В каком нормативно правовом акте закреплены основные гарантии местного самоуправления
Обновлено: 19.05.2024
Предлагаю несколько первых заметок на полях нового законопроекта.
С.В. Иванов "Прибытие воеводы" (1909)
- Местное самоуправление – третий уровень публичной власти
Пожалуй, что изменения главы 8 Конституции России тоже можно считать конституционно легитимизированной практикой государственного строительства, которая развивалась в последние годы в отношении местного самоуправления.
Кстати, Конституционный Суд РФ еще в 1997 году в Постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П рассматривал местное самоуправление именно как уровень публичной власти. Это доказывает, во-первых, что идея о местном самоуправлении в системе публичной власти не нова для российского конституционного права (практической его части), а во-вторых, что de-facto местное самоуправление всегда находилось в единой системе с государственной властью, хотя и вне ее. В противовес идеи этого единства всегда становилась статья 12 Конституции РФ, которая закрепляет два незыблемых принципа:
а) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;
б) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В условиях абсолютной экономической зависимости от государственной власти эта самостоятельность была априори юридической фикцией. При этом с управленческой точки зрения она и потенциально, и реально создавала барьер для взаимодействия между уровнями власти в условиях повышения значимости политической конъюнктуры или элементарной бюрократизации.
В 2015 году судья Конституционного Суда РФ Н.С. Бондарь в своем мнении к Постановлению Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П отмечал высокий уровень интеграции муниципальных районов и городских округов в систему государственно-властных отношений. В ряде других правовых позиций КС РФ с тех или иных точек зрения прослеживается постепенная концептуализация единства системы публичной власти (ранее об этом я уже писал на Закон.ру).
Итак, мы видим переосмысление роли местного самоуправления в системе российского государства. Если в Федеральном законе № 131-ФЗ местное самоуправление рассматривается как одна из основ конституционного строя Российской Федерации, то в новом проекте в полном соответствии с обновленными положениями Конституции России местное самоуправление – третий уровень публичной власти.
Пожалуй, главной новеллой после принятия нового федерального закона станет реформа территориальной организации местного самоуправления. Предполагается, что местное самоуправление отныне будет осуществляться в следующих видах муниципальных образований:
1) городской округ;
2) муниципальный округ;
3) внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения.
К этому решению отечественная система государственного строительства шла постепенно.
В этом смысле уместно говорить о том, что практика муниципального строительства в регионах шла с опережением федерального регулирования.
Вид муниципального образования
2010 год
2015 год
2021 год
Городские округа с внутригородским делением
Внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения
Если раньше многие регионы, с одной стороны, были смущены тем, что считали не вполне логичным создавать на преимущественно сельских территориях городские округа, то после введения муниципальных округов этот барьер был низвергнут.
В результате, уже по состоянию на 1 января 2021 года в российских регионах появилось 100 муниципальных округов (в лидерах – Пермский (18) и Ставропольский (16) края, Кемеровская (13) и Нижегородская (11) области.
Вполне логично, что такой витиеватый путь развития местного самоуправления привел к тому, что раз уж концентрация полномочий и финансов на верхнем уровне местного самоуправления более эффективна, то необходимо сдвинуть навстречу этому веянию и конституционную поселенческую парадигму.
В пояснительной записке к законопроекту переход на одноуровневую модель местного самоуправления мотивируется тем, что для организации местной власти приоритетом является не территория, а привязка к населению.Вполне логично, что в своем обосновании авторы законопроекта не умолчали и про высокую дотационность, и про широко применяемую практику передачи поселениями своих полномочий органам местного самоуправления муниципальных районов.
Кстати, в Ставропольском крае с принятием нового закона о местном самоуправлении в отношении его территориальной организации ничего не изменится, ибо там уже нет ни поселений, ни, как следствие, муниципальных районов (сейчас в крае 17 городских и 16 муниципальных округов).
Для субъектов Российской Федерации, где на момент принятия нового федерального закона сохранится двухуровневая модель местного самоуправления законопроектом предусмотрен переходный период до 1 января 2028 года, в рамках которого соответствующие субъекты РФ должны будут при наличии согласия населения, выраженного представительными органами поселений и муниципальных районов, объединить эти муниципальные образования в муниципальные округа. До приведения территориальной организации местного самоуправления в соответствие с новой установкой федерального законодательства муниципальные районы и поселения продолжат функционировать в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ.
Если обратиться к тексту проекта закона, то в сравнении с Федеральным законом 131-ФЗ сразу бросается в глаза, что в законопроекте отсутствует самостоятельная статья, которая бы вводила основные термины и понятия, что, как мне кажется, в последствие может сыграть против самого же законодателя. Есть основание полагать, что правоприменительная практика вынудит его вернуться к такому универсальному юридико-техническому механизму. Пока же понятийный аппарат разбросан по всему тексту законопроекта.
Отдельного внимания заслуживает изменение подхода в части определения компетенции местной власти.
Авторы законопроекта справедливо полагают, что существование конструкции, предполагающей закрепление в федеральном законодательстве и вопросов местного значения и полномочий по их решению приводит к путанице при перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Поэтому новый подход, предполагающий регламентацию общих и функциональных полномочий органов местного самоуправления представляется вполне обоснованным.
Полноценной новеллой, предложенной авторами законопроекта, стали принципы правового регулирования местного самоуправления.
Среди них особое внимание на себя обращают следующие:
- принимаемые нормативные правовые акты различного уровня при регулировании вопросов организации местного самоуправления должны учитывать социально-экономические, природно-климатические, территориальные и иные особенности соответствующей местности, а также исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и обеспечивать решение задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории;
- финансовые обязательства, возникающие в связи с исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации;
- возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти и (или) органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
- разграничение полномочий между уровнями публичной власти обеспечивается соответствующими финансовым и материальными ресурсами;
- муниципальное образование не является административно-территориальной единицей.
В отличие от Федерального закона № 131-ФЗ в законопроекте отсутствуют положения, не допускающие осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий в отношении муниципальных образований со стороны органов государственной власти, иначе как в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.
Проект федерального закона предусматривает возможность наличия официальных символов не только для муниципальных образований, но и я для отдельных населенных пунктов с учетом исторических и иных местных традиций, а также наличия почетных званий СССР и Российской Федерации.
С учетом уменьшения количества видов муниципальных образований предлагается упростить и регулирование механизма преобразования муниципальных образований. Проектом предусматривается три вида преобразования: объединение, разделение и изменение вида муниципального образования (авторы законопроекта абсолютно обоснованно предлагают отказаться от не в полной мере определенного механизма изменения статуса муниципального образования в пользу изменения вида муниципального образования).
Структура органов местного самоуправления изменений не претерпит, в том числе по части конфигурации обязательных органов местного самоуправления и факультативных.
Важнейшая новелла законопроекта – закрепление трех альтернативных вариантов избрания главы муниципального образования:
1) на муниципальных выборах;
2) представительным органом муниципального образования из своего состава;
3) представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.
В Федеральном законе № 131-ФЗ сейчас предусматривается активно применяемый на практике формат избрания главы представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией.
По всей видимости от этого механизма принято решение отказаться, либо же это сознательное решение авторов законопроекта с целью снижения градуса споров вокруг отстаиваемой оппозиционными партиями идеи прямых выборов глав муниципалитетов, дабы в качестве уступки предложить компромиссное решение о возврате к формату конкурса на должность главы муниципального образования.
Пока же остается не вполне понятным как будет проводиться отбор кандидатур главами субъектов РФ для последующего их внесения в представительный орган муниципального образования. Представляется целесообразным регламентировать полный цикл этой процедуры. Вполне возможно, что конкурсный этап сместится на предварительную стадию, а вся организация конкурса будет лежать на главах субъектов РФ, в том числе в части формирования конкурсной комиссии для рассмотрения выдвинутых кандидатур.
Отдельного внимания заслуживает положение законопроекта, предусматривающее дуалистичный статус глав муниципальных образований, возглавляющих местную администрацию – они одновременно будут считаться лицами, замещающими государственную должность субъекта Российской Федерации и муниципальную должность.
Вместе с тем усиливается и ответственность глав муниципальных образований. Если процедура удаления глав в отставку по инициативе депутатов представительных органов или глав субъектов РФ не является новой формой ответственности, то вот основание для ее применения в виде систематического недостижения показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления является довольно любопытным инструментом воздействия на высших должностных лиц муниципалитетов.
Также высшее должностное лицо субъекта РФ будет вправе вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъекта Российской Федерации.
Учитывая исключение положений, блокирующих осуществление контроля за органами местного самоуправления со стороны органов государственной власти, а также усиление ответственности органов местного самоуправления в единой системе публичной власти, представляется целесообразным уточнить положение законопроекта о подконтрольности и подотчетности главы муниципального образования.
В части достижения показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления соответствующие органы подконтрольны вышестоящим органам публичной власти.
Интересно изменение подхода к структуре местной администрации. Если Федеральный закон № 131-ФЗ определяет, что в нее могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы, то теперь законопроект ориентирует муниципалитеты на создание территориальных органов администраций и допускает возможность создания функциональных подразделений.
Безусловно это связано с переходом на одноуровневую систему территориальной организации местного самоуправления. Так, например, в городских и муниципальных округах Ставропольского края функционируют территориальные управления или отделы администраций соответствующих муниципальных образований, обеспечивающих привязку местных администраций к населению конкретных населенных пунктов (бывших городских и сельских поселений).
Законопроектом предлагается упорядочить статус лиц, замещающих муниципальные должности, что с учетом структуры Федерального закона № 131-ФЗ сделать было проблематично, и в этой части в действующем федеральном законе наблюдается настоящий хаос. Теперь же статус этих лиц детально регламентирован, унифицирован срок полномочий, установлены гарантии, ограничения и ответственность.
Но не обошлось без огрехов. В попытке унифицировать меры ответственности всех лиц, замещающих муниципальные должности, авторы законопроекта, по моему мнению, не вполне удачно сконструировали норму статьи 29 проекта федерального закона. В этой части всё же придется прибегнуть к дифференцированному регулированию мер ответственности, т.к. некоторые из предусмотренных мер могут быть применены только в отношении депутатов представительных органов.
Наконец, еще одной новеллой станет глава 9 законопроекта, посвященная международным и внешнеэкономическим связям органов местного самоуправления, что должно способствовать развитию практики установления побратимских связей с муниципалитетами других государств.
Резюме
В ближайшее время проект федерального закона будет направлен всем заинтересованным сторонам, в том числе в субъекты Российской Федерации. Маловероятно, что проект претерпит существенные изменения, поэтому предварительные выводы в значительной степени могут быть посчитаны и окончательными.
Такой подход к построению государственной системы было бы справедливо назвать квазикорпоративным. Переосмысление местного самоуправления, о котором я писал выше, характеризуется переходом от публично-правовой концепции к управленческой, а само местное самоуправление в ближайшее время трансформируется из демократического института в институт технократический.
Читайте также: