Какой нормативно правовой акт впервые в отечественной истории законодательно

Обновлено: 03.05.2024

Началом истории советского архивного дела принято считать 1 июня 1918 года. 1 июня 1918 года - это дата начала истории создания централизованной системы управления архивным делом. Россия до 1917 года являлась одним из немногих европейских государств, где не была проведена централизация архивного дела, т.е. такого понятия, как "государственная архивная служба России" просто не существовало. Каждое министерство, ведомство, организация имели свой архив, условия хранения документов, порядок доступа к ним исследователей каждое ведомство устанавливало практически самостоятельно, и хотя и существовали общие правила описания архивных документов, работа ведомственного архива, при отсутствии контроля со стороны государства во многом зависела от волеизъявления руководства того или иного учреждения.

После событий октября 1917 года и кардинальной смены власти в России происходит слом старого государственного аппарата и строительство нового. И одним из актов новой власти явилось принятие декрета Совета народных комиссаров РСФСР от 1 июня 1918 года "О реорганизации и централизации архивного дела". В соответствии с этим декретом все архивы правительственных учреждений ликвидировались как ведомственные учреждения, хранящиеся в них документы образовывали Единый государственный архивный фонд Советской республики (ЕГАФ). Руководство ЕГАФ возлагалось на специальное правительственное учреждение - Главное управление архивным делом (Главархив), на местах проведение в жизнь указанного декрета возлагалось на губернские управления архивным делом.

Таким образом, декретом СНК от 1 июня 1918г. государство признало необходимость архивного дела для своего функционирования. Политическая и идеологическая целесообразность, обеспечившая принятие декрета СНК лишь стимулировала реализацию идей отечественных архивистов, сформулированных много ранее идеи централизации архивного дела. В этом смысле декрет наносил серьёзный удар по сильным традициям ведомственного хранения, которые подписывались реальным положением вещей: едва ли не повсеместным отсутствием возможностей для концентрации документов не только в специально построенных хранилищах, но и вообще в каких-либо приспособленных помещениях.

Декрет и последующие акты советского государства, связанные с архивным делом, были направлены, прежде всего, на то, чтобы сохранить архивные документы, независимо от времени их создания. Государство признало необходимость, и даже обязательность существования архивов в системе своего функционирования. Более того, оно создало даже специальный орган, призванный управлять архивами. Независимо от своего статуса он не мог функционировать вне норм и ценностей государства. С выходом этого и последующих декретов произошло крупнейшее психологическое, экономическое, социальное и организационное изменение: архивы, архивное дело впервые в нашей стране на государственном уровне были признаны самостоятельными объектами хозяйствования. Последствия этого для архивов нашей страны трудно переоценить: целевой, самостоятельный, долгое время во многом централизованный бюджет позволил начать медленное, но налаженное строительство специализированных архивохранилищ, их техническое оснащение, обучение кадров и т.п.

В 1938 году архивные учреждения были переданы в ведение НКВД, это событие имело как положительное, так и отрицательное значение. Отрицательным явилось то, что это отдалило архивы от науки, препятствовало использованию документальных материалов. По характеру своей деятельности архивы связаны со всеми государственными учреждениями и общественными организациями, поэтому они сами должны находиться вне какого-либо одного ведомства. Однако, учитывая тот имидж, которое имело НКВД в тот период, это дисциплинировало организации в вопросах обеспечения сохранности документов. С подобным положением было покончено после ХХ съезда партии. В 1960 году архивная служба изменила свою подведомственность, Главное архивное управление было передано в непосредственное подчинение Совету Министров СССР.

Таким образом, статус архивной службы, как в центре, так и на местах был значительно повышен. Центральные и местные органы управления имели, с одной стороны, тот же правовой статус, что и другие ведомства, но в то же время носили надведомственный характер: их указания в области обеспечения сохранности документов, комплектования и т.п. были обязательны и для других ведомственных систем.

После распада СССР согласно постановлению Совета Министров РСФСР от 12 октября 1991г. Роскомархив получил в свое ведение находившиеся на территории РСФСР бывшие союзные центральные государственные архивы, ранее подчиненные Главархиву СССР, а также административные функции, подведомственные учреждения и научно-исследовательские организации последнего, его материально-техническую и финансово-экономическую базу в пределах Российской Федерации.

В связи с распадом СССР в конце 1991 г. с января 1992 г. происходит реорганизация сети государственных архивов России. Административные и архивные функции Роскомархива по отношению к вновь образованным архивам федерального уровня были закреплены в Постановлении Правительства от 24 июня 1992 г. Оно определяло, что Комитет по делам архивов при Правительстве Российской Федерации (Роскомархив) является федеральным органом государственного управления, который осуществляет государственную политику в области архивного дела. Это Постановление также подтвердило реорганизацию сети государственных архивов федерального уровня, находящихся в прямом подчинении Роскомархива, а четыре из них получили определение "центров", хотя они функционировали как архивы.

Президентский указ (подписанный Б. Н. Ельциным 30 сентября 1992 г.) преобразовывал Роскомархив в Государственную архивную службу России (Росархив). Права и обязанности нового органа закреплены в правительственном постановлении от 22 декабря 1992 г. и "Основах законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах", принятых Верховным Советом Российской Федерации 7 июля 1993 года.

Факт этот сам по себе являлся исторически значимым: впервые в истории России был принят законодательный акт, регулирующий общественные отношения в сфере архивного дела. Данный документ аккумулировал опыт архивного строительства в бывшем СССР и в большей степени обобщил многое из того нового, что появилось в архивном деле России за последние два года. Вместе с тем "Основы законодательства" исходили из принципа разграничения Архивного фонда России на государственную и негосударственную части. Этот принцип разграничения отвечал тем процессам общественного развития, которые были характерны для "тогдашней" России. С одной стороны этот принцип предполагает создание условий для сохранения, пополнения и использования архивных документов государственных структур, с другой стороны, исходя из священного права частной, общественной, церковной и т.п. собственности, он гарантирует их носителям право по собственному усмотрению создавать архивы, владеть и распоряжаться ими. Государство в лице органов и учреждений государственной архивной службы может, с согласия собственников таких архивов, осуществлять лишь попечительство над ними.

"Основы законодательства" устанавливали принципы публичности, и общедоступности государственной части Архивного фонда России, принципы личной гражданской ответственности за использование архивной информации". Основы законодательства" освободили российского архивиста от прежних догм и одновременно возложили на него ответственность исходить в своей профессиональной деятельности из принципов беспристрастия, невмешательства в планы и интересы пользователя.

Современный этому периоду статус государственных и негосударственных архивов России, вопросы организации их комплектования, хранения, учета и использования документов были регламентированы в "Положении об Архивном фонде Российской Федерации", утвержденным указом Президента Российской Федерации от 17 марта 1994 г. Тогда же было принято новое "Положение о Государственной архивной службе России"- органе, осуществляющем государственную политику в области архивного дела.

Архивный фонд РФ - по законодательству РФ - совокупность документов, отражающих материальную и духовную жизнь народов России, имеющих историческое, научное, социальное, экономическое, политическое и культурное значение и являющихся неотъемлемой частью историко-культурного наследия народов России.

Шемышейский райархив находился в ведении Пензенского архивного отделения.

с 23.04.1939 г. Пензенское областное управление преобразовывается в архивный отдел Управления НКВД по Пензенской области, которому подчинялись областной архив и 38 районных архивов, в том числе Шемышейский райархив.

До 1979 г. Шемышейский райархив находился в здании по ул. Ленина, 21, р.п. Шемышейка, Шемышейского района, Пензенской области (здание Управления образования администрации Шемышейского района Пензенской области).

С 1979 г. по настоящее время располагается ул. Ленина, 47, р.п. Шемышейка, Шемышейского района, Пензенской области (здание администрации Шемышейского района Пензенской области).

Сектор по делам архивов организационного отдела администрации Шемышейского района Пензенской области оборудован всеми необходимыми техническими и безопасными средствами, а именно: 5 огнетушителей тип: СХП-10, металлические двери, решетки на окнах, светозащитные шторы, компьютер., ПК моноблок: HP Omni 200 P процессор: Pentium Dual-Core E5800 3.2 GHz (2 CPUs) ОЗУ: 2 Gb Видеокарта: Intel G45/43 Express Chipset (814 MB), копировальный аппарат: МФУ (Canon i-sensys MF 4410) шкаф, сейф, пылесос. Помещения архивохранилища - сухие, полы - линолеум, отопление - центральное, вентиляция - естественная, двери – железные, стеллажи: архивные, библиотечные, протяженность стеллажей 215 п.м., электропроводка: закрытая, сигнализация: пожарная

В секторе по делам архивов организационного отдела администрации Шемышейского района Пензенской области на хранении находятся 125 фондов.

Принято 20932 единиц хранения, в том числе: по описи № 1 – 14282 ед.,

по описи № 2 – 6650 ед.

27 организаций района являются источниками комплектования сектора по делам архивов организационного отдела администрации Шемышейского района Пензенской области, в том числе: 1 – Субъект Федерации;

Сектором по архивным делам исполнено запросы социально-правового характера:

1. В настоящее время одной из важнейших тенденций развития российского законодательства является высокая интенсивность нормотворческой, в том числе законотворческой, деятельности. Причем эта тенденция только нарастает. Если Государственной Думой второго созыва было принято 876 законодательных актов, то Государственной Думой седьмого созыва принято более 2500 федеральных законов. Начиная с 2013 г., ежегодно только на федеральном уровне ежегодно принимается более 500 законов (рис. 1).[1]

Рис. 1. Динамика принятия Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации законодательных актов

Зарождение и развитие этой тенденции обусловлено, в частности, тем, что поиск правовых инструментов, обеспечивающих эффективное развитие российской экономики, поддержание макроэкономической стабильности, а также развитие человеческого потенциала, в контексте соблюдения и обеспечения баланса конституционных принципов социального государства и свободы предпринимательской деятельности, продолжается. Кроме того, под воздействием процессов развития информационно-телекоммуникационных технологий, нано- и биотехнологий, в условиях глубоких структурных изменений в мировой экономике, обусловленных сменой технологических и мирохозяйственных укладов в сферу правового регулирования все чаще вовлекаются общественные отношения, ранее правом не регулировавшиеся, а также отношения, которые должны, но по объективным причинам в настоящее время не могут быть урегулированы правом в необходимом объеме. Вследствие этого на протяжении последних как минимум пяти лет основными направлениями развития законодательства Российской Федерации в настоящее время являются:

– повышение качества государственного управления;

– создание условий для экономического роста, включая формирование и реализацию единой регуляторной политики, а также совершенствование правовых инструментов развития отдельных отраслей экономики;

– формирование правовых основ цифровой экономики и научно-технологического развития;

– развитие институтов социальной сферы и повышения качества жизни;

– сбалансированное региональное развитие.

Рассмотрим некоторые из них более подробно.

а) Повышение качества государственного управления. Недостаточное качество государственного управления и незавершенность административной реформы уже не первое десятилетие признаются одними из центральных причин многочисленных проблем, сохраняющихся в различных сферах общественной жизни России. Здесь следует выделить и экономическое развитие, и благосостояние населения, и качество жизни граждан, и здравоохранение, и образование. Об этом прямо говорят в своих выступлениях официальные лица, представители экспертного сообщества, деловых кругов, гражданского общества. Данный вывод также подтверждается низкими показателями Российской Федерации по агрегированному индикатору государственного управления World Governance Indicators (WGI).

Регуляторное воздействие государства на экономические и социальные отношения осуществляется способами, составляющими довольно широкий спектр, начиная от традиционного для социалистического правопорядка командно-административного подхода, заканчивая дерегулированием и применением механизмов soft law. При этом модели регулирования значительно различаются в зависимости от конкретных областей. XXI век стал веком активного масштабного реформирования регуляторной политики, цель которого – формирование современной, адекватной требованиям социально-экономического и технологического развития, эффективной системы регулирования, основанной на выявлении наиболее значимых общественных рисков и их снижении до приемлемого уровня (см. рис. 2).

Рис. 2. Регуляторная реформа

В основе концептуальной основы регуляторных реформ, которые реализуются в настоящее время практически во всех европейских государствах, лежат теории эффективности (оптимальности) Парето и теорема Коуза. Первая предполагает, что оптимальность – это ситуация, когда ни один индивидуальный критерий или критерий предпочтения не может быть лучше, не ухудшив хотя бы один индивидуальный критерий или критерий предпочтения, или не потеряв его. Следствием второй является то, что правовые нормы и управленческие решения должны способствовать такому распределению субъективных прав, к которому экономические агенты приходили бы сами, не препятствуй им в этом положительные трансакционные издержки. Соответственно, один из главных вопросов регуляторной реформы – критерии выбора того или иного способа регулирования, выбора между отраслевыми и функциональными методами регулирования.

Российская Федерация в этом отношении не является исключением. Совершенно очевидно, что сформировавшийся на сегодняшний день в нашей стране механизм регулирования неэффективен, а попытки частичного реформирования не оказывают ожидаемого влияния на его функционирование. Поэтому переход к новой регуляторной политике требует не только и не столько разработки новых федеральных законов, но пересмотра самой системы регламентации общественных отношений, установления обязательных требований, гарантирующих безопасность охраняемых законом ценностей, подходов к контрольно-надзорной деятельности и обеспечению законности.

Рис. 3. Регуляторная гильотина

б) Формирование правовых основ цифровой экономики и научно-технологического развития. ХХI век, по утверждению некоторых ученых, может войти в историю как век, основную повестку которого определила цифровизация, все более активно проникающая в различные сферы жизни человеческого общества. Технологическая революция имеет разнообразные проекции в юридической доктрине (рис. 4).

Рис. 4. Влияние технологической революции на правовую доктрину

Можно предположить, что в дальнейшем правовая (не только законодательная) основа цифровизации будет формироваться все более быстрыми темпами.

2. В 2020–2021 гг. появились еще два знаковых фактора, определяющих динамику и направленность развития российского законодательства в ближайшие, а может и отдаленные, годы. Это – пандемия новой коронавирусной инфекции COVID-19 и конституционная реформа 2020 г.

а) Борьба с пандемией новой коронавирусной инфекции. Как и продолжающаяся технологическая революция, включая цифровизацию, пандемия стала вызовом глобального масштаба, в том числе праву. Изначально нам казалось, что логичный ответ на него должен носить адекватный, т.е. интернациональный характер. Ведь она (пандемия) не признает границ.

Рис. 5. Общие черты в управлении пандемическим кризисом

Однако до сегодняшнего дня так и не было предложено ни единой (общей) стратегии по борьбе с пандемией и кризисными явлениями, ею порожденными, ни универсальных правовых мер. Не найден и баланс универсального и национального в регулировании соответствующих отношений.

Государства продолжают налаживать собственные системы противодействия кризису и управления им, включая матрицу ориентиров для корреляции (1) ординарного и экстраординарного регулирования, (2) основ конституционного строя и (3) ограничительных мер, включая ограничение прав и свобод граждан.

Эти системы носят преимущественно локальный и относительной замкнутый (в пределах конкретных государств) характер, при том, что вирус не имеет границ. Они ориентированы на внутренние проблемы, их масштаб и собственные возможности, в том числе, ресурсы государства и национального правового порядка.

Общим для всех стран является использование комплекса однородных правовых инструментов (Рис. 6). Особенности состоят в специфике их комбинаций.

Рис. 6. Правовые инструменты, стратегические и тактические решения, используемые государствами в процессе борьбы с пандемией

Для Российской Федерации одна из таких особенностей – широкое применение, особенно на первом этапе противодействия распространению новой коронавирусной инфекции, временных нормативных правовых актов. Вторая – выбор в качестве специального правового режима, применяемого в целях противодействия пандемии заболевания, режима повышенной готовности с предоставлением органам государственной власти субъектов Российской Федерации широкого круга полномочий по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности применительно к условиям соответствующего субъекта Российской Федерации. Это позволило российскому государству на первом этапе противодействия пандемии действовать достаточно эффективно.

Проводимый Институтом для Правительства Российской Федерации мониторинг нормотворческой деятельности показал:

Рис. 7. Противодействие пандемии COVID-19 в Российской Федерации

Есть интересная практика использования каждого из упомянутых ранее инструментов и не только в России, которую стоит изучать. Значимость этих исследований возрастает, поскольку кризисная ситуация все еще далека от разрешения.

Исследования показывают, что правовое регулирование надо развивать таким образом, чтобы оно было одинаково функциональным и эффективным как в обычных условиях, так и при чрезвычайных обстоятельствах.

А в целом все это может привести к формированию вариативной модели (рис. 8) правового регулирования в ситуациях чрезвычайного характера.

И вместе с тем упомянутые вариативные модели и шаблоны вполне могут стать неотъемлемой частью современной правовой действительности.

Рис. 8. Вариативная модель правового регулирования в ситуациях чрезвычайного характера

В мировом конституционном развитии наметилась тенденция к трансформации наиболее востребованной модели конституции – так называемой социальной конституции. Как показало исследование, содержание конституций целого ряда стран, как новой, так и старой демократии, все больше наполняются ценностными установками и ориентирами. И, на мой взгляд, есть основания считать, что современная модель социальной конституции эволюционирует в социально-ценностную (или даже в ценностную) модель. Содержание российской конституционной реформы (2020 г.) тоже является примером отражения конституционной идентичности и утверждения самобытности (рис. 9).

Полифункциональность конституционных новелл – это одна из особенностей российской конституционной реформы. Практически каждая из них является и условием, и средством реализации стратегии государственно-правового и социально-эконмического развития России на основе исторической преемственности и социокультурной специфичности.

Рис. 9. Особенности конституционной реформы 2020 г. в России

Одной из основных целей конституционных преобразований является повышение качества государственного управления, что подразумевает:

– формирование единой системы публичной власти;

– построение законодательства на основе конституционных стандартов;

– трансформацию государственно-правового пространства Российской Федерации.

Модернизация конституционной основы реализации принципа разделения властей выразилась в перераспределении на конституционном уровне и уровне федерального законодательства полномочий между Президентом РФ и Правительством РФ. Данный процесс справедливо признать логическим продолжением административной реформы, конституционным закреплением ее результатов, сложившихся в ее ходе административных практик, эффективность которых была подтверждена временем. Перераспределение полномочий между Президентом РФ и Правительством РФ повлекло за собой кардинальное изменение роли и места Правительства в системе публичной власти, вследствие повышения конституционного значения Президента РФ в осуществлении исполнительной власти в Российской Федерации, трансформации самой системы публичной власти в Российской Федерации, а также конкретизации функционального назначения Правительства РФ. В частности, в практическом плане Правительство становится координирующим звеном всей системы публичной власти, определяя и обеспечивая ее единство, и органом, ответственным за формирование и реализацию единой социально ориентированной государственной политики.

Рис. 10. Конституционная реформа 2020 г.

Как официальный представитель Президента Российской Федерации при рассмотрении палатами Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных конституционных и федеральных законов, могу сказать, что к настоящему времени с целью реализации конституционных положений принято пять федеральных конституционных законов, 95 федеральных законов, которыми, в том числе, внесены изменения в 338 законодательных акта, включая 29 федеральных конституционных законов. На рассмотрении в палатах Парламента находится более 200 законопроектов, разработанных в логике конституционной реформы.

– обеспечение преемственности в развитии российского государства, защита исторической правды (во исполнение ст. 67.1 Конституции РФ);

– закрепление особой роли языка, формирование механизмов поддержки и развития культуры, сохранения этнокультурного многообразия (во исполнение ст. 68, 69 Конституции РФ);

– расширение предметов совместного ведения РФ и ее субъектов, конкретизация полномочий органов публичной власти различного уровня (ч. 7 ст. 1 Закона о поправке);

– установление (закрепление) и унификация требований к должностным лицам в сфере публичной власти (ч. 10 ст. 1 Закона о поправке);

– создание и совершенствование контрольного механизма преодоления правовых конфликтов, в которых под сомнение может быть поставлено верховенство российского Основного закона (п. 12 ст. 1 Закона о поправке);

– совершенствование отдельных положений о судебной системе РФ (ч. 38 ст. 1 Закона о поправке);

– совершенствование механизма реализации Конституционным Судом РФ полномочий высшего судебного органа конституционного контроля (ч. 40 ст. 1 Закона о поправке);

– изменение (корректировка) порядка формирования органов прокуратуры (ч. 43 ст. 1 Закона о поправке);

– формирование единой системы публичной власти (пункты 44-46 ст. 1 Закона о поправке).

В Законе о поправке нет категоричных указаний на сроки изменения соответствующих законов субъектов Федерации. Тем более, когда еще не завершен окончательно и процесс приведения самого федерального законодательства в соответствие с конституционными поправками. И в субъектах Федерации вполне логично ожидают окончания этого процесса с тем, чтобы их законодательство было полностью гармонизировано с федеральным.

В целом, масштаб проводящихся и предстоящих преобразований связан не только с количеством изменяемых актов на каждом уровне, но и тем, что изменения затрагивают базовые законы, которые лежат в основе функционирования государства и решают задачи на каждом территориальном уровне.

В этих условиях особую значимость приобретает экспертиза проектов нормативных правовых актов, проводимая различными субъектами.

– наличие в экспертных заключениях комплексного юридического анализа;

– наличие в экспертных заключениях сравнительно-правового и (или) международного компонента.

[1] Доклад для выступления на заседании Клуба (Совета) заслуженных юристов РФ 17 ноября 2021 г. Публикуется с согласия Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Читайте также: