Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти кто это

Обновлено: 02.06.2024

А теперь обратимся к конкретике, к основным новеллам законопроекта.

Срок полномочий глав будет не ограничен. Напомню, сегодня губернатор не может быть избран более чем на два срока подряд — это правило ввели в 2015 году. Некоторые эксперты стали связывать эту новеллу с возможностью для переизбрания политиков-тяжеловесов — Собянина, Воробьева и Минниханова. Однако, на мой взгляд, все гораздо проще: если деятельность главы региона является эффективной и устраивает Президента и избирателей, то почему не дать ему поработать и третий, и четвертый срок? И при соблюдении этих условий и губернатор Ставрополья Владимир Владимиров — эффективный управленец, облеченный доверием ставропольцев, – вполне может претендовать на переизбрание в дальнейшем.

Предусмотрена возможность дистанционного взаимодействия органов публичной власти, дистанционного участия в заседаниях органа субъекта РФ. Эта мера, на мой взгляд, связана не только с коронавирусом, но и необходимостью действовать более оперативно, сберегать ресурсы, в том числе и времени.

Изменяется механизм ответственности главы субъекта РФ. Он может быть отрешен от должности Президентом, например, из-за утраты доверия, после чего потеряет возможность руководить каким-либо регионом в течение пяти лет. Президент получит право применять к нерадивому главе и другое наказание, например, предупреждение или выговор.

Органы публичной власти смогут апеллировать к Государственному Совету в целях обеспечения согласительных процедур, в том числе по вопросу передачи полномочий. Важный момент, учитывая, что судиться во властных структурах не принято.

Право законодательной инициативы получат региональные прокуроры.

С учетом обновленных положений Конституции, перечень собственных полномочий по предметам совместного ведения с Федерацией пересмотрен и укрупнен. Если отталкиваться от Основного Закона, то в его статье 72 появились новые направления совместного ведения. Это сельское хозяйство; молодежная политика; доступность качественной медпомощи; создание условий для ведения здорового образа жизни; социальная защита ( в том числе соцобеспечение); защита семьи, материнства, отцовства и детства; защита института брака и другие. Здесь хочу обратить внимание на следующие нюансы. Во-первых, Федерация и органы исполнительной власти регионов могут по взаимному соглашению передавать друг другу часть своих полномочий. Во-вторых, субъекты РФ могут осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. Для чего это нужно? Жизнь многообразна и непредсказуема и порой подкидывает сюрпризы, требующие быстрого реагирования. А вдруг выясняется, что соответствующего регулирующего закона — нет.

Вопрос собственности субъекта РФ, предложенный законопроектом, отличается гибким подходом. Перечень имущества сделают открытым, учитывающим возможное изменение задач. Детализация порядка учета будет осуществляться субъектом РФ самостоятельно. И, похоже, закрывается тема о том, быть ГУПам или нет. В законопроекте прописано, что субъекты РФ могут создавать ГУПы и госучреждения. Но при этом ставится условие: функции учредителя таких организаций должны осуществлять исключительно органы госвласти субъекта РФ. Тут не поспоришь, потому что функции государственных унитарных предприятий, особенно в сфере ресурсоснабжения, до сих пор малоинтересны бизнесу — слишком затратное дело, если, например, судить о плачевном состоянии водопроводов и канализации. Вместе с тем имущество субъекта РФ может быть передано во временное пользование юридическим и физическим лицам.

В целях обеспечения единства публичной власти, федеральные исполнительные органы смогут участвовать в формировании органа исполнительной власти субъекта РФ в ряде ключевых сфер. Это образование, здравоохранение, финансы, жилищный и строительный надзор. Федеральные органы будут участвовать в процедурах назначения и снятия с должностей руководителей названных региональных отраслей, что в общем-то практикуется и сегодня, например, применимо к должности министра финансов края. Кстати, учитывая важность вопроса, законопроектом определен статус финансового органа субъекта РФ, который является обязательным, устанавливается порядок назначения его руководителя. Обязательным также является контрольно-счетный орган субъекта РФ, осуществляющий контроль за исполнением регионального бюджета. Он по-прежнему будет подотчетен законодательному собранию. Кроме того, законопроектом определены основы деятельности уполномоченного по правам ребенка и уполномоченного по правам человека.

Мы остановись на ряде важных новелл документа, однако перечень их далеко не исчерпан и, вероятно, по мере его рассмотрения в Госдуме будет внесен не один десяток поправок. Закон, после его подписания Президентом, будет введен в действие поэтапно. Предполагается, что отдельные главы вступят в силу уже после опубликования, а основная часть — с 1 июня 2022 года. Нормы, регулирующие полномочия регионов, будут действовать с начала 2023 года.

Президент Владимир Путин в понедельник внес в Госдуму пакет поправок в Конституцию. Одно из самых важных изменений - поправка о Госсовете, которая наделяет этот орган конституционным статусом и - в перспективе - существенными полномочиями. По мнению экспертов, Путин может готовить место главы Госсовета для себя.

Как сейчас

Госсовет сейчас не является конституционным органом, его статус не закреплен в основном законе страны. Это совещательный орган без каких-либо полномочий, который Путин образовал своим указом в 2000 году "в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти".

Председательствует в Госсовете президент России, а в его состав входят спикеры Совфеда и Госдумы, полномочные представители президента в федеральных округах, губернаторы, а также руководители партийных фракций Госдумы. По решению президента в Госсовет могут быть включены бывшие чиновники и губернаторы.

У Госсовета есть президиум, в него входят восемь человек, его состав определяет президент, ротация происходит раз в полгода, а заседает он не реже чем раз в месяц.

В полном составе Госсовет заседает один-два раза в год. Помимо этого в нем есть 16 тематических рабочих групп - "Государственное и муниципальное управление", "Здравоохранение", "Экономика и финансы" и т.д. Эти группы периодически собираются в течение года.

Расширенное заседание президиума Госсовета, ноябрь 2018

Как будет

Поправка о Госсовете вносится в статью 83 Конституции, в которой прописаны полномочия президента. Согласно этой поправке (она будет пунктом "ж1" в соответствующей статье) президент получит право формировать Госсовет - тот таким образом станет конституционным органом с полномочиями. В поправке перечислено две цели, для которых будет нужен Госсовет:

обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти
определение основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства

Полномочия и статус Госсовета в поправке не обозначены - их пропишут в специальном законе.

"Считаю необходимым кардинально повысить роль губернаторов в выработке и принятии решений на федеральном уровне. За прошедшее время Госсовет показал свою высокую эффективность, его рабочие группы обеспечивают профессиональное, всестороннее и качественное рассмотрение наиболее значимых для граждан и страны вопросов. Считаю целесообразным закрепить в Конституции России соответствующий статус и роль Государственного совета", - так Путин объяснял необходимость поправки о Госсовете в послании Федеральному Собранию на прошлой неделе.

Глава администрации, губернатор Краснодарского края Вениамин Кондратьев (в центре), губернатор Забайкальского края Александр Осипов (справа) на расширенном заседании президиума Госсовета

Зачем это нужно

Мы быстро, просто и понятно объясняем, что случилось, почему это важно и что будет дальше.

Конец истории Подкаст

Нет никаких оснований создавать из консультативного органа что-то более серьезное в рамках нынешней политической модели, считает политтехнолог Аббас Галлямов. "У нас нет вакуума, который нужно было бы заполнять, все можно решить, перераспределив полномочия внутри существующих органов. Предположительно, Путин сам собирается занять это место [главы Госсовета] - других причин формировать такой орган нет", - говорит эксперт.

Самым разумным для Путина, считает Галлямов, было бы занять существующую позицию - например, спикера Госдумы: она избирается населением, у такого варианта есть задаток легитимности.

"Занимая пост лидера "Единой России" и пост лидера Госдумы, Путин мог бы оставаться главным политиком и сохранить свои политические рычаги - а преемникам на посту президента и премьера поручить технические рычаги. Почему он этого не сделал и хочет неизбираемый орган [Госсовет]? Потому что он боится идти на выборы. Он не хочет низких рейтингов. Он хочет зависеть от преемника, а не от избирателя", - рассуждает Галлямов.

Есть и другие мнения о том, зачем нужен новый конституционный орган и почему бы Путину, например, перестав быть президентом, не стать в будущем главой Совбеза?

"Думаю, Госсовет удобнее тем, что в нем, в отличие от Совбеза, можно организовать прямой контакт с ключевыми игроками: приглашать корпорации, госбанкиров, министров, депутатов - да кого угодно. Путин получит инструмент, который он сможет применять комфортно. Для него важен статус, чтобы он мог заниматься тем, что он любит. Ему бы хотелось сохранить причастность к внешней политике", - говорит политолог Татьяна Становая.

Формирование Госсовета - это новое полномочие для президента, поэтому в этой части можно говорить о расширении президентских полномочий, говорит старший партнер Pen&Paper, бывший сенатор Константин Добрынин.

"Сейчас это лишь совещательный орган при главе государства, а теперь он будет определять основные направления внутренней и внешней политики и приоритетные направления социально-экономического государства. Из кого этот орган будет состоять - не определено. Поэтому есть серьезная опасность, что он превратится в надпарламентский орган, по аналогии с тем, чем Госсовет был в Российской империи в начале ХХ века", - говорит Добрынин.

Госсовет - это площадка, на которой Путин солировал все эти годы, говорит политтехнолог Аббас Галлямов.

"Это не независимый орган, который вырабатывает решения. Мнение губернаторов Путина не волнует, они для него подчиненные даже не первого уровня. Мы видим, что за время его правления региональные органы лишаются полномочий, а губернаторы ослабевают. Он не доверяет губернаторскому корпусу, туда идут технократы, люди без бэкграунда", - отмечает Галлямов. Поэтому Госсовет останется "фейковой" структурой, какой он является и сейчас, считает он.

Сложной и ответственной является функция Президента РФ по обеспечению согласованной деятельности органов государственной власти.

Эта функция важна для взаимодействия органов государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне отношений органов государственной власти Федерации и субъектов РФ и между различными субъектами РФ[13].

Но в случае возникновения разногласий Президент РФ использует согласительные процедуры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Конституция не раскрывает понятие согласительных процедур. Следовательно, Президент свободен в выборе конкретных согласительных процедур, суть которых состоит в выдвижении компромиссных вариантов и в конечном счете в достижении согласия.

Согласительные процедуры призваны обеспечить решение проблемы без элементов принуждения. Естественно, что в процессе согласования Президент выступает не как одна из сторон, а как общенациональный авторитет.

Наиболее распространенная форма решения спора, к которой часто прибегают стороны, — это непосредственные переговоры. Значение непосредственных переговоров особенно велико потому, что при их помощи имеется возможность не только найти выход из спорной ситуации, но и предотвратить сам конфликт. Следует приветствовать включение в договоры и соглашения как между Федерацией и ее субъектами, так и между субъектами, положений о проведении взаимных консультаций по интересующим участников вопросам.

В качестве примера действенности согласительных процедур под руководством Президента можно привести переговоры о достижении общих Целей в деятельности федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, партий, профсоюзов, общественных и религиозных объединений, в результате чего 28 апреля 1994 г. был открыт для подписания Договор об общественном согласии. Договор был подписан более чем 800 участниками, что, несомненно, стабилизировало политическую ситуацию в стране.

Если применение согласительных процедур не приведет к согласованному решению, Президент, в соответствии с Конституцией, может передать разрешение спора на рассмотрение суда. Выбор суда зависит от характера спора и компетенции суда. Конституционный Суд Российской Федерации, вправе разрешать споры о соответствии Конституции ряда нормативных актов субъектов Российской Федерации (ст. 125 Конституции).

Но в любом случае исключается передача дела в международный суд, поскольку речь идет о внутренних вопросах жизни одного государства.

Полномочия Президента по формированию органов государственной власти регулируются в двух основных формах:

а) Президент в пределах своей компетенции создает новые или упраздняет уже имеющиеся органы государственной власти

б) Президент в пределах своей компетенции назначает или участвует в назначении, а также освобождает или участвует в освобождении соответствующих должностных лиц.

Полномочия Президента в области кадровой политики относятся к числу важнейших полномочий главы государства, позволяют ему в широком смысле этого слова разместить на ведущих постах государственных органов свою команду. Но кроме того следует иметь в виду, что Конституция не отдает право назначения должностных лиц безоговорочно в одни руки, т.е. Президенту, а предусматривает различные формы их назначения. Некоторые из должностных лиц назначаются и освобождаются от должности Президентом непосредственно, другие — по представлению или после консультации с соответствующими федеральными государственными органами, или по их предложению.

Основные полномочия Президента РФ в области кадровой политики закреплены в ст. 83 Конституции РФ. Президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства РФ.

Согласие Государственной Думы дается в форме постановления, которое принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Данное Государственной Думой согласие на назначение конкретного лица Председателем Правительства не связано сроком полномочий Думы и действует до тех пор, пока Правительство либо не сложит с себя полномочия в связи с вступлением в должность нового Президента РФ, либо пока оно не уйдет в отставку по решению Президента.

После вступления в должность или после отставки Правительства Президент вносит предложение о кандидатуре Председателя Правительства не позднее двухнедельного срока. Если предложенная Президентом кандидатура отклоняется Государственной Думой, то новая кандидатура должна быть внесена Президентом в течение недели (ст. 111 и 117 Конституции). Это направлено на то, чтобы Правительство как носитель исполнительной власти в стране действовало практически без сколько-нибудь продолжительных интервалов.

В соответствии со ст. 83 Конституции Президент принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации. При этом, если при назначении Председателя Правительства необходимо согласие Государственной Думы, то решение об отставке Правительства принимается Президентом самостоятельно.

Законодатели осенью активно взялись рассматривать законопроекты во исполнение новых положений измененной Конституции РФ.

Один из самых ожидаемых законопроектов - проект о Государственном Совете РФ (Госсовет РФ).

Отметим, что законопроекты Президента РФ рассматриваются в приоритетном порядке. Поэтому этот закон очевидно будет рассматриваться быстро и принят уже в ближайшее время.

Чуть-чуть исторических фактов

Он был создан как бы для помощи президенту в организации взаимодействия органов госвласти. Это был только совещательный орган при президенте, который в нем председательствовал.

Сейчас во исполнение Конституции РФ появился законопроект, который должен заменить президентский указ, в соответствии с которым Госсовет РФ работал раньше.

Пункт е.5 статьи 83 Конституции РФ прямо закрепляет, что статус Госсовета РФ определяется федеральным законом.

Основные положения нового закона

Конституция теперь предусматривает новое понятие - публичная власть - федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности, осуществляющие организационно-правовые, функциональные и финансово-бюджетные взаимодействия в целях соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий для социально-экономического развития государства.

Устанавливается, что Госсовет РФ является конституционным государственным органом, который формируется Президентом РФ (о чем также говорится в Конституции РФ).

Состав Госсовета РФ

В состав Госсовета РФ входят Председатель Госсовета и члены Госсовета, которые участвуют в его деятельности на общественных началах.

Отдельно отмечено, что в состав Госсовета РФ не могут входить лица, имеющие гражданство иностранного государства либо документ, подтверждающий право на постоянное проживание на территории иностранного государства. Лицам, входящим в состав Госсовета РФ запрещается открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории России.

Председателем Госсовета РФ является Президент РФ, который : осуществляет руководство Госсоветом РФ; определяет место и время проведения заседаний; председательствует на заседаниях; формирует план работы и повестку дня очередного заседания; назначает Секретаря Госсовета РФ из числа членов Госсовета РФ; решает иные вопросы деятельности Госсовета РФ.

Членами Госсовета РФ являются : Председатель Правительства РФ, Председатель Совета Федерации РФ, Председатель ГосДумы РФ, Руководитель Администрации Президента РФ, высшие должностные лица субъектов РФ.

Итого получается - 89 членов Госсовета РФ.

По решению Президента РФ в состав Госсовета РФ могут быть включены представители политических партий, имеющих фракции в Государственной Думе РФ (нижней палате Российского Парламента) представители местного самоуправления. По решению Президента РФ в состав Госсовета РФ также могут быть включены иные лица.

О каких лицах идет речь, в законе не уточняется. Исходя из толкования - любые.

Отдельно отмечено, что члены Госсовета РФ не вправе делегировать свои полномочия другим лицам.

Госсовет формирует Президиум (для решения текущих вопросов Госсовета РФ), а также, в случае необходимости, комиссии и рабочие группы по разным направлениям.

Основные задачи Госсовета РФ

Переходим к самому интересному и главному. На первый взгляд законопроект ничего не меняет и основными задачами Госсовета РФ, остаются: содействие Президенту РФ в обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти. Но к этому добавляется определения основных направлений внутренней и внешней политики РФ и приоритетных направлений социально-экономического развития.

Дальше закон говорит, что Госсовет готовит предложения Президенту РФ:

по вопросам социально-экономического развития, регионального и муниципального развития, а также формирования механизмов эффективного осуществления такого развития и содействия их реализации;
по важнейшим вопросам государственного строительства, укрепления основ федерализма и местного самоуправления, а также по вопросам взаимоотношений федеральных властей с субъектами РФ и муниципальными образованиями;
по вопросам формирования механизмов согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов госвласти, органов госвласти субъектов РФ и органов местного самоуправления, повышения эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), глав муниципальных образований (глав местных администраций);

Госсовет РФ также:

содействует Президенту РФ при разрешении разногласий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, а также между органами власти субъектов РФ;
рассматривает по предложению Президента РФ проекты федеральных законов и указов Президента РФ, имеющих общегосударственное значение;
обсуждает основные параметры проекта федерального закона о федеральном бюджете и на плановый период, а также информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета и о реализации национальных целей развития Российской Федерации;
обсуждает основные вопросы кадровой политики в РФ.

Плюс, отдельно отмечено, что Президент РФ может возложить на Госсовет РФ иные задачи, имеющие важное государственное значение.

Из толкования этого положения следует, что на Госсовет РФ могут быть возложены любые задачи, которые Президент РФ посчитает необходимым возложить.

Функции Госсовета РФ

Госсовет РФ рассматривает вопросы взаимодействия органов публичной власти, обсуждения основных направлений внутренней и внешней политики и приоритетных направлений социально-экономического развития, в том числе основных направлений регионального и муниципального развития.

Кроме этого, Госсовет РФ анализирует практику государственного и муниципального управления, разрабатывает предложения по их совершенствованию; участвует в определении, согласовании и утверждении критериев и показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов и органов местного самоуправления; обеспечивает мониторинг планируемых субъектами РФ и достигнутых ими за отчетный период значений (уровней) показателей деятельности, представление соответствующего доклада Президенту РФ; участвует в разработке и определении мер поощрения субъектов и муниципальных образований в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения ими наилучших значений (уровней) показателей деятельности; осуществляет иные функции.

Заседания Госсовета РФ

Заседания Госсовета РФ проводятся регулярно в соответствии с планами, утверждаемыми Председателем (т.е. Президентом РФ). По решению Председателя могут проводиться внеочередные заседания Госсовета РФ.

Заседание является правомочным, если на нем присутствует большинство от общего числа членов Госсовета РФ. То есть при кворуме в 45 членов, заседание будет правомочным.

Заседания ведет Председатель.

По решению Председателя заседания Госсовета РФ могут проводиться с участием представителей Правительства РФ, палат Федерального Собрания РФ, иных органов и организаций.

Решения Госсовета РФ

По итогам заседаний Госсовета РФ оформляются решения, которые подписываются Председателем Госсовета РФ. Причем в законе нет конкретики, какие решения являются принятыми, как устроено принятие решений, необходимо ли голосование и т.п.

В случае принятия Госсоветом РФ решения о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в них изменений, внесения поправок в проект федерального конституционного закона или федерального закона проект соответствующего акта вносится в ГосДуму РФ.

Это положение выглядит странно и не основано на Конституции РФ, потому что у самого Госсовета РФ нет права законодательной инициативы (такое право должно быть установлено в Конституции РФ).

Из этого следует, что возникает правовой пробел: как решения Госсовета РФ будут оформляться в законопроект?

Скорей всего, исходя из настоящего текста проекта, предложения о законопроектах будут направляться Президенту РФ, который уже в свою очередь будет направлять их в ГосДуму РФ.

Кроме того, если Госсовет РФ решит, что нужно разработать или изменить какой-то документ стратегического планирования, то такая рекомендация направляется в Правительство РФ, в регионы или в муниципальные образования. Но пока это рекомендация, а не требование.

Конкретные полномочия в проекте закона не раскрыты. Из него, на наш взгляд, следует, что Президент РФ формирует Госсовет РФ, председательствует, подписывает все решения, НО при этом, исходя из задач Госсовета РФ, по сути, сам себе направляет предложения, решения по которым сам же и подписывает. Вот это уже выглядит по-настоящему странно.

Таким образом, прослеживается полный контроль Госсовета РФ Президентом РФ.

Кроме этого, как уже отмечено выше, Госсовет РФ выглядит как последний элемент в выстраивании полной вертикали власти, потому что на законодательном уровне, после принятия закона, Госсовету РФ будет подконтролен даже муниципальный уровень власти.

На первый взгляд может показаться, что функции Госсовета носят совещательный характер, но с учетом статуса Председателя и состава Госсовета очевидно, что обсуждения по взаимодействию всех уровней власти, внутренней и внешней политике и социально-экономическом развитии будут точно не формальными, а иметь реальные последствия в форме последующих решений, которые безусловно будут приниматься и реализовываться.

Отметим, что на практике очень часто бывает, что ключевые положения в законопроекты вносятся во втором чтении. Будем следить.

Что вы думаете о Госсовете РФ? Делитесь мнением в комментариях.

Если понравилась статья, поставьте лайк. Это поможет продвижению канала и статьи.

Подписывайтесь на наш канал и на наши соц.сети (ссылки в шапке профиля).

Читайте также: