального неравенства, работают медленно: благосостояние отсталых западных провинций выросло, но разрыв с восточными сокращается мало. В 1990–2000-х годах разрыв сокращался быстрее, но затем цены на минеральные ресурсы, которыми богаты эти территории, упали, и темпы развития западных территорий снова стали ниже темпов роста восточных. В 2002 году восточные провинции производили 80% промышленной продукции, в 2016 году эта ситуация сохранялась.

Среди причин такого положения вещей исследователи выделяют следующие:

Прибрежные провинции расположены на побережье, а значит, активнее других вовлечены в международную торговлю, на которой строится благосостояние Китая.

Почему китайские регионы оказались по уши в долгах?

Экономическая самостоятельность китайских регионов имеет и свои минусы: контроль над тем, на что они расходуют свои средства, остается достаточно слабым. Китайские чиновники любят тратить деньги на пафосные, но не способные приносить прибыль проекты. Зачастую они это делают, чтобы обратить на себя внимание центра и получить новое назначение. Результат — все больше провинций КНР оказываются по уши в долгах: по разным оценкам, внутренний долг китайских провинций уже достигает чуть ли не 300% ВВП. Долги подрывают финансовое здоровье местных правительств, при этом, несмотря на предпринимаемые меры, их пирамида продолжает расти: чтобы профинансировать потери от предыдущих бессмысленных проектов, местные власти вынуждены начинать новые.

Причин роста региональных долгов несколько. Главная из них — существование так называемых дифан чжэнфу жунцзы гунцзюй, или, по-русски, инструментов финансирования местных правительств (ИФМП).

Это явление получило распространение после налоговой реформы 1994 года, по итогам которой регионы потеряли возможность самостоятельно брать кредиты у банков и выпускать облигации. Для обхода этой нормы региональные правительства создавали отдельные компании-ИФМП, которые взяли на себя многие финансовые операции. Государственные банки не видели ничего криминального в кредитовании ИФМП, средства которых регионы пускали на инфраструктурные проекты.

Так как транзакции, по сути, происходили внутри государства (госбанки давали деньги госкомпаниям), контроль над расходованием средств был ослаблен, и многие проекты оказались невозвратными. Столкнувшись с растущей пирамидой долгов, государство в середине 2010-х годов запретило госбанкам кредитовать LFGV, но те начали занимать деньги на процветающем в Китае сером рынке банковского кредитования, что еще больше ухудшило ситуацию (проценты там куда выше, чем в госсекторе).

Ограничения ослабили, но проблему решить пока не удалось: повышения чиновников в Китае зависят от экономического роста вверенной территории, что на практике означает стремление добиться роста любой ценой.

Как известно, с 2015 года изменился Налоговый кодекс РФ, в частности, налог на имущество физлиц, уходящий в местные бюджеты, стал рассчитываться не по инвентаризационной, а по кадастровой стоимости объектов, которая, как известно, гораздо выше. Кроме того, объектом налогообложения стали и объекты незавершенного строительства в случае, если назначением таких объектов были жилой дом и единые недвижимые комплексы, в состав которых входит хотя бы одно жилое помещение. Инвентаризационная стоимость учитывала лишь конструкцию здания, время сдачи его в эксплуатацию, стоимость строительных материалов и проведенных работ и была далека от рыночной. В отличие от кадастровой, она не учитывала местоположение недвижимости, уровень инфраструктуры, удаленность от социально значимых объектов. Поэтому за 30 кв. м в сельской местности и в центре Москвы человек мог платить одну и ту же сумму.

Впрочем, большая часть всех собранных налогов приходится на Москву (с ее дорогой недвижимостью) — 25%, и Московскую область (с ее Рублевкой и проч.) — 8,8%. На Татарстан, к примеру, пришлось лишь 2,7%.

Почувствовавшие на своей шкуре кадастровый расчет девелоперы уходят в тень?

Налог по кадастровой стоимости для административно-деловых и торговых объектов в 2015 году рассчитывали 29 субъектов, в 2016-м — еще 19. В 2017 году к ним присоединилось 8 регионов. Перевод расчета на кадастровую стоимость, напомним, довольно серьезно напугал владельцев ТЦ и офисных помещений. Вследствие ли их попыток как-то занизить эту стоимость или в результате избавления от нежелательных площадей, сбор налога на имущество организаций вырос всего на 12% — с 764,5 млрд рублей до 856,13 млрд.

Любопытное наблюдение: и в других регионах ПФО, где новый расчет налога стал действовать с 2015 года, динамика не радует — Татарстан, Удмуртия (3%), Башкортостан (4%), Пензенская область (3,7%). В тех же регионах, где новация начала действовать с 2016 года, динамика гораздо выше: Кировская область собрала на 18% больше (2,6 млрд рублей), Чувашия — на 8,4% (2,7 млрд рублей). Можно предсказать, что почувствовавшие новый налог на своей шкуре владельцы недвижимости годом позже тоже поймут, что к чему, и динамика сбора налога в этих регионах тоже упадет.

Тенденция, судя по всему, продолжилась и в 2017 году. Самая тяжелая ситуация с транспортным налогом с организаций. В целом по РФ в прошлом году его собрали почти на 10% меньше, чем в 2016-м: 1,1 млрд рублей против 1,2 млрд рублей. Сразу в 70 регионах динамика отрицательная. В Ингушетии сборы упали сильнее всего — почти на 70%. В Татарстане объем поступлений снизился почти на 10% и это худший показатель в ПФО. Следом идут Саратовская область (-9,5%), Самарская (-9,5%), Мордовия (-9,4%), Ульяновская область (-9%). Только в Марий Эл из всех регионов Поволжья в 2017 году налогов с организаций собрали больше, правда, всего на 2,3%.

Татарстан опередил нефтяную Югру по сбору налога на прибыль.

Налога на прибыль организаций в 2017 году собрали 3,3 трлн рублей, что на 18,7% больше, чем годом ранее. Ставка налога с 2016 года не поменялась — те же 20%. Однако с 1 января 2017 года поменялось распределение между бюджетами: теперь 3% налога зачисляется в федеральный бюджет, 17% — остается региону (ранее было 2% и 18% соответственно). В результате поступление в федеральный бюджет выросло более чем в полтора раза, а в региональные бюджеты — лишь на 11%.

Татарстан показал в 2017 году впечатляющий результат, поднявшись с 6-й строчки по объему налоговых поступлений сразу на 4-ю, уступив лишь Москве (1 трлн рублей), Санкт-Петербургу (202,8 млрд) и Московской области (173 млрд рублей) и опередив в нефтяную Югру (Ханты-Мансийский АО неожиданно снизил поступления со 109 млрд рублей до 81,7 млрд). Казань собрала на 23% больше, чем в 2016 году — 102,3 млрд рублей, из которых 82,2 млрд рублей остались в консолидированном бюджете РТ: несмотря на снижение региональной ставки с 18 до 17%, в казанскую казну попало на 10 млрд рублей больше, чем годом ранее (72,5 млрд рублей). Тем не менее, доля федерального налога в абсолютном выражении выросла в 2017 году с 12,7 до почти 20%. В итоге в Москву Казань отдала почти в два раза больше, чем в 2016 году (более 20 млрд рублей), а себе собрала больше лишь на 13,3%.

В топ-10 по объему собранного налога на прибыль, помимо Татарстана, нет других регионов ПФО. Так, Самарская область занимает 15-е место, Башкортостан — 16-е. Оба региона собрали почти в два раза меньше, чем РТ (такая же разница, впрочем, между Петербургом и Татарстаном). Худшие результаты показали Мордовия (3,7 млрд рублей), Марий Эл (6 млрд) и Кировская область (7,2 млрд рублей). То есть один Татарстан собрал столько, сколько собрали бы почти 30 таких регионов, как Мордовия. Рост поступлений налога на прибыль произошел почти во всех регионах РФ, отрицательную динамику продемонстрировали лишь 16 субъектов. Среди них только один из ПФО — это Ульяновская область, собравшая на 8% меньше, чем в 2016 году: 10,5 млрд рублей.

Подоходного налога (НДФЛ) налоговики в прошлом году собрали чуть меньше, чем налога на прибыль организаций: 3,25 трлн рублей против 3,3 трлн рублей. И, что характерно, прирост поступлений НДФЛ в 2017 году, в отличие от налога на прибыль организаций (плюс 18,7%), составил всего 7,7%. Налоговые доходы от НДФЛ в федеральный бюджет не поступают, по общему правилу в региональные бюджеты зачисляются 85% налога, оставшиеся 15% достаются местным. Впрочем, по итогам 2017 года субъектам РФ достался 78,4%-ный кусок НДФЛ (в среднем). Налог считается одним из бюджетообразующих и является жизненно важным для регионов (к 2016 году доля НДФЛ в собственных доходах регионов составила 38% — в 2005 году она составляла 29%). Весомая доля — 94,8% — приходится на НДФЛ, собранный с доходов, источником которых является налоговый агент: то есть организации и предприниматели, от которых получило доходы физическое лицо (напомним, НДФЛ удерживается непосредственно из доходов налогоплательщика при их выплате).

Среди регионов ПФО соперничать с Татарстаном по сбору НДФЛ могут только Нижегородская область, собравшая почти 60 млрд рублей (с ростом 7,6%), Самарская область — 54 млрд рублей (рост 3,8%) и Башкортостан — 50 млрд рублей (рост 4,6%). В остальном эти регионы, впрочем, ничем не отличаются: перераспределение НДФЛ подобно татарстанскому — чуть более 30% в местные бюджеты, чуть менее 70% — в региональные.

Так как очевидно, что НДФЛ свидетельствует, помимо прочего, и о благосостояния населения, низкие сборы говорят либо о малочисленности жителей субъекта, либо о бедности субъекта РФ, что и подтверждает статистика прошлого года. На 15 регионов РФ (включая малочисленные, справедливости ради) приходится 69 млрд рублей собранного налога — меньше, чем на один Татарстан. Среди них кавказские республики, северные и дальневосточные регионы. А также регион ПФО Марий Эл, собравший лишь 7,6 млрд рублей.

Однако наибольшую настороженность вызывает падение сбора НДФЛ, свидетельствующее либо о плохой работе налоговиков, либо о депрессивной ситуации в регионе (снижение благосостояния жителей, закрытие компаний и бегство последних в другие регионы). Так, на 17,4% упали сборы НДФЛ в Тамбовской области (с 13,2 до 10,9 млрд рублей). Для сравнения, остальные из шести регионов, продемонстрировавших отрицательную динамику, показали незначительное падение в 1—3%: среди них не только все те же северо-кавказские регионы (как, например, Чечня, собравшая 8,8 млрд против 8,9 млрд в 2016 году), но и один из регионов ПФО — Мордовия, собравшая в 2017 году 9,2 млрд рублей, что на 1,2% меньше, чем в 2016-м.

Татарстан продолжает недобирать акцизные сборы — в том числе из-за контрафактного алкоголя

Известно, что в декабре 2016 года президент РФ Владимир Путин подписал указ о повышении сразу нескольких акцизов в ближайшие 3 года: на вина и шампанское (кроме отечественного), сидр и медовуху, пиво, крепкий алкоголь, а также на все виды табака, автомобильный бензин 5-го класса, дизельное топливо и средние дистилляты. Некоторые акцизы повысились уже в 2017 году. Так, на крепкий алкоголь акциз вырос с 500 до 523 рублей за литр, на условное пиво (алкоголь с содержанием спирта менее 9%) — с 400 до 418 рублей. Ставка акциза на сигареты составила 1 562 рублей за тысячу штук плюс 14,5% расчетной стоимости в 2017 году (с последующим повышением до 2019 года). Ставка акциза на дизтопливо выросла сильнее всего: с 5 293 рублей до 6 800 рублей за тонну.

Однако, несмотря на рост сбора акцизов в целом по стране, почти в трети регионов он упал. В том числе в Татарстане, где объем поступлений снизился с 42 млрд рублей до 40 млрд, или почти на 5%. При этом в РТ большая часть акцизов в 2017 году осталась в консолидированном региональном бюджете — в 2016 году федералы забирали почти треть. Одна из причин падения акцизных сборов — в сокращении сборов акцизов на крепкий алкоголь, в 2016 году оно уже составило 15% (о чем мы писали в нашем прошлогоднем осеннем материале).

Из-за отказа от повышения топливных акцизов регионы не пострадают: Москва вновь уступила им большую часть бензинового пирога

Акцизы на бензин в последние месяцы стали предметом общественной дискуссии из-за роста цен на топливо, вызывающего возмущение автовладельцев. Напомним, в 2017 году планировалось как раз снижение топливных акцизов, однако акцизы на бензин остались на прежнем уровне: 13,1 тысячи рублей за тонну бензина четвертого класса и 10,13 тысячи рублей за тонну бензина пятого класса. А ставки акцизов на дизельное топливо выросли до 6,8 тысячи рублей за тонну. В результате впечатляющего роста поступлений конкретно акцизов на бензин не случилось: он составил всего 11,5%, собрали их на 355 млрд рублей против 318,2 млрд рублей в 2016 году.

Больше всех собрал Башкортостан — 43,4 млрд рублей, на 2-м и 3-м местах идут Омская (42,8 млрд рублей) и Нижегородская (40 млрд рублей) области. Мы уже писали о том, что по сбору всех топливных акцизов в 2016 году в лидерах была Омская область (51,6 млрд), опередившая тогда Башкортостан. Татарстан по размеру перечисленных топливных акцизов в 2016 году занимал лишь 14-е место. По сбору только акциза на бензин Татарстан по итогам 2017 года занял лишь 17-е место. Мало того, если Башкортостан, Омская и Нижегородская области собрали в прошлом году, соответственно, на 11,5%, 14,9% и 27,4% больше, то Татарстан допустил снижение поступлений на 6,5%, с 5,4 до 5 млрд рублей.

По итогам 2017 года сразу в 36 регионах РФ, в том числе в Татарстане, соотношение поступления акциза на бензин было одинаковое: 38,3% шло в федеральный бюджет, 61,7% оставалось в регионах. Тогда как в 2016 году регионам доставался почти весь акцизный пирог — 91-92%. Так что даже нынешнее вынужденное перераспределение в пользу регионов не вернет благословенные для региональных дорожных фондов прежние времена.

Продолжает оставаться ключевым налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ): из всех нами здесь проанализированных его объем поступлений в 2017 году самый высокий — 4,1 трлн рублей, в том числе НДПИ на нефть составил 3,35 трлн рублей. На фоне относительно высоких цен на нефть поступления НДПИ выросли почти в 1,5 раза с 2,9 трлн рублей. Большая часть приходится на налог на добычу углеводородного сырья, который перечислили 38 регионов. Из них наибольший вклад пришелся на Ханты-Мансийский АО (Югру), который перечислил в федеральный бюджет 1,7 трлн рублей или 43%. Для сравнения, обладатель 2-го места, Ямало-Ненецкий АО, перечислил 775,36 млрд рублей НДПИ на углеводороды, а это всего 19,3%. Тройку лидеров замыкает Татарстан, собравший 228,3 млрд рублей или 5,6% всего НДПИ. В РТ объем поступлений вырос на 154%.

Напомним, что по НДПИ предусмотрены налоговые вычеты — «для нефти, добытой после 1 января 2012 года на участках недр, расположенных полностью или частично в границах Татарстана или Башкортостана. Пониженная ставка НДПИ при добыче нефти и газового конденсата на выработанных и малых участках недр, а также добыче трудноизвлекаемой нефти сохранится до конца 2018 года.

Вопрос разграничения налоговых полномочий непосредственно затрагивает экономические интересы различных сторон, реализация которых зависит от их рационального распределения между органами власти федеральными, субъектов РФ и органами местного самоуправления. На налоговые платежи приходится 52% поступлений федерального бюджета.

Упорядочение и оптимизация налоговых источников предполагают закрепление за каждым из уровней налоговой и бюджетной системы налоговых форм, обеспечивающих доходы бюджетов, для финансирования расходов в соответствии с определенными расходными полномочиями. При этом налоговые формы должны соответствовать теоретическим принципам и критериям эффективного и рационального налогообложения и одновременно не ущемлять жизненно важных экономических интересов налогоплательщиков.

Мировой практикой уже выработаны основные принципы и критерии распределения налоговых полномочий между уровнями государственной и муниципальной власти. Они сформулированы исследователями проблем налогово-бюджетного федерализма Р. Масгрейвом (мобильность налоговой базы, социальная справедливость, стабильность налоговой базы, равномерность ее размещения, бюджетная ответственность) и А. Шахом (эффективность управления и соответствие доходных источников расходным полномочиям). Эти принципы помогают определить, какому уровню бюджетной системы соответствуют те или иные доходные источники.

Налоговая система России, существенно обновленная в начале XXI в., по нашему мнению, в целом отвечает положениям фискального федерализма - распределения доходных источников между бюджетными уровнями государства со сложной иерархической структурой управления. Объекты налогообложения распределяются в зависимости от степени их мобильности, стабильности, равномерности размещения. Так, наиболее подвижные, циклически неустойчивые, неравномерно распределенные на территории страны и наиболее крупные объекты налогообложения облагаются в пользу федеральных властей, а иммобильные, менее подвижные, равномерно размещенные и стабильные налоги, связанные с землей и имуществом, закреплены за региональным и местным уровнями.

Анализ содержания налоговых полномочий публично-правовых образований приводит к выводу, что в настоящее время в России используются три способа распределения налоговых полномочий между уровнями власти, роль которых в экономике различна. Крайне незначительное место в российской системе разграничения налоговых полномочий занимает совместное использование налоговых баз. Что касается раздельного и долевого использования налогов, то однозначные выводы здесь сделать трудно. Можно лишь утверждать, что преобладает модель централизованного разграничения налоговых полномочий на федеральном уровне, предусматривающая неполное разделение прав и ответственности регионов и муниципалитетов в управлении региональными и местными налогами и долевое распределение налогов на региональном уровне, при котором налоговая самостоятельность муниципалитетов минимальна (см. табл. 1).

Распределение налоговых полномочий по основным видам налогов

Примечания: Ф - федеральный уровень; Р - региональный уровень; М - местный уровень; (ф. о.) - региональные или местные власти РФ устанавливают налоговую ставку в пределах федеральных ограничений.

1 - раздельное использование налоговых доходов; 2 - совместное использование налоговых доходов; 3 - долевое распределение налоговых доходов.

(М) - законом субъекта РФ, но не законом о бюджете или законом на ограниченный срок действия могут быть установлены нормативы отчислений в местные бюджеты (ст. 58 БК РФ).

Централизованная модель распределения налоговых полномочий в российской практике порождает противоречия экономических интересов территориальных публично-правовых образований при распределении налогов между бюджетными уровнями. Существующая в настоящее время система налоговых полномочий совершенно не соответствует экономическим интересам муниципалитетов и не позволяет реализовывать в полной мере экономические интересы субъектов РФ. Кроме того, избыточная централизация порождает коррупционные риски.

Так, распределение налоговых доходов между уровнями российской бюджетной системы в сегодняшнем его виде нельзя признать оптимальным, поскольку продолжается концентрация налоговых доходов на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации при одновременном снижении доли местных бюджетов в консолидированном бюджете страны (см. табл. 2).

Распределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в 2000 - 2010 гг., %

Выбранные периоды показывают централизацию налоговых полномочий и поступлений в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации и сокращение доли местных бюджетов в налоговых доходах консолидированного бюджета России с 18,4 до 7,2%, т.е. более чем в 2,5 раза в период 2000 - 2010 гг.

Доля налоговых доходов федерального бюджета достигла максимального значения в 2003 г., как раз в промежутке между крупномасштабной налоговой реформой и реформой местного самоуправления. Наибольшие выгоды от налоговых преобразований получили регионы, доля налоговых поступлений которых в консолидированном бюджете РФ увеличилась на 10,2%, т.е. в 1,4 раза.

В хозяйственной практике такое распределение налоговых ресурсов с неизбежностью порождает противоречия между федеральным центром и субъектами РФ, а также между субъектами РФ и органами местного самоуправления, которые становятся полностью зависимыми от вышестоящих бюджетов. Субфедеральные и муниципальные органы власти теряют заинтересованность в росте налогооблагаемой базы на своей территории, привыкают к иждивенчеству, снижается их финансово-экономическая самостоятельность.

Рассматриваемая проблема порождена тем, что реформирование бюджетных отношений сопровождалось более быстрой децентрализацией расходов по сравнению с децентрализацией налоговых доходов, что стало одной из причин усиления вертикальной несбалансированности бюджетной системы. В результате произошел резкий рост диспропорций между налоговыми доходами и расходами по бюджетам разных уровней (см. табл. 3).

Удельный вес налоговых доходов и расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации в 2000 - 2009 гг., %

Данные таблицы демонстрируют, что за рассматриваемые периоды на муниципальном уровне наблюдается рост диспропорций между налогами и расходами с 1,6% до 6,7%, т.е. в 4,2 раза. На региональном уровне кардинально иная ситуация - отрицательная диспропорция между налогами и расходами не только уменьшилась, но и сменилась на положительную, т.е. с -4,9% до +10,2%.

На федеральном уровне, напротив, положительная диспропорция сменилась отрицательной, в 2009 г. расходы превысили налоговые доходы федерального бюджета на 3,5%, быстрый рост расходов федерального правительства в кризисном году не компенсировался увеличением доли федерального центра в налоговых поступлениях.

Таким образом, сложившаяся система налоговых полномочий с ее чрезмерной централизацией характеризуется следующими особенностями:

  • преобладание федеральных налогов и сборов (восемь федеральных налогов и сборов против трех региональных и двух местных налогов);
  • концентрация налоговых доходов в федеральном бюджете (в 2010 г. налоговые доходы федерального бюджета составили 52,2%);
  • сокращение количества региональных и местных налогов, перечень которых лимитируется второстепенными и в целом малозначимыми налоговыми источниками для финансирования расходов регионального и местного характера, составившими в 2010 г. 9,6% доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ;
  • жесткое ограничение налоговой компетенции региональных и местных органов власти со стороны федерального законодателя, который даже предоставленные возможности по установлению региональных и местных налогов подвергает двойному ограничению, во-первых, распространяя на них свои полномочия и, во-вторых, постепенно сокращая долю налогов, отчисляемых муниципалам.

Существующий в настоящее время перечень региональных и местных налогов лишает территориальные органы власти права устанавливать налоги, не предусмотренные НК РФ. Во-вторых, региональные и местные власти имеют право самостоятельно определять ставки региональных и местных налогов лишь в установленных налоговым законодательством пределах. В-третьих, в группе совместных и долевых налогов налоговые полномочия местных органов власти отсутствуют.

Современная система распределения налоговых полномочий не обеспечивает учет региональных и особенно муниципальных экономических интересов. По сути дела, региональным и местным органам отводится роль посредников в процессе принудительного отчуждения дохода налогоплательщиков в пользу Центра. Фактически федеральный законодатель отстранил регионы и муниципалитеты от участия в создании адекватного налогового поля, призванного способствовать экономической активности хозяйствующих субъектов.

Следовательно, налоговое законодательство закладывает основы патерналистской модели распределения налоговых полномочий, поощряя соответствующие настроения в обществе. Вместе с тем Федерация, концентрируя финансовые ресурсы, не в полной мере использует возможности по их перераспределению в пользу нижестоящих структур, что приводит к еще большей социально-экономической дифференциации субъектов РФ.

В сложившихся условиях необходимо укреплять налогово-бюджетную самостоятельность субфедеральных органов власти, делая их в полной мере ответственными за социально-экономическое развитие своих территорий и реализацию экономических интересов. Простым переносом на российскую почву описанных выше принципов Р. Масгрейва и критериев А. Шаха эти вопросы не решить.

Изучение отечественного опыта разграничения налоговых полномочий и распределения налоговых доходов все же позволяет нам обозначить новые подходы к перераспределению налоговых полномочий, проведя различие между принципами и критериями делегирования налоговых полномочий. Принципы определяют основы делегирования налоговых полномочий, которые, по-нашему мнению, должны быть установлены на конституционном уровне. Критерии могут видоизменяться в зависимости от динамики экономического развития, получая отражение в федеральном законодательстве.

Базовым принципом при делегировании налоговых полномочий муниципальным или государственным органам является сочетание государственных интересов и интересов местного самоуправления. Делегирование должно осуществляться таким образом, чтобы Центр мог эффективно исполнять свои функции и обязанности, а нижестоящие уровни власти могли бы параллельно эффективно решать собственные задачи.

Далее делегирование налоговых полномочий должно осуществляться с учетом того, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государства, и запрещается вмешательство госорганов в деятельность местного самоуправления по вопросам его компетенции. Вполне естественно, что уровень полномочий должен соответствовать материальным и финансовым ресурсам. В соответствии с этим субфедеральные органы власти должны обладать налоговой автономией, в рамках которой органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления будут проводить самостоятельную налоговую политику. Принцип налоговой автономии предполагает предоставление субъектам Федерации и муниципалитетам права самостоятельно определять направления налоговой политики на своей территории и характер развития нормативной базы о налогах и сборах, но только при условии единства и согласованности с общегосударственной налоговой политикой, исключающей нарушение единого экономического пространства РФ.

Кроме того, налоговая инициатива территорий должна быть подкреплена стабильной и желательно равномерно размещенной налоговой базой, способствующей сбалансированности доходных источников и расходных полномочий регионов и муниципалитетов.

При делегировании налоговых полномочий нельзя делать резких шагов в отношении сложившейся системы распределения полномочий.

Естественно, что в современных российских условиях (огромная территория, различные природные и климатические условия в разных ее частях, огромная разница в уровне экономического потенциала различных регионов и т.д.) практически невозможно обеспечить бюджету каждого субъекта Федерации, не говоря уже о каждом муниципалитете, полную независимость и самостоятельность. Однако налогово-бюджетное законодательство должно предусматривать механизмы, необходимые для приближения к этой цели.

Литература

кафедры экономической теории

Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.

Читайте также: