Виды и характер правовых актов президента россии

Обновлено: 18.05.2024

Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание

Л.А. Окуньков, директор Института законодательства

и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации,

кандидат юридических наук.

Журнал российского права. – 1997. — №2. – 14-23.

I. Виды и характер правовых актов Президента

Статья 90 Конституции Российской Федерации предусматривает две разновидности правовых актов, из­даваемых Президентом: указы и распоряжения. Указами оформля­ются обычно решения нормативно­го характера, то есть те, что содер­жат общие правила поведения, от­носятся к неопределенному кругу адресатов и рассчитаны на много­кратное применение.

В отличие от указов распоряжения не должны содержать, предпи­саний, носящих нормативный ха­рактер. В идеале они должны из даваться только по оперативным и организационным вопросам.

Заметим, однако, что такая градация соблюдается далеко не всегда. Так, указами оформлялись решения о проведении различного рода меро­приятий, в частности Ассамблеи об­щественного согласия Общероссий­ского конгресса по правовой рефор­ме. В то же время ряд распоряжений содержит правовые предписания нор­мативного характера. Кстати, упомя­нутое решение от 5 февраля 1993 г. включающее положения нормативно­го характера, было оформлено рас­поряжением, а не указом.

Важнейшее значение для правовой оценки указов и распоряжений Президента имеет порядок их под­готовки и принятия, установленный Указом от 2 мая 1996 г. № 63Д не­соблюдение которого может быть, на наш взгляд, основанием для призна­ния акта Президента неправомер­ным. Речь идет о процедурном самоограничении, имеющем юридиче­ское значение. Согласно упомянуто­му Указу, Президент должен, принимая свои решения, предусматри­вающие впоследствии издание пра­вительственных постановлений и распоряжений, согласовывать проекты своих решений в Правительстве. Такое самоограничение при реали­зации Президентом собственной ком­петенции представляется вполне оп­равданным, учитывая отсутствие в Конституции нормы о контрассигна­ции президентских актов Правитель­ством). Здесь уместно вспомнить роль регламентов палат Федерального Со­брания, где процедура подготовки федеральных законов имеет прямое значение для оценки самого право­вого акта. При несоблюдении проце­дуры трех чтений Президент как га­рант Конституции возвращал при­нятые парламентом законы без рас­смотрения по существу. Правомер­ность его действий оспаривалась де­путатами, но была в принципе под­тверждена Конституционным Судом РФ. Видимо, процедурные правила, зафиксированные в упомянутом Указе, должны оцениваться Судом с аналогичных позиций.

Действующий порядок подготовки значительной части решений Прави­тельства предполагает обязательный президентский контроль, который, правда, именуется достаточно мяг­ко — согласованием с Администрацией Президента. Такое согласование необходимо для проектов решений Правительства, предусмотренных указами и другими актами Президен­та либо рассмотренных на заседани­ях Правительства под председатель­ством Президента. Аналогичное со­гласование установлено также для проектов решений Правительства, принимаемых в пределах его компе­тенции, но отнесенных Конституци­ей одновременно и к ведению Пре­зидента — по вопросам прав и свобод человека и гражданина, охраны суверенитета страны, ее независимо­сти и государственной целостности; обеспечения согласованного функцио­нирования и взаимодействия органов государственной власти; определения основных направлений внутренней и внешней политики, руководства.

II. Классификация указов Президента

Среди многообразия указов доста­точно четко прослеживаются сле­дующие разновидности:

а) указы исполнительного харак­тера, определяющиё порядок прак­тической реализации федеральных законов. Они принимаются либо в связи с изданием новых федераль­ных законов, либо в порядке контро­ля за их выполнением;

б) директивные указы. Такие акты состоят преимущественно из поручений Правительству, другим органам исполнительной власти;

в) программно-политические указы, издаваемые Президентом в целях реализации возложенных на него обязанностей по опреде­лению основных направлений внутренней и внешней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции). По сво­ему содержанию такие указы представляют собой чаще всего федеральные президентские про­граммы, концепции, доктрины (например, военная доктрина), ос­новные направления развития от­дельных отраслей, сфер управле­ния и т.д. В них, как правило, от­сутствуют нормативные установ­ления и преобладают программ­но-политические установки;

В текущем законодательстве сложился весьма устойчивый пласт, состоящий из норматив­ных указов Президента, форми­рование которого во многом свя­зано с отсутствием федеральных законов, прежде всего в сфере организации государственной власти, приватизации, налоговой политики, земельных отношений. На этапе становления новой го­сударственности и экономическо­го уклада указные нормы оказы­ваются нередко первичными и единственными в правовом регу­лировании в связи с отсутстви­ем федеральных законов и мед­лительностью парламента в за­конотворчестве.

В указах, временно заменяющих недостающие законы, конечно, не столь очевиден их подзаконный ха­рактер. Именно так обстоит дело, к примеру, с официальной симво­ликой Российской Федерации (го­сударственный герб, флаг и гимн). Хотя ее описание и порядок офи­циального использования устанав­ливаются федеральным конститу­ционным законом (ст. 70 Консти­туции), однако он до сих пор не принят. По этой причине новая российская символика регламенти­руется президентскими указами, которые действуют до вступления в силу упомянутого закона, о чем прямо записано в этих актах. Не­принятие в течение трех с лиш­ним лет федерального конституци­онного закона по государственной символике свидетельствует не только об упущениях наших зако­нодателей, но и о медлительности Президента в использовании пра­ва законодательной инициативы. Такое положение дел усугубляет­ся, на наш взгляд, и отсутствием ответственности за реализацию конституционных предписаний.

Анализ содержания указов, принятых в 1995—1996 гг., пока­зывает, что значительный объем нормативных установлений сосре­доточен в сфере публичного пра­ва: организация исполнительной власти, определение структуры и системы федеральных органов ис­полнительной власти, утвержде­ние положений о министерствах (МИД, Минобороны, ФСБ и т.д.), Администрации Президента и ее основных подразделениях, осуще­ствление различного рода мер по обеспечению согласованного функционирования различных государственных институтов вла­сти, взаимодействия с палатами Федерального Собрания и Прави­тельством. Обратим внимание на активную позицию Президента в формировании нормативного бло­ка своего политического курса и явно недостаточную законода­тельную регламентацию системы и организации федеральной госу­дарственной власти.

Многие нормоустанавливающие указы приняты Президентом в со­ответствии с федеральными зако­нами. На практике содержание значительной части полномочий Президента конкретизируется в текущих законах.

Строго говоря, нормотворческая компетенция Президента не столь обширна и характеризует прежде всего функции исполнительной вла­сти, осуществляемой им. В послед­ние годы многие специалисты обос­нованно обращают внимание на избыточность.указов. Президенту для осуществления инициативной госу­дарственной политики вовсе не обя­зательно издавать сотни указов, ко­торые к тому же нередко не выпол­няются. Большая политика проявля­ется в конкретных действиях, зачас­тую не требующих правового оформ­ления.

III. Научная дискуссия об указах Президента

Между тем подобная точка зрения не встречает поддержки большинст­ва специалистов-государствоведов, указывающих на императивность нормы ст. 90 Конституции, опреде­ляющей, что указы и распоряжения Президента не должны противоре­чить не только Конституции, но и фе­деральным законам. Конституцион­ные нормы достаточно ясно опреде­ляют подзаконный характер актов Президента, их подчиненное положе­ние по отношению к законам в ие­рархии правовых актов Российской Федерации. К тому же единственным федеральным органом законодатель­ной власти в России является Феде­ральное Собрание, а положение Президента достаточно дистанцировано от законодательной и других ветвей власти, поскольку во главе угла поставлены его координирую­щие, интегрирующие функции.

Подобное обоснование законода­тельных функций Президента не вытекает, по нашему мнению, из российской доктрины разделения властей и не убеждает нас в совпадении компетенции Президента и парламента. В данном случае мы имеем дело с совместными пред­метами ведения, но не с совместной компетенцией.

В оценке правовых актов Прези­дента, содержащих нормы законо­дательного уровня, можно согла­ситься с А.В. Мидкевичем, который считает, что такая практика не опи­рается на прямое закрепление в Конституции полномочий Прези­дента принимать указы, замещаю­щие законы. Хотя его предложе­ние предоставить Президенту право издавать указы законодательного уровня вряд ли может получить горячую поддержку. И все же пред­ставляется, что при подготовке по­правок к Конституции этот вопрос было бы целесообразно обсудить в парламенте. Видимо, актуальность делегирования Президенту таких полномочий в ближайшие годы зна­чительно снизится, поскольку про­блема пробельности законов станет не столь острой, как это было в на­чале 90-х годов. За последнее вре­мя (1994-1996 гг.) принято более трехсот федеральных законов, в том числе немалое число актов ко­дифицированного характера. Сей­час главное — расчистка законо­дательства, приведение его в кон­трольное состояние. Нельзя забы­вать и непростой характер взаимо­отношений между Государственной Думой и Президентом, а также уро­ки прошлого делегирования, когда депутаты не успевали отслеживать правомерность указов, представ­ленных Президентом в парламент ввиду многочисленности последних. По этой причине, в частности, воз­никало обострение отношений ме­жду двумя основными участника­ми законотворческого процесса.

С правовых позиций предпочти­тельнее выглядит принятие парла­ментом пусть даже фрагментарно­го федерального закона (по пред­ложению Президента или Прави­тельства), нежели опережающее издание Президентом аналогично­го по содержанию указа. Такой акт Главы государства, не согласован­ный с палатами Федерального Со­брания, но фактически затрагиваю­щий его законодательные прерога­тивы, всегда вызывает негативную реакцию парламента и иницииру­ет запросы депутатов в Конститу­ционный Суд.

Как уже отмечалось, в повседневной жизни необходимость принятия Президентом нормативны указов определяется в первую очередь реальными потребностями связи со значительным отставанием законодательного регулировании в сфере экономики, социального государственного развития. В такой ситуации ждать, пока парламент через два-три года примет соответствующие законы, было бы для Президента равносильно серьезной политической ошибке в государственном управлении. Он не может находиться в роли нейтрального наблюдателя. Однако у Президента в отсутствие федерального закона есть определенные правовые пути достижения поставленных целей. Прежде всего, это предварительное согласование с палатами Федерального Собрания и Правительством своих намерений по выбору оптимального решения, затрагивающего компетенцию законодательной исполнительной власти. Для обеспечения согласованно взаимодействия и выработки единой политики целесообразно зафиксировать в федеральном законе взаим­ные обязательства Президента и парламента.


Внешний вид, на бумажном носителе, Указа Президента Российской Федерации — России № 1122, от 26 июля 2008 года (г.).

Указ Президента Российской Федерации — указ (решение), принимаемое Президентом Российской Федерации — России в пределах его компетенции. Указы и распоряжения (акты) Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам [1] .Указы обладают высшей юридической силой после Конституции России и федеральных законов, являются подзаконными правовыми актами.

Указы и распоряжения могут носить нормативный и ненормативный характер. Например, Указы от 2 марта 1994 г. № 442 и от 1 июня 1995 г. № 554, которыми утверждено Положение о государственных наградах в России, относятся к числу нормативных актов. Указ же о награждении конкретного лица, относится к числу ненормативных (индивидуально-правовых или правоприменительных актов).

Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания [2] .

Указы, восполняющие пробелы правового регулирования в сфере исключительного регулирования федеральных законов, действуют впредь до принятия соответствующих федеральных законов (предполагается, что принятие Президентом таких указов обязывает его в порядке законодательной инициативы внести в Государственную Думу соответствующий проект закона).

Примечания

Ссылки

Wikimedia Foundation . 2010 .

Полезное

Смотреть что такое "Указ Президента Российской Федерации" в других словарях:

Указ Президента Российской Федерации — (как первые слова офиц. названия документа) … Орфографический словарь русского языка

Знак Президента Российской Федерации — Символами президентской власти Президента Российской Федерации сейчас являются: Штандарт (флаг) Президента Российской Федерации; Знак Президента Российской Федерации. Штандарт и Знак передаются вновь избранному президенту во время процедуры… … Википедия

Штандарт Президента Российской Федерации — Символами президентской власти Президента Российской Федерации сейчас являются: Штандарт (флаг) Президента Российской Федерации; Знак Президента Российской Федерации. Штандарт и Знак передаются вновь избранному президенту во время процедуры… … Википедия

Референт президента Российской Федерации — Референт Президента Российской Федерации должность в Администрации Президента России, введенная распоряжением Президента Российской Федерации от 8 мая 1992 г. № 221 рп. Число референтов Президента определяется Президентом России.… … Википедия

Референт Президента Российской Федерации — должность в Администрации президента России, введенная распоряжением президента России от 8 мая 1992 г. № 221 рп. Число референтов президента определяется президентом России. Содержание 1 Нормативные акты … Википедия

Советник Президента Российской Федерации — Советник Президента Российской Федерации должность в Администрации Президента России, введенная Президентом Б. Н. Ельциным 19 июля 1991 г. Положением о советнике Президента Российской Федерации, утвержденным распоряжением… … Википедия

Советник президента Российской Федерации — Советник Президента Российской Федерации должность в Администрации Президента России, введенная Президентом Б. Н. Ельциным 19 июля 1991 г. Положением о советнике Президента Российской Федерации, утвержденным распоряжением… … Википедия

Управления администрации президента Российской Федерации — В статье представлен список управлений – самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации и их начальников. С 2004 г. основным подразделением Администрации Президента является управление Президента Российской Федерации … Википедия

Управления администрации Президента Российской Федерации — В статье представлен список управлений самостоятельных подразделений Администрации Президента Российской Федерации и их начальников. С 2004 г. основным подразделением Администрации Президента является управление Президента Российской… … Википедия

Читайте также: