Конституционно правовыми принципами публичной собственности в россии являются

Обновлено: 17.05.2024

Одна из главных задач экономической политики современного российского государства — это управление государственной собственностью. В процессе осознания роли государственной (публичной) собственности сформулировано несколько основополагающих идей: 1) объем государственной собственности должен носить оптимальный характер —

государство должно управлять только таким имуществом, которое необходимо ему для реализации публичных полномочий; 2) государственная собственность не должна быть источником благосостояния для тех, кто ею управляет.

Принимая важнейшие экономические решения об управлении публичной собственностью, необходимо учитывать и оценивать в том числе и те условия, обстоятельства, которые вытекают из положений конституционного права.

Сегодня в российской юридической науке сложились три концепции права публичной собственности. Одна из них — цивилисти-ческая. Е.А. Суханов не видит никакой особой специфики в праве публичной собственности, поскольку право собственности предоставляет универсальные и одинаковые возможности всем субъектам. Как содержание, так и осуществление его правомочий в гражданском праве в принципе не имеют различий в зависимости от субъектного состава, т.е. от того, идет ли речь о частном или о публичном собственнике1.

A. В. Винницкий предлагает, по существу, административную концепцию публичной собственности, когда он пишет о том, что административно-правовые нормы об управлении государственным имуществом представляют собой самостоятельный административно-правовой институт — административно-имущественное право2.

Д. Мазаев внес большой вклад в становление конституционно-правовой модели права публичной собственности, основанной на формализации в нормах конституционного права целей существования государственной собственности, целевого порядка осуществления правомочий публичными собственниками3.

1. Значение формы собственности как конституционной категории. Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и

1 Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности // Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика: Сб. памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. — М., 1998.

2 Винницкий A.B. Государственная собственность в административном праве. — М., 2010.

3 Мазаев В.Д. Публичная собственность в России. Конституционные основы. — М., 2004.

4 См.: Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. — М., 1998. — Т. 1. — С. 816.

В гражданском обороте форма собственности, возможно, не имеет такого правового значения. Но в конституционном праве эта категория имеет значительное социально-экономическое содержание. С формой собственности связываются наиболее перспективные направления и способы экономического развития общества и государства на данном историческом этапе. Например, появление идей конституционализма, первых конституций связывается со становлением частной собственности как основной формы нового экономического строя, основанного на свободе частной инициативы и конкуренции.

В советских конституциях форма собственности использовалась для обеспечения приоритетности в экономике социалистических форм собственности, прежде всего государственной.

выражается в следующем: 1) учреждается и обеспечивается экономическая модель, основанная на признании существования и равной правовой защите частных и общественных форм собственности; 2) с помощью формы собственности устанавливаются определенные приоритеты для наиболее перспективных форм хозяйствования. Например, в процессе приватизации, проводимой в России в начале 1990-х гг., сформировалась за счет государственной собственности база для развития частной собственности как основы рыночной экономики; 3) с помощью формы собственности более точно устанавливаются: статус субъектов отношений собственности, их полномочия, особенно это касается субъектов права государственной и муниципальной форм собственности; социально-политическое назначение и правовой режим использования важнейших для общества объектов. Так, в ч. 1 ст. 9 Конституции РФ закрепляется, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

2. Публичная собственность. Конституция РФ закрепила существование государственной и муниципальной форм собственности. Они соответствуют двум видам публичной власти — государственной и муниципальной и обеспечивают их функционирование и решение конституционных задач. Выделение этих конституционных форм собственности обусловлено разной социальной природой государственной и муниципальной власти. Так, власть местного са-

моуправления обращена к самостоятельности населения в осуществлении местных дел и ответственности за решение общих задач совместного проживания на определенной территории. Экономической основой такой самостоятельности и ответственности выступает муниципальная собственность.

Эти формы вместе с тем имеют общие признаки: целевую направленность, однородность объектов и субъектов (публично-властные образования), правовой режим регулирования. Государственная и муниципальная формы собственности качественно не отличаются ни по источникам образования и воспроизводства, ни по методам управления, ни по экономическому содержанию, ни по формам и конечным целям использования.

Их статус практически не различается в гражданском законодательстве. Характер данных форм наиболее ярко проявляется в публично-властном способе присвоения и распоряжения собственностью. В этом смысле они являются видом обобществленной собственности, который в экономической и правовой литературе называют публичной1.

1 См., например: Бухвальд Е. Новая стратегия реформ и перспектива Российской государственности // Федерализм. — 1999. — № 2. — С. 40; Государственное регулирование рыночной экономики // Под общей ред. проф. В.И. Куш-лина и H.A. Волгина. — М., 2000. — С. 92; Власова М.В. Право собственности в России. — М., 2002. — С. 50.

2 Гражданское право: В 2 т. / Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. — М., 1998. — Т. 1. — С. 816.

Публичная собственность понимается в узком и широком смысле слова. Широкое понятие публичной собственности, включающее государственную и муниципальную формы собственности, получило свое закрепление в конституциях и законодательстве ряда стран: например, в Конституции Республики Болгария (ч. 2 ст. 17), Конституции Испании (ст. 132), Конституции Молдовы (ч. 3 ст. 127).

В узком смысле слова публичная собственность понимается как совокупность природных и имущественных объектов, находящихся в общедоступном, публичном пользовании всего общества, всех граждан (пляжи, музеи, леса и т.д.).

В этом смысле публичная собственность видится как способ присвоения членами общества особо ценных материальных благ и как совокупность общедоступных объектов для удовлетворения общего блага. Так, в соответствии с п. 2 ст. 132 Конституции Испании государственной собственностью в любом случае являются: прибрежная

зона, пляжи, территориальное море и природные ресурсы экономической зоны1. Согласно п. 1 ст. 27 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов непосредственной собственностью нации являются, например, все природные ресурсы континентального шельфа, все минералы, нефть и все другие углеводороды2.

Публичная собственность используется и для обозначения особого режима использования государственного и муниципального имущества, имеющего некоммерческий характер. В отношении имущества, находящегося в публичной собственности, может исключаться аренда или концессия, оно не может быть отчуждено. Особый режим публичной собственности состоит в ее предназначении служению общим интересам общества. Практически это означает, что государственная и муниципальная собственность, она же и публичная, выступает в двух качествах — публичной и частной. Так, Конституционный суд Болгарии по делу №11/1993 г. о толковании ч. 2 ст. 17, ч. 2 и 4 ст. 19 и ст. 106 Конституции постановил, что государственная и общинная собственность может быть публичной и частной1. В соответствии с данной позицией разграничиваются объекты государственной и муниципальной собственности на те, которые участвуют в гражданском обороте, и те, которые не участвуют или их участие ограничено . Это очень удобная конструкция с точки зрения определения границ разных режимов правового регулирования одного объекта — отношений публичной собственности в более широком ее понимании .

Соотношение понятий публичной собственности как совокупности государственной и муниципальной (в широком смысле слова) и как особого правового режима для ряда объектов (в узком смысле слова) решается по-разному. В научной литературе, например, выделяют три модели правового регулирования такого соотношения:

а) государственная и муниципальная собственность является публичной собственностью (ее объекты изъяты из общего оборота) и ее режим определяется специальным актом или отдельными статьями;

б) публичная собственность может быть как публичной, так и частной; в) устанавливается особый режим публичной собственности в целом (государственной и муниципальной)4.

Следует отметить, что в зарубежной литературе к публичной собственности часто относят собственность крупных корпораций, где нет единого собственника контрольного пакета акций, собственность распылена по многочисленным акциям5.

В российской экономической литературе этот вид собственности, как правило, относят к коллективным формам собственности6.

Публичная собственность имеет приоритетное социальное содержание. Субъектами этой формы собственности являются публичные образования или социальные общности, за которыми стоит публич-

1 См.: ИвановА. Публична собственостспоред Конституцията на Республика България // Правей Преглед. — 1996. — № 1. — С. 47—51.

2 См.: Сосна С.А. О концепции общественного достояния // Государство и право. — 1996. — № 2. — С. 55—64.

3 См.: Талапина Э.В. Управление государственной собственностью. — СПб., 2002. — С. 82, 83.

4 См.: Андреева Г.Н. Институт собственности в конституциях зарубежных стран и Конституции Российской Федерации. — М.: Норма. 2009. — С. 308.

5 См.: Stiglitz J.E. Economies of the public sector. — Washington: Oxford University Press, 1994. — P. 97.

6 См., напр.: Собственность в экономической системе России / Под ред. В.Н. Черковца, В.М. Кулькова. — М., 1998. — С. 97.

ный, социальный интерес. Важнейшие социальные признаки публичной собственности как самостоятельного понятия более точно сформулированы в философско-правовой литературе. Н.Н. Алексеев выделяет ряд таких признаков публичной собственности, отличающих ее от частной: 1) объект публичной собственности приспособлен к общему пользованию, в то время как объект частной собственности служит для удовлетворения личных или

1 См.: Алексеев H.H. Русский народ и государство. — М., 2003. — С. 217.

Понятие публичной собственности можно представить как отношения властвования (господства) над определенными объектами в целях удовлетворения публичных интересов общества, государства, населения отдельных регионов или муниципальных образований, осуществляемые народом или населением непосредственно или посредством публичных образований (государства, государственных образований, муниципальных образований). Публичная собственность — это также совокупность материальных благ предназначенных для удовлетворения публичных интересов.

В качестве признаков публичной собственности можно назвать:

1) цель — реализация публичных интересов; 2) территориальность осуществления — границы территории государства, субъекта Федерации, муниципального образования; 3) особенность субъектов — осуществление прав публичной собственности такими субъектами, как многонациональный народ, народы, проживающие на определенной территории, население муниципального образования, а также особыми субъектами, наделенными публично-властными полномочиями (государство, государственно-территориальные образования, муниципальные образования); 4) особенность объектов: а) необходимые ресурсы для осуществления публичных функций; б) наиболее ценные объекты с точки зрения общественной значимости; в) источники ресурсов (например, земля, недра); г) уникальные ценности (невосполнимые для общества). Ряд объектов публичной собственности характеризуются своей уникальностью, возможностью удовлетворения потребностей широкого круга потребителей, значимостью для социального воспроизводства. Совокупность таких объектов следует выделить в особую категорию — национальное достояние.

Наиболее точно содержание этой категории выразил Конституционный Суд РФ по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ. Он признал, что «лесной фонд — ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития, а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов — представляет собой публичное достояние многонационального народа

Существует упрощенная позиция, отрицающая в принципе качество этих объектов как объектов отношений собственности. Раз они не включены в имущественные отношения, то они находятся вне экономических отношений, которые регулируются институтом соб-ственности4. На наш взгляд, эта категория объектов, даже находясь вне гражданского оборота, включена в экономические отношения и отношения собственности (например, разграничение этих объектов по уровням публичной собственности, между соответствующими публичными образованиями, определение судьбы этих объектов, выведение их из категории публичной собственности (приватизация, продажа и т.д.). Объекты национального достояния законодатель, как правило, относит к государственной, чаще к федеральной собственности.

В качестве инструмента воздействия на экономику публичная собственность используется для поддержки финансовой и экономической стабильности экономики. Так, в условиях мирового экономического кризиса начала 2009 г. российская власть за счет федерального бюджета поддержала банковскую систему и ряд крупных промышленных предприятий частного сектора страны. Передача федеральной собственности в уставной капитал государственных корпораций в последние пять лет преследовала цель консолидации экономических ресурсов для решения крупных технологических задач экономики страны. Сегодняшнее масштабное бюджетное финансирование разработки инновационных технологий решает задачу качественного обновления всей социально-экономической модели современного российского государства.

В виде имущества публично-правовых образований в гражданском обороте публичная собственность выступает на равных основаниях с частной собственностью, конкурируя с ней по показателям экономической эффективности.

Таким образом, публичная собственность используется для непосредственного обеспечения экономических и социальных задач публичной власти. Поэтому она соприкасается с экономическими категориями (экономическая эффективность, экономическая целесообразность) и с социологическими понятиями (справедливость, достойный уровень жизни, социальные права человека, общественное благополучие). Осуществление права публичной собственности предполагает достижение конституционно обусловленного социально значимого

результата. Этот результат не означает доминирования в нем экономической эффективности и экономической целесообразности. Производство продуктов, лекарств, а также предоставление услуг для малоимущих слоев населения может быть нерентабельным с позиций прибыльности бизнеса, но целесообразным с позиции реализации публичного интереса. Поэтому реальная оценка роли и назначения публичной собственности в экономической системе общества может осуществляться только при совместном использовании правовых, экономических и социологических методов исследования.

В этой связи представляется плодотворным предложение по развитию междисциплинарных приемов анализа конституционно-правового регулирования в сфере экономических отношений. Такой комплексный подход обеспечивает конституционная экономика, которая представляет собой исследование взаимосвязи вопросов применения конституционного права с проблемами экономического развития и институционально-нормативного обеспечения экономической деятельности государства по повышению материального благосостояния граждан страны1. Содержанием конституционной экономики является выработка в процессе интерпретации базовых для

1 См.: Баренбойм П.Д. Философия права и конституционная экономика: В сб.: Очерки конституционной экономики. 23 октября 2009 г. / Отв. ред. Г.А. Гаджиев. — М., 2009. — С. 254.

экономики правовых принципов различного рода правил, запретов и рекомендаций, которые были бы логичными исходя из внутренней логики права и эффективными с экономической точки зрения1.

Конституционная экономика позволяет в процессе системного междисциплинарного анализа оценивать эффективность взаимосвязи и взаимообусловленности экономических отношений и конституционных положений, при этом имея в виду, что конституционные ценности играют активную роль в регулировании экономических процессов.

Использование методов конституционной экономики позволит более точно раскрывать содержание конституционной модели социально ориентированной экономики, эффективность ее отдельных институтов. По мнению Г.А. Гаджиева, уяснение нормативного содержания конституционных принципов экономической модели, детерминирующих правовое регулирование экономических отношений, должно осуществляться с помощью социальных ценностей, не встроенных в правовую систему.

Публичная собственность как способ экономических отношений теснейшим образом связана с экономической основой политической власти, положением человека в обществе, уровнем его достойного существования и социальной справедливостью. Поэтому оценка реализации права публичной собственности требует комплексного анализа и мониторинга с использованием экономического и социологического методов исследования.

Читайте также: