Может ли губернатор издавать законодательные акты

Обновлено: 30.06.2024

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В силу части 5 статьи 8 Федерального закона № 184-ФЗ Конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Так, согласно статье 61 Устава Свердловской области законы Свердловской области и иные нормативные правовые акты, составляющие законодательство Свердловской области, должны быть официально опубликованы для всеобщего сведения.

Закон Свердловской области должен быть официально опубликован не позднее чем через четыре дня со дня его подписания Губернатором Свердловской области.

Аналогичные источники официального опубликования установлены для Постановлений Законодательного Собрания Свердловской области нормативного характера, Указов Губернатора Свердловской области нормативного характера, Постановлений Правительства Свердловской области нормативного характера и правовых актов областных или территориальных исполнительных органов государственной власти Свердловской области нормативного характера с той лишь разницей, что Постановления Правительства Свердловской области подлежат официальному опубликованию в течение 10 дней со дня их принятия, а все остальные акты – в течение 7 дней со дня их принятия.

Правовые акты указанных органов государственной власти Свердловской области, не обладающие признаками нормативности, могут быть опубликованы в официальных источниках по решению органа их принявшего. Требование об обязательном опубликовании на них не распространяется.

Основным правовым последствием опубликования нормативного правового акта является определение момента вступления его в силу.

Так, Законы Свердловской области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу одновременно на всей территории Свердловской области не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. Иные законы Свердловской области вступают в силу одновременно на всей территории Свердловской области в срок, установленный в соответствующем законе Свердловской области или в законе Свердловской области, которым он вводится в действие.

Постановления Законодательного Собрания Свердловской области, Указы Губернатора Свердловской области, Постановления Правительства Свердловской области и правовые актов областных или территориальных исполнительных органов государственной власти Свердловской области нормативного характера по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. Иные нормативные правовые акты указанных органов вступают в силу одновременно на всей территории Свердловской области по истечении семи дней после их официального опубликования, если в них не установлены иные сроки вступления в силу.

Правовые акты органов государственной власти Свердловской области, не обладающие признаками нормативности, вступают в силу с момента подписания, если в них не установлены иные сроки вступления в силу (вне зависимости от того, были ли они опубликованы для всеобщего сведения или нет).

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения – это основное правовое последствие несоблюдения процедуры официального опубликования.

Неопубликование нормативного правового акта является основанием для признания такого акта недействующим в судебном порядке, предусмотренном главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Аналогичные процедуры опубликования правовых актов предусмотрены для органов местного самоуправления.

В силу статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования. Порядок опубликования муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан.

Последствия несоблюдения порядка опубликования муниципальных нормативных правовых актов аналогичны тем, что установлены для нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Юридическое сообщество продолжает обсуждать права регионов вводить ответственность в условиях пандемии. Свое мнение высказала видный эксперт по праву, доцент кафедры государственного и административного права Юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета Екатерина Дмитрикова.

По ее мнению, невозможно сомневаться в том, что субъекты РФ уполномочены устанавливать ответственность на региональном уровне за нарушение эпидемиологического режима в условиях распространения коронавируса. Такое мнение она высказала агентству городских новостей "Москва". Напомним, дискуссия по поводу прав региональных властей возникла после вышедшего 21 апреля обзора президиума Верховного суда России.

"Не должно возникать сомнений в наличии полномочий, которые предоставлены субъектам РФ в части установления ответственности на своем региональном уровне за нарушение эпидемиологического режима в условиях распространения коронавируса. Эти права четко определены несколькими действующими и недавно принятыми на федеральном уровне законами," - подчеркнула Екатерина Дмитрикова.

Эксперт уточнила, что ответы Верховного суда на вопросы о применении административного, гражданского и уголовного законодательства, а также о течении процессуальных сроков в условиях действия в России принятых мер по борьбе с новой коронавирусной инфекцией, не имеют силы обязательного указания для судов, носят рекомендательный характер, но учитываются в юридической практике. Она также напомнила, что в обзоре был рассмотрен пример московского регулирования, однако прямого ответа Верховный суд по применению региональных КоАП в документе не дал.

"Обзор Верховного суда не ставит по сомнение наличие полномочий, которые предоставлены субъектам в части установления ответственности на своем региональном уровне за нарушение эпидемиологического режима в условиях распространения коронавируса. Вопреки высказываниям ряда экспертов, можно с уверенностью сказать, что ВС не делал вывод, что законодательное регулирование на уровне субъекта, конкретно в Москве, установлены незаконно", - подчеркнула Екатерина Дмитрикова.

По ее словам, использование своих мер КоАП в Москве вызвало споры в экспертном сообществе после выхода документа ВС только потому, что это был единственный приведенный пример регионального применения законодательства.

"Надо признать, что особые правила в условиях режима повышенной готовности были установлены и в других регионах. И проблемы разграничения регионального и федерального законов вполне могут возникать в очень многих субъектах",- добавила юрист.

Дмитриева также добавила, что недосказанность в обзоре Верховного суда о разграничении правил, которые установлены во исполнение федерального закона, и собственных правил, которые может устанавливать субъект, исходя из ФЗ-68 "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", привела "к странным выводам, что можно вовсе ничего не соблюдать, если правила и ответственность для граждан установлены в Москве и других регионах в режиме повышенной готовности".

"Фактически комплекс законов и норм подразумевает для субъектов право вводить свои требования. В целом каждый регион может опираться на две группы правил: первое - принятые на своем уровне, не противоречащие федеральным законам; второе - установленные для исполнения федерального законодательства при введении режима повышенной готовности в соответствии с законом о ЧС", - отметила эксперт.

Эксперт указала, прежде всего, на положение статьи 1.3.1 КоАП, которая предусматривает право регионов устанавливать административную ответственность за нарушение законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Эту норму и применила Москва. Ранее в городе были установлены нормы регионального законодательства об административных правонарушениях при несоблюдении режима изоляции и за отсутствие цифровых пропусков. Власти столицы ввели для граждан штрафы до 5 тыс. рублей.

Эти меры закреплены статьей 3.18.1 Закона города Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (КоАП Москвы). Кроме того, обязанность оформления пропусков установлена другим указом Мэра Москвы от 11 апреля 2020 г. № 43-УМ "Об утверждении Порядка оформления и использования цифровых пропусков для передвижения по территории города Москвы в период действия режима повышенной готовности в городе Москве". При этом Верховный суд не упомянул вовсе о данных указах в своих ответах.

Эксперт также сослалась на статью 20.6.1 КоАП "Невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения". Она введена Федеральным законом N 99-ФЗ 1 апреля 2020 года, чтобы обеспечить регулирование ситуации в условиях надвигающейся эпидемии.

"Чтобы разграничить вопрос регионального или федерального регулирования, то здесь возникает необходимость определения, о нарушении каких правил идет речь. Если уже ввернуться к разъяснению, которое дат ВС, то под этими нормами предлагается понимать правила, установленные Российской Федерацией и иные правила, которые установлены дополнительно", - отметила она.

Фактически здесь регион должен обеспечить выполнение норм и ответственности граждан, которые государство заложило, если на той или иной территории введен режима повышенной готовности и существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

Статья 20.6.1 КоАП РФ предусматривает для всех граждан России за нарушение режима самоизоляции и санитарно-эпидемиологических мер предупреждение или штраф от 1 тыс. до 30 тыс. рублей, для должностных лиц - штраф от 10 тыс. до 50 тыс. рублей, для индивидуальных предпринимателей - от 30 тыс. до 50 тыс. рублей, для юридических лиц - от 100 тыс. до 300 тыс. рублей. При нарушении карантина (изоляция заболевших или контактировавших с ними) КоАП предусматривает штраф от 15 тыс. до 40 тыс. рублей.

Юрист напомнила также, что полномочия субъектов действовать самостоятельно определены и статьей 11 ФЗ-68 о защите населения. Она определяет полномочия органов власти субъектов.

"Законодатель определяет для субъектов возможность установления своих правил при введении режима повышенной готовности", - подчеркнула она.

Помимо этого, закон теперь наделяет субъекты возможностью устанавливать правила поведения в регионе с учетом особенностей ситуации и во исполнение правил поведения, которые установлены постановлением правительства N 417.

Соответствующее постановление правительства России было принято 2 апреля 2020 г. Документ предусматривает, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций. При угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации.

Дано: в рамках антиковидных мер Воздушным кодексом РФ Правительству РФ предоставлены полномочия устанавливать порядок и сроки возврата пассажиру уплаченной за воздушную перевозку провозной платы при угрозе возникновения и (или) возникновении отдельных чрезвычайных ситуаций, введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории Российской Федерации либо на ее части. Воспользовавшись своим правом, оно установило новый порядок, применяемый в определенных ковидных случаях: возврат пассажиру денежных средств допускается по истечении 3-х лет с даты отправления рейса, указанного в билете, если денежные средства не были использованы для оплаты услуг по воздушной перевозке (в том числе по другим маршрутам воздушной перевозки). Верховный Суд РФ в своем решении от 07.10.2020 по делу № АКПИ20-489 отметил, что оно принято в пределах предоставленных полномочий и соответствует Водному кодексу РФ, Гражданскому кодексу РФ.

К сожалению, в РФ до сих пор отсутствует закон о правовых актах, который бы помог разрешить указанную проблему. За неимением единообразного решения законодатель и правоприменитель поступают как им угодно.

а) приостанавливать, отменять или переносить мероприятия налогового контроля, а также приостанавливать течение сроков, установленных НК РФ, в том числе сроков проведения проверок, на период приостановления и переноса мероприятий налогового контроля;

б) продлевать сроки уплаты налогов, сборов, страховых взносов, установленные НК РФ, а также сроки уплаты транспортного налога, налога на имущество и земельного налога, установленные соответствующими актами, вводить дополнительные основания для их рассрочки и отсрочки;

в) продлевать сроки представления налоговой и бухгалтерской отчетности, а также вводить ряд особых правил, касающихся исполнения обязанности по уплате налогов, сборов, взносов, обеспечения ее исполнения, применения санкций;

д) постановления могут применяться к правоотношениям с 01.01.2020.

Так все-таки как же поступать?

Решение Верховного Суда РФ от 07.10.2020 по делу № АКПИ20-489 будет пересматриваться в апелляции, надежд на которую никаких. Но вот как бы могло выглядеть апелляционное определение здорового суда.

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Москва число месяц год

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

с участием прокурора …,

по апелляционной жалобе Замятиной Майи Андреевны на решение Верховного Суда Российской Федерации от 7 октября 2020 года, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации …, объяснения представителей административного истца – …, Правительства Российской Федерации, от имени которого действует Министерство транспорта Российской Федерации в соответствии с поручением … …….. 2020 года № … (далее – административный орган, административный ответчик) – …, Министерства юстиции Российской Федерации (далее – заинтересованное лицо) – …, возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации – …, полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.

Между тем, предоставляя Правительству Российской Федерации те или иные полномочия, федеральный законодатель не наделял постановления Правительства юридической силой, аналогичной юридической силе закона.

Довод суда первой инстанции о возможности устанавливать иной механизм во исполнение полномочий, предоставленных соответствующим законом, прямо противоречит положениям о подзаконном характере актов Правительства Российской Федерации и не предоставляет возможности игнорировать закон по причине того, что в нем содержатся якобы более специальные нормы.

Нарушения, допущенные судом первой инстанции, влекут его отмену с принятием нового решения о частичном удовлетворении административного искового заявления и признании спорных положений недействующими.

определила:

Принять по делу новое решение, которым административное исковое заявление удовлетворить частично.

Об утверждении Регламента подготовки правовых актов Губернатора и Правительства Белгородской области

(с изменениями на 27 января 2021 года)

В целях совершенствования организации правотворческой деятельности Губернатора и Правительства Белгородской области:

1. Утвердить Регламент подготовки правовых актов Губернатора и Правительства Белгородской области (прилагается).

2. Контроль за исполнением распоряжения возложить на Администрацию Губернатора Белгородской области (Долманова Е.В.).

Губернатор Белгородской области
Е.САВЧЕНКО

РЕГЛАМЕНТ ПОДГОТОВКИ ПРАВОВЫХ АКТОВ ГУБЕРНАТОРА И ПРАВИТЕЛЬСТВА БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

I. Общие положения

1.1. Настоящий Регламент устанавливает порядок подготовки и согласования проектов правовых актов Губернатора и Правительства Белгородской области (далее - правовые акты), а также подписания и вступления в силу правовых актов.

Правовые акты включают в себя:

- постановления Губернатора Белгородской области;

- распоряжения Губернатора Белгородской области;

- постановления Правительства Белгородской области;

- распоряжения Правительства Белгородской области.

Постановления являются нормативными правовыми актами, распоряжения - индивидуально-определенными правовыми актами.

Под нормативным правовым актом понимается правовой акт, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные правовым актом.

Индивидуально-определенный акт имеет адресный характер и прекращает свое действие после реализации предписанных в нем положений.

1.2. При осуществлении нормативного регулирования общественных отношений Губернатор Белгородской области издает постановления. В случаях, предусмотренных Федеральным законом, постановлениями Губернатора Белгородской области, оформляются также решения по вопросам осуществления иных полномочий Губернатора Белгородской области.

Постановления Губернатора Белгородской области издаются на основании и во исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, Устава и законов Белгородской области.

При осуществлении нормативного регулирования общественных отношений Правительство Белгородской области принимает постановления.

Постановления Правительства Белгородской области принимаются на основании и во исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, законов Белгородской области и постановлений Губернатора Белгородской области.

1.3. Решения Губернатора Белгородской области по вопросам осуществления своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 1.2 настоящего Регламента, оформляются распоряжениями Губернатора Белгородской области.

Решения Правительства Белгородской области по вопросам осуществления своих полномочий, за исключением решений по вопросам осуществления нормативного регулирования общественных отношений, оформляются распоряжениями Правительства Белгородской области.

II. Подготовка проекта правового акта

2.1. Проект правового акта разрабатывается в следующих случаях:

- в целях урегулирования общественных отношений по предметам ведения Белгородской области либо при осуществлении полномочий Белгородской области по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- по поручению Губернатора и Правительства Белгородской области;

- во исполнение федеральных законов, актов органов государственной власти Российской Федерации, законов Белгородской области, актов органов государственной власти Белгородской области.

2.2. Подготовка проекта правового акта осуществляется органом исполнительной власти Белгородской области, государственным органом Белгородской области, осуществляющим регулирование либо управление в установленной сфере деятельности, Администрацией Губернатора Белгородской области, в том числе структурными подразделениями Администрации Губернатора Белгородской области (далее также - разработчики).

2.3. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных правовых актов, а также актов, затрагивающих различные сферы деятельности, подведомственные нескольким органам исполнительной власти Белгородской области, государственным органам Белгородской области, могут создаваться рабочие группы. В состав рабочих групп могут включаться представители органов государственной власти Белгородской области, государственных органов Белгородской области, территориальных органов федеральных органов государственной власти, иные лица.

2.4. Вид правового акта определяется разработчиком при подготовке проекта и может быть изменен по результатам проведения государственно-правовым управлением Администрации Губернатора Белгородской области правовой экспертизы.

2.5. Наименование проекта правового акта должно кратко отражать предмет правового регулирования предлагаемого правового акта.

Преамбула - вступительная часть, предваряющая текст проекта, определяет его цели и задачи, не содержит положений нормативного характера, включает ссылки на правовые акты, в соответствии с которыми принимается данный проект.

Структура правового акта должна обеспечивать логическое развитие предмета правового регулирования.

2.6. При необходимости в проекте правового акта могут воспроизводиться отдельные положения федеральных законов, законов Белгородской области, нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Белгородской области.

В тексте проекта правового акта может содержаться указание на федеральные законы, законы Белгородской области, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Белгородской области, во исполнение которых издается данный правовой акт.

Оформление текста проекта правового акта должно соответствовать Правилам оформления проектов правовых актов Губернатора и Правительства Белгородской области, утвержденным распоряжением Губернатора Белгородской области от 27 марта 2019 года N 239-р (далее - Правила).

2.7. Если при подготовке проекта правового акта выявлена необходимость изменения ранее изданных правовых актов, то соответствующие положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст проекта правового акта либо в проекте устанавливается поручение органам исполнительной власти Белгородской области, государственным органам Белгородской области подготовить проект, содержащий данные положения.

2.8. Если при подготовке проекта правового акта выявилась необходимость внесения существенных изменений и дополнений в ранее изданные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких правовых актов, то в целях их упорядочения разрабатывается новая редакция ранее изданного правового акта или новый единый правовой акт. В проект такого правового акта включаются новые, а также содержащиеся в ранее изданных правовых актах нормативные предписания, которые сохраняют свою силу.

2.9. К проекту правового акта разработчиком прилагаются:

- пояснительная записка, содержащая краткое обоснование необходимости принятия правового акта, концепцию, цели, задачи, последствия принятия правового акта; информацию о рассмотрении проекта на заседании общественного совета при соответствующем органе исполнительной власти Белгородской области и о результатах этого рассмотрения - для нормативных правовых актов, требующих предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при органах исполнительной власти Белгородской области в соответствии с Перечнем нормативных правовых актов, разрабатываемых органами исполнительной власти области, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при органах исполнительной власти области, утвержденным постановлением Правительства Белгородской области от 17 марта 2014 года N 82-пп "О порядке образования общественных советов при органах исполнительной власти Белгородской области";

- финансово-экономическое обоснование по проектам правовых актов, касающимся расходных обязательств Белгородской области;

- заключение об оценке регулирующего воздействия в отношении проекта нормативного правового акта, затрагивающего вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности;

- материалы и документы, являющиеся основанием для принятия правового акта (заявления, запросы, информации, перечни поручений и другие);

- текст первоначального правового акта (со всеми изменяющими документами) либо актуальная редакция правового акта (при подготовке проекта правового акта о внесении изменений или о признании утратившим силу);

- лист согласования, оформленный в соответствии с Правилами.

III. Согласование проекта правового акта

3.1. Проект правового акта, подготовленный в соответствии с настоящим Регламентом, проходит процедуру согласования.

Организацию согласования проекта правового акта осуществляет разработчик.

3.2. В разделе "Подготовлено" листа согласования должны содержаться сведения о разработчике: наименование подготовившего проект правового акта органа исполнительной власти Белгородской области, государственного органа Белгородской области, иного субъекта, уполномоченного в соответствии с настоящим Регламентом на подготовку проекта правового акта, инициалы и фамилия руководителя, подпись руководителя. Кроме того, лист согласования должен содержать сведения о лице, непосредственно его составившем.

Читайте также: