Представление прокурора по налогам
Обновлено: 11.05.2024
Юдинцев Станислав Александрович, прокурор отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры Новосибирской области.
Статья посвящена вопросам организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства. В ней рассмотрен комплекс взаимосвязанных действий, необходимых, по мнению автора статьи, для решения поставленных перед органами прокуратуры задач.
Ключевые слова: налоги, налоговые органы, налоговая задолженность, налоговые правонарушения, налоговые проверки, прокурорский надзор за исполнением налогового законодательства.
Organization and performance of prosecutorial supervision over implementation of tax legislation
Yudintsev Stanislav Alexandrovich, Public Prosecutor, Division for Supervision over Implementation of Federal Legislation, Public Prosecutor's Office of the Novosibirsk Region.
The present article deals with the organization and implementation of prosecutorial supervision over the execution of tax laws. It examines the complex of interrelated actions that are necessary, in the opinion of the author of the article, to solve before the prosecutors tasks. For the purpose of exchange of experience article provides examples from practice.
Key words: taxes, the tax authorities, taxdebt, tax offenses, tax audit, prosecutorial supervision over the execution of tax laws.
В условиях нынешней социально-экономической ситуации размеры бюджетных поступлений поставлены в зависимость от эффективности работы государственной системы по пресечению различных схем уклонения от уплаты налогов и совершенствования процессов налогового администрирования.
В связи с этим становится очевидным, что для успешного выполнения задачи повышения собираемости налогов от прокуроров требуется не только обеспечить неукоснительное исполнение законов органами власти и контроля (надзора), но и их эффективное и своевременное взаимодействие.
Рассматривая организацию и осуществление прокурорского надзора как комплекс взаимосвязанных действий, направленных на оптимизацию функционирования системы прокуратуры, по реализации стоящих перед ней целей и задач , считаем важным раскрыть содержание каждого действия, одновременно иллюстрируя примерами из прокурорской практики.
См.: Кехлеров С.Г., Капинус О.С. Настольная книга прокурора. М., 2014. С. 44.
Первостепенное значение в работе прокурора отведено информационно-аналитической деятельности, которая не сводится только к статистическому наблюдению. Сбор, обобщение и последующая оценка сведений, характеризующих состояние законности и правопорядка в налоговой сфере, в том числе анализ судебной практики по делам об обжаловании действий (бездействия) налоговых органов, должны предопределять приоритетные направления прокурорской деятельности.
Важно установить источники достоверной информации, наладить процедуру ее получения, всестороннего изучения с учетом происходящих на поднадзорной территории социально-экономических процессов и с сопоставлением статистических данных за аналогичные периоды прошлых лет.
В частности, представляется целесообразным ежеквартально изучать динамику изменений объемов поступлений в бюджет и налоговой задолженности (по каждому виду налога), устанавливать причины, способствующие увеличению сумм недоимки. По итогам анализа статистической информации и результатов надзорной деятельности возможна оценка работы территориальных налоговых инспекций, влияния проведенных ими мероприятий по контролю на состояние законности.
Мониторинг средств массовой информации и судебно-следственной практики - постоянный источник сведений о нарушениях закона.
Например, в связи с решением арбитражного суда Новосибирской области об удовлетворении заявления ОАО ". Банк" к налоговой инспекции о признании безнадежной к взысканию налоговой задолженности, взыскании за счет бюджета расходов по уплате государственной пошлины прокуратура проверила, какие меры приняты налоговым органом по взысканию неуплаченных банком платежей.
Установлено, что задолженность перед бюджетом образовалась в период с 2006 по 2007 г. в соответствии с решениями налогового органа о привлечении ОАО "Банк" к налоговой ответственности. Однако возможность ее взыскания была утрачена, поскольку инспекция не приняла в отношении банка исчерпывающих мер по принудительному взысканию неуплаченных платежей.
По представлению прокуратуры приняты организационные меры для недопущения впредь аналогичных случаев - инспекцией усилен ведомственный контроль за работой по принудительному взысканию задолженности с юридических лиц, проведены учебные занятия с работниками.
Невозможно переоценить значимость взаимного обмена информацией между органами власти, контроля и правоохраны. Такая работа позволяет совместными усилиями вскрывать факты налоговых правонарушений, оказывая положительное влияние на состояние законности.
К примеру, в целях взыскания ущерба, причиненного государству в результате незаконной предпринимательской деятельности, в региональное управление ФНС России направлены материалы уголовного дела (приговор суда, акт судебной экономической экспертизы и др.), возбужденного по факту незаконной эксплуатации завода по переработке нефти и производству нефтепродуктов. По результатам предварительного анализа финансово-хозяйственной деятельности организаций, связанных с осужденными лицами, выявлены признаки существенных нарушений законодательства о налогах и сборах, в связи с чем назначены и проводятся налоговые выездные проверки.
В другом случае в ходе изучения данных регистрирующего органа и Росфинмониторинга прокуратурой области получена информация о сомнительных финансовых операциях, совершенных более чем сотней организаций, руководителями (представителями) или учредителями которых являются несколько физических лиц, которая впоследствии была передана в налоговые органы и оперативные службы для принятия соответствующих мер. Информация учтена при планировании налоговых проверок.
В конечном итоге своевременный обмен значимой информацией позволяет выявить тенденции, запланировать актуальные контрольные и иные мероприятия, в том числе профилактического характера, обеспечить неотвратимость наступления ответственности за налоговые правонарушения.
Безусловно, первоочередная задача прокуратуры каждого субъекта Федерации - качественная реализация организационно-управленческих решений Генеральной прокуратуры РФ.
Одновременно с этим представляются крайне важными самостоятельное планирование и осуществление активной надзорной деятельности, охватывающей наиболее сложные и значимые объекты проверок, обеспечение действенного контроля за работой прокуратур районного звена.
Повысить результативность и эффективность, улучшить организацию работы можно, усилив организационно-методическое руководство подчиненными прокуратурами. Для этого требуется издание приказов и указаний по направлениям надзора, направление информационных писем, ежегодная подготовка обзоров практики прокурорского надзора, проведение проверок организации надзора с оказанием практической помощи, различных совещаний и заседаний коллегий.
В качестве основных направлений деятельности в анализируемой сфере можно выделить: надзор за законностью правовых актов, надзор за исполнением законов налоговыми органами и судебными приставами-исполнителями, надзор за исполнением налогового законодательства организациями-налогоплательщиками, надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования.
Вследствие активно набирающего обороты процесса информатизации и модернизации налогового администрирования ежегодно увеличивается интенсивность принятия мер налоговыми органами, что способствует устойчивому росту поступлений денежных средств, а также снижению размера общей задолженности перед бюджетной системой страны.
Для достижения общественно полезных результатов прокурорские проверки должны быть направлены на выявление неисчисленных налогов, пеней, штрафов, не обеспеченных мерами взыскания налоговой задолженности, а также несоблюдения инспекциями ограничений при предоставлении налоговых вычетов и возмещении налогов.
По результатам таких проверок, как правило, вскрываются факты нарушений сроков направления требований должникам и непринятия мер по взысканию задолженности со счетов налогоплательщиков, случаи незаконного предоставления имущественных налоговых вычетов и необоснованного направления материалов налоговых проверок в следственные органы. Распространены случаи формального подхода к организации работы с должниками, например нереализация полномочий по вызову налогоплательщиков для дачи пояснений, неполнота мер по установлению имущественного положения должников и непринятие (несвоевременное принятие) мер по аресту имущества организаций-должников при наличии к тому оснований.
Так, в ходе изучения информационных ресурсов налоговой инспекции установлена организация с задолженностью по уплате налогов на сумму свыше 1,2 млн. руб., которая более 6 месяцев не принимала мер к ее погашению. Несмотря на наличие информации об участии органов управления организации-неплательщика в создании нового юридического лица и осуществлении передачи имущества в качестве уставного капитала вновь создаваемой организации, инспекция не инициировала аресты принадлежащих организации-должнику земельных участков. После прокурорского вмешательства на имущество наложены аресты.
Особого внимания и принципиальной реакции прокурора заслуживает бездействие налоговых органов в случаях умышленного уклонения руководителей организаций от уплаты налогов.
Например, в результате выделения из ООО "А" нового юридического лица - ООО "Б" налогоплательщик фактически утратил возможность исполнить обязанность по уплате налогов (пеней, штрафов) почти на 1 млн. руб. При наличии этих сведений и признаков действий, направленных на уклонение ООО "А" от исполнения названной обязанности (передача всего имущества ООО "Б"), налоговая инспекция не реализовала полномочия по обращению в суд с заявлением о возложении на ООО "Б" солидарной обязанности по уплате налогов (пеней, штрафов) реорганизованного лица (п. 8 ст. 50 Налогового кодекса РФ).
По представлению прокуратуры инспекция направила в Арбитражный суд Новосибирской области заявление о возложении на ООО "Б" солидарной обязанности по уплате задолженности по налогам и пеням в связи с реорганизацией ООО "А".
Поскольку нарушение налоговыми органами законов при осуществлении мероприятий налогового контроля, ущемляющее права налогоплательщиков или, наоборот, направленное на сокрытие правонарушений, является одним из способов вымогательства взяток, требуется устанавливать, не связаны ли такие действия (бездействие) с коррупционными проявлениями.
Актуальной остается проблема низкой эффективности взыскания налоговой задолженности за счет имущества налогоплательщиков-организаций, которая усугубляется многочисленными и грубыми нарушениями в работе службы судебных приставов (незаконные отказы в возбуждении производств; волокита, повлекшая невозможность обращения взыскания на арестованное в порядке ст. 77 Налогового кодекса РФ имущество; утрата документов, направленных налоговыми органами для принудительного исполнения), а также проблемами межведомственного взаимодействия.
В условиях распространенности нарушений законов при реализации полномочий налоговыми органами, низкой эффективности работы судебных приставов-исполнителей руководители многих юридических лиц сознательно не платят налоги, рассчитывая на признание недоимки безнадежной к взысканию и ее списание, обрекая организации на банкротство.
Возможность оперативного изучения информационных ресурсов и подлинных документов, получения необходимых пояснений, сопоставления полученных данных с фактическим положением дел - очевидные преимущества проверки, организованной с выходом в налоговый орган. Однако до совершения этих действий полезно проанализировать акты комплексных и тематических аудиторских проверок, работу, связанную с рассмотрением жалоб граждан (организаций), результаты дистанционного мониторинга в виде аналитических таблиц.
Привлечение к проверкам специалистов региональных управлений ФНС России в некоторых случаях позволяет объединить формы и методы профессиональной деятельности, способствует достижению общих целей.
Во многих случаях устранение нарушений налогового законодательства зависит исключительно от принятия мер прокурором.
Например, в ноябре 2015 года прокуратурой Новосибирской области проанализирована ситуация с налоговой задолженностью строительной организации, выполняющей работы по муниципальным контрактам. Установлено, что причиной недоимки стало отсутствие у организации денежных средств, обусловленное образовавшейся задолженностью муниципального казенного учреждения по оплате строительных работ в размере более 7 млн. руб. В результате оперативного прокурорского вмешательства казенное учреждение оплатило выполненные работы, а организация уже в декабре 2015 года полностью погасила налоговую задолженность на сумму более 2,7 млн. руб.
Учитывая результаты указанной проверки, с целью повышения эффективности мероприятий по взысканию недоимки прокуратурой области предложено министерству финансов и налоговой политики области в случаях обнаружения налоговой задолженности, обусловленной неоплатой государственными и муниципальными заказчиками выполненных налогоплательщиками работ, информировать об этом органы прокуратуры для принятия мер по взысканию соответствующей дебиторской задолженности.
Координация прокуратурой деятельности подразделений Следственного комитета РФ и оперативных служб с привлечением к участию в совещаниях представителей налоговых органов помогает консолидировать усилия, детализировать задачи, определить сферы ответственности участников совместной работы.
Так, в результате реализации комплекса совместно выработанных мер в 2015 г. на территории Новосибирской области активизирована работа по аресту имущества организаций-неплательщиков - почти на четверть возросло число санкционированных прокурорами постановлений о наложении ареста на имущество (95), при этом более чем в 3 раза увеличилась сумма арестованного по таким постановлениям имущества (более 230 млн. руб.), более чем в 1,5 раза - сумма взысканий в бюджет (свыше 70 млн. руб.). В 2,5 раза возросло число выявленных на территории области налоговых преступлений.
Интенсивное изменение федерального законодательства, усложнение процессов налогового администрирования и использование недобросовестными организациями новых преступных схем требуют от прокуроров непрерывного совершенствования подходов к работе и напряженного труда, конечная цель которых - повышение эффективности надзорной деятельности и достижение конкретных значимых результатов.
Пристатейный библиографический список
Кехлеров С.Г., Капинус О.С. Настольная книга прокурора. М., 2015.
Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности. --> Мы используем файлы Cookie. Просматривая сайт, Вы принимаете Пользовательское соглашение и Политику конфиденциальности.
Жизнь свидетельствует, что на всех этапах формирования и расходования бюджетных средств, движения финансовых потоков всегда присутствуют риски неправомерного завладения ими, поэтому все процессы в бюджетной и финансовой сферах требуют повышенного внимания со стороны органов прокуратуры.
Анатолий Владимирович ПАЛАМАРЧУК,
начальник главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации
При осуществлении надзора за исполнением бюджетного законодательства прокуроры субъектов РФ ориентированы на сопровождение финансово-бюджетных процессов, обеспечивающих формирование здоровой экономической среды. Приоритетной целью продолжает оставаться обеспечение соблюдения требований законодательства региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также организациями, сформированными за счет бюджетных средств для решения важнейших социально-экономических задач.
Взаимодействие прокуратуры и правоохранительных органов с органами контроля осуществляется путем обмена информацией о состоянии законности в различных сферах экономики, организации совместных надзорных и контрольных мероприятий, координирования планов работы, проведения совместных сверок по направленным материалам.
Эффективно развивается взаимодействие между Генеральной прокуратурой и Счетной палатой РФ. Генеральным прокурором РФ и Председателем Счетной палаты РФ 5 февраля 2014 года подписано новое соглашение о сотрудничестве. Установленный этим документом порядок взаимодействия направлен на оперативное выявление и устранение нарушений закона в финансово-бюджетной сфере. Практически по каждому обращению Счетной палаты нами проводятся проверки непосредственно в федеральных органах исполнительной власти.
В целях устранения нарушений законодательства, восстановления прав и законных интересов государства, организаций и граждан прокурорами принимаются необходимые меры реагирования. За период с 2014 года выявлено 340 тысяч нарушений в бюджетной сфере, опротестовано 43 тысячи незаконных правовых актов, в суд направлено 20 тысяч исков и заявлений на сумму 3 миллиарда рублей, внесено 65 тысяч представлений. К дисциплинарной и административной ответственности привлечено 46 тысяч виновных лиц. По материалам прокурорских проверок возбуждено 5 тысяч уголовных дел.
Только в 2015 году в генпрокуратуру поступил 81 материал Счетной палаты. По всем материалам проведены проверки, приняты меры реагирования, внесено более 120 представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено свыше 45 должностных лиц.
Например, Генеральной прокуратурой РФ по материалам Счетной палаты РФ внесено представление руководителю Ростехнадзора в связи с неправомерным отказом этого ведомства от сбора установленных законодательством госпошлин при выдаче аттестаций в области промышленной безопасности. Требования прокурора удовлетворены, в федеральный бюджет возвращено более 360 миллионов рублей.
По результатам рассмотрения представления, внесенного Генеральной прокуратурой РФ министру образования и науки РФ, в связи с нарушениями законодательства о контрактной системе в сфере закупок при организации и проведении конференций в федеральный бюджет подрядчиками возвращены необоснованно полученные средства. Кроме того, выявленным Счетной палатой РФ нарушениям закона давалась уголовно-правовая оценка. Прокурорами организовано более 90 доследственных проверок, по результатам которых возбуждено 50 уголовных дел, по остальным проверки продолжаются.
В целях эффективного взаимодействия с Росфиннадзором, полномочия которого сейчас перешли к Федеральному казначейству, генпрокуратурой в 2014 года было заключено соглашение о сотрудничестве. Так, в 2015 году в Генеральную прокуратуру поступила информация Росфиннадзора о нарушениях при финансировании капитального строительства объектов МЧС России. По результатам проверки данной информации по факту хищения почти 200 миллионов рублей при исполнении государственного контракта возбуждено и расследуется уголовное дело о мошенничестве и злоупотреблении должностными полномочиями.
В минувшем году заключено соглашение о взаимодействии между Генеральной прокуратурой РФ и Росфинмониторингом, которым определены принципы взаимного обмена информацией, уровень, порядок и формы взаимодействия. Результаты не замедлили сказаться. Представляемая указанным ведомством информация позволяет прокурорам оперативно выявлять факты хищений, откатов, иных противоправных действий при исполнении государственных контрактов. Осуществляется противодействие незаконному выводу капиталов за границу, их обналичиванию, в том числе с использованием фирм-однодневок.
В целях противодействия финансово-бюджетным правонарушениям в Генеральной прокуратуре РФ и прокуратурах субъектов РФ продолжают активно действовать межведомственные рабочие группы с участием представителей уполномоченных федеральных органов исполнительной власти (МВД России, ФСБ России, ФНС России, Росфинмониторинга, Банка России, Росимущества и др.).
По материалам проверки, проведенной Генеральной прокуратурой России в феврале текущего года, возбуждено и расследуется уголовное дело по факту хищения более 9,3 миллиарда в одном из московских коммерческих банков. Установлено, что в период с августа 2014 года по ноябрь 2015 года президент банка и другие лица из числа учредителей и работников совершили хищение денежных средств банка и вкладчиков, размещенных на счетах в данной кредитной организации.
Президент РФ по предложениям Генпрокуратуры принял решение о приостановлении создания особых экономических зон, а также ликвидации нескольких существующих, поскольку они не стали действенным инструментом поддержи экономики.
Следует отметить, что целью контролирующих органов является не только выявление нарушений закона, но и своевременное их устранение, возврат в бюджет использованных не по назначению и похищенных средств, защита имущественных прав государства и муниципалитетов. Зачастую для решения этой важнейшей задачи должностные лица контрольных органов не проявляют настойчивости и не используют предоставленные им полномочия. В результате нарушения не устраняются, виновные лица не привлекаются к ответственности. Такая ситуация является основанием для прокурорского вмешательства.
Осуществляя надзор за исполнением законов органами финансово-бюджетного надзора, прокуроры выявляют и принимают меры для устранения нарушений законодательства. В ходе прокурорских проверок выясняется, соответствуют ли установленным законом целям государственного и муниципального контроля тематика проверок, выводы и заключения по ним Прокуроры определяют, насколько обоснованны и своевременны меры взыскания, применяемые контролирующими органамик нарушителям, правомерно ли освобождение их от наложения штрафов и иных санкций, каково реальное взыскание, в том числе через суд.
Прокуратура Воронежской области вскрыла факты участия руководства регионального контрольно-счетного органа в предпринимательской деятельности, превышение компетенции при проведении проверок, непредставление информации о правонарушениях в правоохранительные органы, отсутствие контроля за сроками рассмотрения представлений ревизионных комиссий и принятыми по ним мерами. Контрольно-счетная палата области не использовала все предоставленные законодательством полномочия, не вносила обязательные для исполнения предписания о возмещении бюджетных средств. Должностные лица, виновные в отсутствии надлежащего контроля за устранением нарушений, не исполнявшие требования о незамедлительной передаче материалов контрольных мероприятий в правоохранительные органы, не привлекались к ответственности. По данным фактам, прокуратурой Воронежской области председателю палаты внесено представление, которое рассмотрено и удовлетворено.
Поступающие из органов финансово-бюджетного контроля РФ материалы являются основанием для возбуждения прокурором дел об административном правонарушении либо для направления в следственные органы для уголовного преследования виновных. Только за период с 2014 года по настоящий момент по постановлениям прокуроров по фактам преступных посягательств на бюджетные средства возбуждено более 5 тысяч уголовных дел. Уголовные дела возбуждались по фактам выдачи незаконных премий руководителями бюджетных учреждений, оплаты за счет бюджетных средств персональных административных штрафов, получения незаконных компенсационных выплат, сертификатов на материнский капитал, противоправного повышения руководителями своих окладов и т. д. При выявлении уголовно наказуемых деяний контролирующие органы нередко самостоятельно передают материалы в подразделения Следственного комитета и МВД России. В этих случаях прокуроры осуществляют надзор за законностью решений следователей и дознавателей. Прокурор отменяет незаконные и необоснованные решения об отказе в возбуждении уголовных дел, осуществляет надзорное сопровождение расследования.
Нами также широко практикуется взаимодействие с органами государственной власти вне уголовно-правовой сферы. В первую очередь это возврат незаконно отчужденного государственного имущества и бюджетных средств путем направления исковых заявлений в суды.
Например, органами прокуратуры была проведена проверка о незаконной продаже и предоставлении в аренду по заниженной стоимости высоколиквидных земельных участков коммерческим фирмам, в том числе с иностранными владельцами. Так, земельный участок в Новомосковском округе Москвы стоимостью 26,6 миллиарда рублей был незаконно оценен в 7,8 миллиона рублей, а стоящий 3,5 миллиарда рублей был передан новому владельцу всего за 1 миллион рублей. В результате проведенной Генеральной прокуратурой РФ последовательной исковой работы удалось указанные сделки признать ничтожными и применить последствия их недействительности. Дорогостоящие земельные участки возвращены в собственность РФ и будут использоваться по назначению.
В Ивановской области по материалам прокурорской проверки возбуждено уголовное дело и вынесен обвинительный приговор в отношении начальника УМВД России по Ивановской области по фактам злоупотреблений должностными полномочиями при расходовании средств федерального бюджета. Выделенные на строительство здания УМВД денежные средства израсходованы на оплату невыполненных работ и приобретение предметов роскоши. Федеральному бюджету причинен ущерб в размере более 90 миллионов рублей. В июне 2016 года начальнику УМВД России по Ивановской области назначено наказание в виде трех лет лишения свободы с лишением звания генерала и государственных наград, а также права занимать государственные должности сроком на один год.
В результате взаимодействия органов прокуратуры и Контрольно-счетной палаты Томской области выявлено нецелевое использование бюджетных средств в сфере образования. Субсидии на стимулирующие выплаты за высокие результаты и качество выполненных работ расходовались на иные цели, а именно на оплату командировочных расходов, отпускных, пособий по временной нетрудоспособности. По результатам проверки прокуратурой в отношении руководителей образовательных учреждений, допустивших нарушения, возбуждены дела об административном правонарушении за нецелевое использование бюджетных средств.
Используя весь комплекс мер прокурорского реагирования, в том числе предъявление исковых заявлений, прокуроры республик Ингушетия, Марий Эл, Камчатского края, Волгоградской, Иркутской, Новосибирской, Ярославской областей добились возмещения в бюджет сумм необоснованно полученных субсидий, переплаты по ним, различных задолженностей, а также материального ущерба.
К примеру, общая сумма взысканных в бюджет средств по искам прокуроров Иркутской области о возмещении ущерба, причиненного преступлениями, а также затрат на лечение потерпевших, процессуальных издержек составила более 34 миллионов рублей.
Сотрудничество прокуратуры с контрольно-счетными органами на региональном уровне также позволяет не только пресечь нарушения законодательства, но и вернуть в бюджет использованные не по назначению и похищенные средства.
По результатам прокурорской проверки материалов Контрольно-счетной палаты Ярославской области об использовании средств областного бюджета при реализации областной целевой программы в области дошкольного образования в связи с перечислением подрядчику 1,8 миллиона рублей за невыполненные работы следственным органом возбуждено уголовное дело о злоупотреблении должностными полномочиями и халатности. В ходе следствия причиненный ущерб полностью возмещен.
В результате принимаемых прокурорами мер в бюджет возвращаются вовремя невыплаченные налоги, сборы, иные обязательные платежи. Прокурорами в таких случаях принимались меры реагирования в связи с низкой активностью администраторов по пополнению доходной части бюджетов за счет доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, отсутствием надлежащего контроля за своевременностью поступления платежей, несвоевременным взысканием задолженности по арендной плате.
В Иркутской области сотрудничество органов прокуратуры и счетной палаты активизировало работу по взысканию ущерба и недополученных бюджетных средств при использовании лесных ресурсов. Сумма недоимки уменьшилась более чем на 50 миллионов рублей, в судебном порядке расторгнуто свыше 20 договоров с арендаторами лесов, длительное время не исполнявшими договорные обязательства.
В Новосибирской области по результатам прокурорского вмешательства в бюджеты всех уровней поступило более 60 миллионов рублей, в том числе погашена задолженность по налогам и сборам на сумму свыше 40 миллионов рублей, по арендной плате за пользование муниципальным имуществом — более 10 миллионов рублей.
Особо следует отметить, что взаимодействие прокуратуры и контролирующих органов призвано, с одной стороны, повысить эффективность использования ими своих полномочий, а с другой — исключить негативное воздействие проверок на бизнес-процесс. В настоящее время прокуроры решают задачи как охраны государственного и общественного интереса в виде соблюдения финансовой стабильности, бесперебойного функционирования бюджетного процесса, так и исключения избыточного административного давления органов контроля на бизнес.
Сейчас стало очевидным, что с учетом предоставленных законом надзорных полномочий и координирующей роли прокуратура является особым государственным органом, призванным уравновесить эти с виду взаимоисключающие интересы. В этом и состоит одна из основных задач прокуроров, организующих процесс взаимодействия с органами внутреннего и внешнего финансового контроля.
В целях установления единого подхода к реализации положений законодательства, устанавливающего особые условия привлечения к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом, руководствуясь п. 1 ст. 17 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", приказываю:
1. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений, управлений и отделов (на правах управлений) Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городов и районов, другим территориальным прокурорам, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам специализированных прокуратур:
1.1. Принять меры к организации своевременного и квалифицированного решения вопросов, связанных с привлечением к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом.
1.2. Иметь в виду, что:
1.2.1. По представлению Генерального прокурора Российской Федерации уполномоченным органом принимается решение:
по вопросу о привлечении судьи, в том числе пребывающего в отставке, к административной ответственности (п. 4 ст. 16 Закона Российской Федерации от 26.06.1992 N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации");
о лишении члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - член Совета Федерации, депутат Государственной Думы соответственно) неприкосновенности в случае, если в отношении его действий, связанных с осуществлением им своих полномочий, начато производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке (ч. 4 ст. 19, ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 08.05.1994 N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").
1.2.2. Без согласия Генерального прокурора Российской Федерации не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке:
кандидат на должность Президента Российской Федерации (п. 6 ст. 42 Федерального закона от 10.01.2003 N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации");
член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом решающего голоса, председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (п. 18.1 ст. 29 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").
1.2.3. Без согласия прокурора субъекта Российской Федерации не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке:
член избирательной комиссии, комиссии референдума (за исключением членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации) с правом решающего голоса (п. 18 ст. 29 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации");
1.3. Учитывать, что член Совета Федерации, депутат Государственной Думы не могут быть привлечены к административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда указанными лицами были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.
Судья, в том числе после прекращения его полномочий, не может быть привлечен к какой-либо ответственности за выраженное им при осуществлении правосудия мнение и принятое судом решение, если только вступившим в законную силу приговором суда не будет установлена виновность судьи в преступном злоупотреблении либо вынесении заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта.
2. Прокурорам городов, районов, межрайонным прокурорам:
2.1. При выявлении административного правонарушения, совершенного лицами, перечисленными в п. 1.2.4 настоящего приказа, решение о возбуждении подлежащего рассмотрению судом дела об административном правонарушении принимать лично. К направляемым в суд материалам дела приобщать свое согласие на назначение административного наказания в виде отдельного документа.
2.2. При выявлении административного правонарушения, административное наказание за которое назначается в судебном порядке, совершенного лицами, перечисленными в п. 1.2.3 настоящего приказа, незамедлительно после вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении направлять прокурору субъекта Российской Федерации ходатайство о даче согласия на назначение административного наказания с приложением указанного постановления и материалов проверки.
2.3. При выявлении административного правонарушения, административное наказание за которое назначается в судебном порядке, совершенного лицами, перечисленными в п. 1.2.2 настоящего приказа, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении с приложением материалов проверки незамедлительно после его вынесения представлять прокурору субъекта Российской Федерации для решения вопроса о направлении им ходатайства на имя Генерального прокурора Российской Федерации о даче согласия на назначение административного наказания.
2.4. При выявлении административного правонарушения, совершенного судьей, в том числе пребывающим в отставке, или административного правонарушения, административное наказание за которое назначается в судебном порядке, совершенного членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении с приложением материалов проверки незамедлительно после его вынесения представлять прокурору субъекта Российской Федерации для решения вопроса о направлении им ходатайства на имя Генерального прокурора Российской Федерации о внесении соответствующего представления.
2.5. Ходатайства военных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур, обращения уполномоченных органов о даче согласия на назначение административного наказания лицам, перечисленным в п. 1.2.4 настоящего приказа, либо запросы суда по данному вопросу рассматривать незамедлительно с изучением материалов, необходимых для принятия решения. О принятом решении информировать уполномоченный орган или суд в трехдневный срок.
Извещать избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата из числа перечисленных в п. 1.2.4 настоящего приказа, о возбуждении в отношении его дела об административном правонарушении и о даче согласия на назначение ему административного наказания.
2.6. В случае поступления ходатайств военных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур, обращений уполномоченных органов либо запросов суда по вопросам привлечения к административной ответственности или о даче согласия на назначение административного наказания в отношении лиц, перечисленных в пп. 1.2.1 - 1.2.3 настоящего приказа, незамедлительно направлять их вышестоящему прокурору субъекта Российской Федерации.
2.7. Обеспечить участие прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, возбужденных в отношении лиц, перечисленных в пп. 1.2.1 - 1.2.4 настоящего приказа (за исключением дел, указанных в п. 3.5 настоящего приказа).
3. Прокурорам субъектов Российской Федерации:
3.1. Ходатайства нижестоящих прокуроров, военных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур, обращения уполномоченных органов или запросы суда о даче согласия на назначение административного наказания лицам, перечисленным в п. 1.2.3 настоящего приказа, рассматривать незамедлительно с изучением материалов, необходимых для принятия решения. О принятом решении информировать инициатора обращения в трехдневный срок.
Извещать избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата из числа перечисленных в п. 1.2.3 настоящего приказа, о возбуждении в отношении его дела об административном правонарушении и о даче согласия на назначение ему административного наказания.
3.2. Поступившие от нижестоящих прокуроров материалы, а также обращения уполномоченных органов или запросы суда по вопросам привлечения к административной ответственности лиц, перечисленных в пп. 1.2.1 - 1.2.2 настоящего приказа, рассматривать незамедлительно. При наличии оснований ходатайствовать перед Генеральным прокурором Российской Федерации о внесении соответствующего представления или о даче согласия на назначение административного наказания. К ходатайству прилагать материалы дела об административном правонарушении, возбужденного уполномоченным должностным лицом в установленном порядке, и мотивированное заключение по вопросам о наличии особого статуса у лица, привлекаемого к административной ответственности, о наличии в его действиях признаков административного правонарушения и об отсутствии обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении.
О принятом решении информировать инициатора обращения в трехдневный срок.
3.3. К направляемым в суд материалам дела об административном правонарушении, возбужденного прокурором субъекта Российской Федерации или его заместителем в отношении лиц, перечисленных в п. 1.2.3 настоящего приказа, приобщать свое согласие на назначение административного наказания в виде отдельного документа.
3.4. В случае возбуждения прокурором субъекта Российской Федерации или его заместителем дела об административном правонарушении в отношении лиц, перечисленных в пп. 1.2.1 - 1.2.2 настоящего приказа, ходатайствовать перед Генеральным прокурором Российской Федерации о внесении соответствующего представления или о даче согласия на назначение административного наказания в порядке, установленном п. 3.2 настоящего приказа.
3.5. Участие в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, возбужденных прокурором субъекта Российской Федерации или его заместителями в отношении лиц, перечисленных в пп. 1.2.1 - 1.2.3 настоящего приказа, поручать подразделению прокуратуры субъекта Российской Федерации, обеспечивающему участие прокуроров в гражданском и (или) арбитражном процессе.
4. Прокурорам специализированных прокуратур и военным прокурорам:
4.1. При выявлении административного правонарушения, совершенного лицами, перечисленными в пп. 1.2.3 - 1.2.4 настоящего приказа, ходатайство о даче согласия на назначение административного наказания направлять прокурору города, района или прокурору субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.
4.2. Прокурорам специализированных прокуратур при выявлении административного правонарушения, совершенного лицами, перечисленными в пп. 1.2.1 - 1.2.2 настоящего приказа, соответствующие материалы в Генеральную прокуратуру Российской Федерации направлять через прокурора специализированной прокуратуры, приравненной к прокуратуре субъекта Российской Федерации, в порядке, предусмотренном п. 3.2 настоящего приказа.
Военным прокурорам в случае выявления в соответствии с их компетенцией административного правонарушения, совершенного лицами, перечисленными в п. 1.2.2 настоящего приказа, соответствующие материалы направлять в Генеральную прокуратуру Российской Федерации через военные прокуратуры округов (флотов) и Главную военную прокуратуру в порядке, определяемом заместителем Генерального прокурора Российской Федерации - Главным военным прокурором.
4.3. В случае поступления ходатайств уполномоченных органов о даче согласия на назначение административного наказания, запросов суда по данному вопросу и других материалов, связанных с привлечением к административной ответственности лиц, перечисленных в пп. 1.2.1 - 1.2.4 настоящего приказа, направлять их для рассмотрения прокурору субъекта Российской Федерации по месту совершения административного правонарушения.
5. В Генеральной прокуратуре Российской Федерации установить следующий порядок рассмотрения материалов о привлечении к административной ответственности и ходатайств о даче согласия на назначение административного наказания в отношении лиц, обладающих особым правовым статусом:
5.1. Ходатайства нижестоящих прокуроров, обращения уполномоченных органов по вопросам привлечения к административной ответственности лиц, перечисленных в пп. 1.2.1 - 1.2.2 настоящего приказа, рассматривать в Главном управлении по надзору за исполнением федерального законодательства.
Считать обязательным предварительное согласование проектов представлений Генерального прокурора Российской Федерации о привлечении судьи к административной ответственности с управлением по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе.
Одновременно с направлением в суд представления Генерального прокурора Российской Федерации о привлечении судьи к административной ответственности и прилагаемых материалов копии этих документов направлять в управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе.
5.2. Управлению по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе обеспечить участие прокурора в рассмотрении Верховным Судом Российской Федерации представлений Генерального прокурора Российской Федерации о привлечении к административной ответственности судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, военного суда, арбитражного суда.
Поручение на обеспечение участия в рассмотрении верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области, судом автономного округа представления Генерального прокурора Российской Федерации о привлечении к административной ответственности судьи иного суда направлять прокурору соответствующего субъекта Российской Федерации.
6. Контроль за исполнением настоящего приказа возложить на заместителей Генерального прокурора Российской Федерации по направлениям деятельности.
Генеральный прокурор
Российской Федерации
действительный государственный
советник юстиции
Ю.Я.ЧАЙКА
Задайте вопрос юристу:
Продолжаем говорить о том, как совместно работают правоохранительные и налоговые органы. Сегодня коснемся органов прокуратуры.
Прокуратура не относится ни к одной из ветвей российской государственной власти из-за своего функционального назначения. Основной задачей прокуроров в России является осуществление надзора за исполнением законов и соблюдением Конституции Российской Федерации. В чем эффективность работы прокуратуры в налоговых правоотношениях? Попробуем разобраться. Во-первых, выявляется значительное количество нарушений закона со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, органов Федеральной налоговой службы и налогоплательщиков. В частности, на местах органами местного самоуправления принимаются незаконные правовые акты в налоговой сфере и устанавливаются незаконные налоги и сборы. Во-вторых, налоговые органы не всегда адекватно осуществляют функции по выявлению и пресечению нарушений налогового законодательства, не принимают меры по взысканию задолженности по уплате налогов и сборов, допускают нарушения при государственной регистрации юридических лиц. Прокурор, выявляя соответствующие факты, принимает меры прокурорского реагирования.
Правовая регламентация взаимодействия.
Алгоритм взаимодействия прокуратуры и налоговых органов.
Взаимодействие при назначении и проведении выездной налоговой проверки:
1) прокуроры направляют материалы с признаками налоговых преступлений в Федеральную налоговую службу;
2) налоговые органы сразу после вынесения решения по налогоплательщику, имеющему крупную недоимку, подпадающую под признаки преступления, информирует об этом прокурора по месту фактического нахождения налогоплательщика;
3) налоговые органы информирует прокурора обо всех материалах, направленных в Следственный Комитет РФ;
4) прокурор ежемесячно проводит сверки таких материалов в налоговых органах и Следственном Комитете РФ;
5) прокурор по каждому такому материалу проверяет исполнение налоговыми органами требований о принудительном порядке взыскания задолженности
Полномочия прокуроров в сфере налоговых правоотношений:
— проведение проверок исполнения налогового законодательства в налоговых органах, органах государственной власти, органах местного самоуправления;
— проведение проверок исполнения налоговыми органами обязанности по направлению материалов в органы внутренних дел и Следственный Комитет РФ, содержащих признаки налоговых правонарушений и преступлений. Данная обязанность возложена на ФНС РФ ст. 32 Налогового Кодекса РФ. Органы прокуратуры полномочны потребовать от должностных лиц ФНС РФ строго соблюдения прав и законных интересов налогоплательщиков в связи с осуществлением мероприятий по налоговому контролю, взысканию и перечислению налоговых и неналоговых платежей.
— санкционировании ареста имущества налогоплательщиков-организаций;
Например: Так, в С-м районе Республики Коми с августа 2013 г. в течение 10 месяцев проводилась доследственная проверка и расследовалось уголовное дело в отношении предпринимателя Ж., не уплатившего налогов на сумму 3,5 млн рублей. С момента его возбуждения и до производства судебной налоговой экспертизы 5 месяцев никаких следственных действий по делу не проводилось, целенаправленных мер по доказыванию виновных действий Ж. не принималось. Уже после выполнения требований ст. 217 УПК РФ обвиняемым заявлено о своей причастности к преступлению, в том числе о неподписании им налоговой декларации. В результате на восьмом месяце следствие было вновь возобновлено, сроки давности истекли, Ж. уклонился от уголовного наказания.
В январе 2015 г. в отношении этого же лица тем же следственным отделом возбуждено новое уголовное дело об уклонении от уплаты налогов уже на сумму 18 млн рублей, по делу проведено лишь 11 следственных действий.
При этом по обоим уголовным делам в течение всего периода, с августа 2013 по май 2016 г., меры к наложению ареста на имущество Ж. с целью возмещения ущерба, причиненного бюджету РФ, не были приняты.
Прокурором Республики Коми в порядке ст. 44 УПК РФ заявлен гражданский иск о взыскании с Ж. в пользу бюджетов РФ и РК 21 174 209 рублей, который судом был удовлетворен в июле 2016 г.
Важно: истцами по гражданскому иску о взыскании ущерба бюджетам различных уровней совершением налоговых правонарушений могут выступать налоговые органы на основании п.п. 16 п. 1 ст. 31 НК РФ или органы прокуратуры на основании ч. 3 ст. 44 УПК РФ, а в качестве гражданского ответчика может быть привлечено физическое или юридическое лицо, которое несет ответственность за вред, причиненный преступлением. В соответствии с ч.ч. 2,3 ст. 44 УПК РФ гражданский иск в защиту интересов государства может быть предъявлен прокурором после возбуждения уголовного дела и до окончания судебного следствия при разбирательстве уголовного дела в суде первой инстанции.
— осуществление контроля за проведением налоговых проверок путем установления фактов дублирования контрольных мероприятий и фактов использования проверок для оказания давления на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих предпринимательскую деятельность. При установлении таких фактов, а также фактов вмешательства с экономическую деятельность налогоплательщиков, незаконного применения мер принуждения и ответственности к ним налоговыми органами и их должностными лицами прокуроры имеют широкий спектр мер по пресечению незаконной деятельности и привлечению виновных лиц к ответственности.
— организация и проведение проверок налогового законодательства с участием специалистов при перечислении налогов и сборов в федеральный, региональный и местных бюджет, а также государственные внебюджетные фонды, в том числе проверять деятельность службы судебных приставов в части исполнения постановлений налоговых органов о взыскании налога или сбора за счет имущества налогоплательщика или налогового агента.
В частности, по уголовным делам, возбужденным в отношении руководителей и главных бухгалтеров организаций, уклонившихся от уплаты налогов, параллельно с расследованием уголовного дела прокуроры вправе проверять исполнение налоговым органом всех полномочий, предоставленных ему НК РФ, по принудительному взысканию недоимки и пеней в порядке ст. 46, 47 НК РФ, а также взыскания налоговой санкции с организации в судебном порядке.
— надзор за качеством и эффективностью следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельностью в целях предупреждения, своевременного выявления и пресечения преступлений, расследования уголовных дел по налоговым преступлениям.
Например: В случае необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела прокурор в пятидневный срок с момента получения материалов проверки вправе отменить соответствующее постановление следователя или руководителя следственного органа. При этом он обязан указать конкретные обстоятельства, подлежащие выяснению, которые не были проверены, и сформулировать соответствующие указания, направив их руководителю следственного органа для исполнения.
Важно: прокурор не вправе давать указания следователю о том, что он должен делать по уголовному делу, этим должен заниматься руководитель следственного органа. Однако следует понимать, что обвинительное заключение утверждается прокурором, обвинение в суде поддерживает государственный обвинитель, также являющийся работником прокуратуры.
— апелляционное и кассационное обжалование приговоров, состоявшихся по уголовным делам о налоговых преступлениях.
Прокуратурой субъекта в целях обжалования судебных решений по делу З. был подготовлен проект надзорного представления в Судебную коллегию по уголовным делам ВС РФ. В дальнейшем ВС РФ поддержал доводы, изложенные в надзорном представлении заместителя Генерального прокурора РФ, и, мотивируя свое решение, отметил, что особенности природы гражданско-правовой ответственности в рассматриваемом случае физического лица предопределены и обусловлены прежде всего тем, что имущественный вред государству причинен преступными действиями осужденного. Поскольку, несмотря на предпринятые меры, задолженность юридического лица по налогам и пени осталась непогашенной в результате преступной деятельности директора общества З., не исполнившего в личных интересах обязанности налогового агента, суд пришел к выводу о том, что данными действиями государству причинен ущерб, который подлежит возмещению.
Виды мер прокурорского реагирования.
Непроцессуальные формы прокурорского реагирования:
— протест прокурора. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу. Протест подлежит рассмотрению в десятидневный срок.
— представление прокурора. Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление должно быть рассмотрено в 30-дневный срок, по результатам рассмотрения должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.
— предостережение прокурора. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона,
Процессуальные формы прокурорского реагирования.
— возбуждение производства об административном правонарушении.
При выявлении в ходе проведения прокурорской проверки исполнения налогового законодательства признаков административных правонарушений прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении и направляет материалы в орган или должностному лицу, уполномоченному на применение мер административной ответственности.
Важно: прокурор может возбудить производство об административном правонарушении по любому составу, предусмотренному Кодексом об административных правонарушениях РФ. Но не имеет полномочий по привлечению виновных лиц к административной ответственности.
— направление материалов проверки в Следственный Комитет РФ при наличии оснований для уголовного преследования в отношении лица, совершившего налоговое преступление, для рассмотрения и принятия решения о возбуждении либо отказе в возбуждении уголовного дела. Данное полномочие предусмотрено п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Решение Следственным Комитетом РФ принимается в порядке ст.ст.144-145 УПК РФ.
Последняя мера, пожалуй, наряду с полномочием прокурора по обращению в суд с заявлением о взыскании суммы ущерба, причиненного бюджету налоговым преступлением, являются самыми эффективными средствами прокурорского реагирования и оправдывают нахождение органов прокуратуры в ряду субъектов, обеспечивающих законность в сфере налоговых правоотношений.
Читайте также: