Законодательная власть в зарубежных странах парламент как общенациональный представительный орган

Обновлено: 25.06.2024

Общенациональное представительное учреждение демократического общества - парламент - имеет многовековую историю. Дальние прародители его - английский Парламент, испанские Кортесы - возникли еще в XII - XIII вв. Однако парламент демократического государства качественно отличается от сословных представительных учреждений эпохи феодализма. Поэтому и сама его история начинается с эпохи буржуазных революций.

Прикрепленные файлы: 1 файл

Конституционное право.doc

1.Парламент как высший представительный и законодательный орган в зарубежных странах

Общенациональное представительное учреждение демократического общества - парламент - имеет многовековую историю. Дальние прародители его - английский Парламент, испанские Кортесы - возникли еще в XII - XIII вв. Однако парламент демократического государства качественно отличается от сословных представительных учреждений эпохи феодализма. Поэтому и сама его история начинается с эпохи буржуазных революций.

Согласно теории разделения властей, которая в той либо иной степени нашла свое отражение в конституционализме любой демократической страны, парламент как носитель верховной законодательной власти занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти. Так, американская Конституция постановляет: "Все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются Конгрессу Соединенных Штатов. " Согласно американской конституционной теории Конгресс является носителем законодательной власти. Подобное же положение содержит ст. 36 Конституции Аргентины: "Законодательная власть нации предоставляется Конгрессу". Статья 26 Конституции Греции устанавливает: "Законодательная власть осуществляется Палатой депутатов и Президентом Республики". В несколько иной форме эта мысль выражена в ст. 70 итальянской Конституции: "Законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами". Весьма категорично определяет юридический статус Парламента Конституция Японии: "Парламент является высшим органом государственной власти и единственной законодательной властью государства". Наконец, в ст. 4 Конституции Федеративной республики Бразилии 1988 г. сказано: "Законодательная власть осуществляется Национальным конгрессом, который состоит из Палаты депутатов и Федерального сената". Согласно букве демократических конституций парламент является верховным законодательным органом государства, однако, в действительности его реальные полномочия иные.

В парламентарных странах парламент испытывает эффективное воздействие со стороны правительства, которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и оказывает сильное влияние на все стороны деятельности парламента.

В президентских республиках парламент юридически более независим. Он не может быть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее, президенты и в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на парламент.

В тех странах, где существует конституционный контроль (США, Италия, ФРГ, Франции, Япония, Индия, Австралия и др.), любой акт парламента может быть отменен по причине несоответствия его конституции.

Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не равнозначные.

Парламентаризм - это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента.

Парламентаризм не может существовать без парламента, его основой является именно сильный и полновластный парламент. Но парламентаризм есть в, то, же время высшее качество парламента, которое может им утратиться. Парламент может существовать без существенных элементов парламентаризма, что характерно для авторитарных режимов.

Юридическим выражением парламентаризма является контроль парламента за деятельностью правительства. Этот контроль по-разному осуществляется в парламентарных странах и президентских республиках, но в любом случае он является определяющей чертой парламентаризма и именно в нем находит свое выражение привилегированное положение парламента. Хотя в президентских республиках отсутствует институт парламентской ответственности, им известны определенные формы контроля над деятельностью правительства.

Парламентаризм возник и оформился в тот период, когда избирательное право было цензовым и в категорию политически активных граждан входили только мужчины-собственники. Демократизация избирательного права шла параллельно с увяданием парламентаризма и падением роли представительных учреждений. На первый план выдвинулись правительства, практически осуществлявшие как исполнительную, так и законодательную власть.

В современный период в ряде стран (Франция, Финляндия, США, Израиль) парламент начинает отвоевывать утраченные позиции. Этот процесс по-разному проходит в различных странах, ему известны подъемы и спады. К примеру, во время Уотергейтского дела в США резко возросла реальная власть Конгресса, т.к. президентская власть была скомпрометирована. Однако с приходом республиканской администрации Р. Рейгана в 1981 г. система сдержек и противовесов стабилизировалась за счет активизации президентской власти. В V Республике Франции после ухода Президента Ш. де Голля по мере увядания голлизма шел процесс возрастания реальных полномочий Национального собрания и восстановления парламентаризма. Этот процесс наиболее полное выражение получил в годы пребывания у власти Ф. Миттерана.

В настоящее время существует свыше 200 зарубежных парламентов, каждый из которых обладает своими особенностями. Однако это отнюдь не исключает возможности их классификации, в основу которой в данном случае будут положены такие существенные признаки, как структура парламента и объем компетенции.

Классификация парламентов по структуре. Традиционной системой построения зарубежных парламентов был бикамерализм (двухпалатность). Вторая, или верхняя, палата была введена, во-первых, для представительства аристократии, и во-вторых, для сдерживания радикализма нижней палаты. Существует мнение, что вторая палата совершенно необходима как интегральная часть парламента. Однако некоторые ученые считают, что вторая палата имеет смысл в федеративном государстве, где она представляет интересы субъектов федерации; в унитарных же государствах она не имеет никаких разумных оснований для своего существования. Весьма убедительную аргументацию бессмысленности и даже реакционности бикамерализма дал в свое время видный идеолог лейборизма С. Криппс: "Если мы хотим достигнуть эффективной демократии, то абсолютно невозможно иметь две палаты, делящие суверенитет государства. Вторая палата является либо представительной - в этом случае она не что иное, как дубликат первой палаты, либо она не представляет народ в целом - в этом случае она не должна иметь места в подлинно демократическом парламенте". Бикамерализм в унитарных государствах ведет к ущемлению прав нижней палаты, к затягиванию и усложнению законодательной процедуры.

Многие верхние палаты не знают установленного срока полномочий и обновляются по частям (Сенат США, Совет штатов Индии, Сенат Франции и др.), что определяет их особое положение и дает определенные организационные преимущества. Благодаря свойству непрерывности, которым некоторые конституции наделяют верхние палаты, они становятся постоянным элементом в системе высших органов государственной власти. В этом случае верхние палаты превращаются в некий символ непрерывности и стабильности власти.

На протяжении длительного времени подавляющее большинство парламентов было двухпалатными, однопалатные парламенты составляли исключение (Дания, Люксембург, Финляндия, Гватемала, Парагвай, Новая Зеландия). Однако в настоящее время большинство парламентов однопалатные.

Классификация парламентов по объему компетенции. Компетенция - важнейший фактор, который определяет не только правовое положение парламента и его роль в политической жизни страны, но и его взаимоотношения с другими высшими органами государственной власти. Зарубежный конституционализм знает различные способы определения компетенции парламента, в зависимости от которых эти учреждения можно подразделить на три группы.

К первой группе относятся парламенты с абсолютно определенной компетенцией, для которых конституции устанавливают точный перечень вопросов, являющихся объектом их законодательной деятельности. Такие парламенты не имеют права переступать границы своих полномочий, т.к. в противном случае суды отменят принятые ими нормативные акты. Наиболее типичным примером парламента подобного рода может служить Конгресс США. Раздел 8 ст. 1 американской Конституции содержит перечень из 18 пунктов, уполномочивающих Конгресс на совершение определенных действий. Раздел девятый той же статьи дает перечень того, чего Конгресс не может делать, - это дополнительное ограничение. Таким образом, сфера деятельности Конгресса строго определена. Все, что находится за ее пределами, относится к компетенции штатов, которые обладают так называемыми остаточными полномочиями. Содержащийся в Конституции перечень дополняется доктриной подразумеваемых полномочий.

В основном по такому же методу определяется компетенция парламента Франции. Статья 34 французской Конституции дает перечень вопросов, по которым парламент вправе принимать законы, оставляя, однако, возможность для его дальнейшего дополнения и уточнения органическими законами. Все, что не входит в компетенцию парламента, относится к ведению правительства. Таким образом, если в США полномочия разграничиваются между Конгрессом и субъектами федерации, во Франции они разграничиваются между парламентом и Правительством. Ко второй группе относятся парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т.е. те парламенты, которые юридически располагают неограниченными полномочиями и имеют право издавать законы по любому вопросу. Нет нужды доказывать, что эта доктрина носит умозрительный характер: полномочия парламента всегда ограничены. Тем не менее, эта концепция играет роль конституционного принципа при определении компетенции парламентов Великобритании и Новой Зеландии. Фактически ту же мысль проводит Конституция Ирландии, которая, наделяя парламенты законодательными полномочиями, не устанавливает сферы нормоустанавливающей деятельности парламента; в то же время в этой стране применяется конституционный контроль, что совершенно несовместимо с доктриной неограниченности парламентских полномочий.

Третью группу составляют парламенты с относительно определенной компетенцией. Для таких парламентов характерна относительная подвижность границ, в пределах которых они осуществляют свои функции. Наиболее типичным примером в этом отношении является индийский Парламент. Конституция Индии устанавливает три сферы полномочий: в первую группу входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции Союза, по которым может законодательствовать только федеральный Парламент; вторую группу составляют вопросы, входящие в компетенцию штатов; третья группа вопросов относится к совместной компетенции Союза и штатов. По этим вопросам может законодательствовать как союзный Парламент, так и легислатуры штатов, но в случае коллизии приоритет сохраняется за законом Союза. В таком же порядке решается вопрос о компетенции Парламента Малайзии.

Несколько по-иному распределяется компетенция между бундестагом и ландтагами земель в ФРГ. Основной Закон точно определяет исключительную компетенцию федерального парламента, устанавливая в ст. 73 перечень соответствующих вопросов. За землями согласно ст. 70 сохраняется право законодательствовать в той мере, в какой Основной Закон не предоставляет законодательные полномочия федерации. Казалось бы, земли, подобно американским штатам, обладают остаточной компетенцией. Но это не так. Конституция ФРГ устанавливает строго определенную область "конкурирующей законодательной компетенции", в сфере которой, как гласит ст. 72, "земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не пользуется своими законодательными правами". В этой сфере федерация принимает законы только в тех случаях, когда законодательное регулирование необходимо в целях обеспечения единообразных условий жизни на территории федерации или сохранения правового и экономического единства в общегосударственных интересах. Категоричность этого положения смягчается ст. 72 (2), где предусматриваются обстоятельства, при которых федерация может законодательствовать по вопросам, отнесенным к сфере конкурирующей компетенции. Таким образом, метод определения компетенции парламента в ФРГ сочетает в себе элементы американской и индийской систем.

Классификация парламентов по социальному составу. Парламенты неоднородны по своему социальному составу. Степень представительства классов и социальных групп в парламентах зависит не столько от их численности, сколько от политической зрелости и сплоченности этих классов и групп. Многочисленный класс, если он политически не самоопределился, вообще может не иметь своего представительства в парламенте. Примером тому может служить рабочий класс ("синие воротнички") США. Напротив, сравнительно немногочисленная, но боевая и сплоченная социальная группа может обладать сильными парламентскими фракциями. Достаточно сослаться на парламентский опыт Скандинавских стран.

Социальный состав парламента определяется не только социальной и профессиональной принадлежностью депутатов, но прежде всего их партийностью. В зависимости от социального состава современные парламенты можно разделить на две большие группы.

В первую группу входят социально однородные парламенты, не имеющие социал-демократического или коммунистического представ ительства. Наиболее типичным примером подобного парламента является Конгресс США. В условиях демократии такая социальная однородность парламента возможна только при высоком уровне благосостояния населения и при стабильном политическом развитии страны. Социально однородными оказываются также парламенты в тех странах, где установлены авторитарные политические режимы и запрещены оппозиционные политические партии (Ливия, Ирак в период правления С. Хусейна и некоторые другие страны).

Вторую группу составляют парламенты с представительством социал-демократических и коммунистических партий (Великобритания, ФРГ, Канада, Италия, Швеция, Финляндия, Индия, Япония и др.). Чем выше представительство таких партий, тем чаще парламент выступает в поддержку идей государственного регулирования экономики и ограничения крупной собственности.

Во многих странах парламент не является единственным общегосударст­венным законодательным органом: законы могут издавать и другие орга­ны (Индонезия, Китай), абсолютные монархи (Оман и др.). Кроме того, акты, имеющие, по существу, силу закона (часто они называются декрет-законы), издаются органами исполнительной власти на основе делегиро­вания им соответствующих полномочий парламентом или на основе при­надлежащей им по конституции регламентарной власти (Италия и др.). Акты, имеющие силу закона, издают военные или революционные сове­ты после военных переворотов.

В англосаксонском праве парламент — это триединое учреждение:

1. Глава государства (монарха в Великобритании, президента в Индии),

2. Верхняя палата

3. Нижняя палата (при этом закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных частей).

В континентальном праве , в Германии, Франции, под парламентом понима­ются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах (Египет) глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента.
В настоящее время число палат в парламентах стран мира не пре­вышает двух, а в Дании, Греции, Египте, Китае, Португалии и многих других странах — однопалатные.

Палаты парламента имеют разные названия (нередко — палата де­путатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней, в большин­стве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем ниж­няя и рассмат­ривается скорее как орган, призванный обеспечить всестороннюю взве­шенную оценку законопроекта. Обычно нижняя палата в два раза многочис­леннее верхней.

2.Парламент как орган законодательной власти. Его представительный характер и компетенция в зарубежных странах.

Считается, что родиной парламента является Англия, где с XIII века власть Короля ограничило собрание крупнейших феодалов (лордов, т. е. господ), высшего духовенства (прелатов) и представителей городов и графств (сельских территориальных единиц). Подобные сословные и сословно-представительные учреждения возникли затем в Польше, Венгрии, Франции, Испании и других странах. Впоследствии они развились в представительные учреждения современного типа или были заменены ими.

Современный парламент – это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.

Представительный характер означает, что парламент рассматривается как выразитель интересов и воли народа (нации), то есть всей совокупности граждан данного государства, управомоченный принимать наиболее авторитетные управленческие решения именем народа. Отсюда и такие его обозначения, как национальное или народное представительство.


  • национальное (народное) представительство учреждается конституцией;

  • нация (народ) как носитель суверенитета уполномочивает парламент осуществлять от его имени законодательную власть (нередко в литературе указывается на уполномочие осуществлять суверенитет, но это, по крайней мере, неточно);

  • с этой целью нация (народ) избирает в парламент своих представителей – депутатов, сенаторов и т.п.;

  • член парламента – представитель всей нации, а не тех, кто его избрал, и потому не зависит от избирателей, не может быть ими отозван.

Исключение составляет Германия, где Бундесрат – орган, формально не считающийся парламентским, но фактически играющий роль верхней палаты, – состоит из представителей правительств земель и представители эти обязаны действовать по указанию своих правительств.
Компетенция

Для того чтобы парламент мог успешно реализовывать свои социальные функции, конституции наделяют его необходимыми полномочиями, которые, образуют вместе с функциями его компетенцию.
В зависимости от того, каков объем конституционной компетенции парламента, можно выделить три ее вида:


  • верховенство законодательства (никто, кроме Парламента, не должен обладать правом издавать законы, а законы выше по своей юридической силе, чем любые другие нормативно-правовые акты органов власти);

  • право утверждать государственный бюджет и устанавливать налоги;

  • коллективную ответственность Правительства перед Парламентом;

  • право утверждать судей;

  • отсутствие других подобных конкурирующих властей.

2. Ограниченная, ограничение может быть абсолютным или относительным.

Пример абсолютно ограниченной компетенции дает французская Конституция, определившая в ст. 34, 35, 49 точный перечень вопросов, по которым Парламент только и может принимать законы и другие решения. Любые остальные вопросы суть предмет регламентарной власти, принадлежащей главным образом Правительству.

Абсолютно ограниченная компетенция парламентов встречается и во многих развивающихся странах. Ряд из них (Сенегал, Габон и др.), бывшие ранее колониями Франции, восприняли французскую конституционную модель с абсолютным ограничением даже законодательной компетенции парламента.

Чаще встречается относительно ограниченная компетенция парламентов, которая характерна для федеративных и децентрализованных унитарных государств. Поскольку в таких государствах компетенция центральной власти конституционно ограничена правами субъектов федераций или иных территориальных образований, то соответственно парламент может действовать только в этих рамках.

3. Однопалатная и двухпалатная структура парламента.

Структура парламента указывает на то, сколько палат входит в состав парламента, а также включаются ли в его состав другие органы государственной власти. Например, в Великобритании в состав Парламента входит нижняя палата (Палата общин), верхняя палата (Палата лордов) и монарх.

Парламенты, состоящие из одной палаты, традиционно именуют "уникамеральными", а все остальные парламенты – "мультикамеральными". В современном мире не существует парламентов, в состав которых входило бы более двух палат. Тем не менее, в прошлом функционировали трехпалатные (трикамеральные, во Франции в конце XVIII в., в Боливии в начале XIX в., в Китае и в Югославии в XX в.), и даже четырехпалатные парламенты (тетракамеральные, в Швеции, в Финляндии в Средние века). Исторически первыми появились мультикамеральные парламенты. В Европе однопалатный парламент впервые был сформирован на основании норм Конституции Франции 1791 г.

Численность парламентов и их палат отражает некоторые закономерности. Количественный состав нижних палат практически всегда больше, чем верхних. Численность нижних палат в определенной мере отвечает количеству населения той или иной страны. Наибольшая численность однопалатного парламента в Китае (не может превышать 3 000). Нижние палаты парламентов: США – 435, Японии – 512, Великобритании – 650 депутатов. Верхние палаты парламентов составляют, например, в Японии–252, в Италии – 315, во Франции – 319 депутатов.

В настоящее время большинство парламентов являются однопалатными – например, В Азербайджане, Болгарии, Дании, Грузии, Греции, и др. Основное преимущество таких парламентов – возможность достичь относительно высокой степени внутренней централизации, что повышает скорость принятия согласованного решения. Благодаря этому однопалатный парламент может при необходимости сбалансировать широкие полномочия других органов (преимущественно главы государства, правительства). Кроме того, в однопалатном парламенте повышается эффективность законодательного процесса и уменьшаются сроки принятия законов.

По мнению исследователей, однопалатные парламенты существуют в том случае, если нет предпосылок для создания многопалатного органа законодательной власти. К таким предпосылкам относятся:

– необходимость в представительстве интересов наиболее крупных административно-территориальных единиц в органе, законодательной власти децентрализованного унитарного государства;

– необходимость раздельного представительства интересов разных слоев общества (в историческом прошлом, сейчас такие парламенты сохраняют двухпалатную структуру как дань традиции);

– необходимость в представительстве интересов субъектов федерации в органе законодательной власти федеративного государства.

В отношении последней предпосылки – представительства интересов субъектов федерации в органе законодательной власти федеративного государства – Т. А. Васильева отмечает: "существуют два подхода к определению количественного состава субъектов федерации в верхней палате парламента: арифметический, предусматривающий равное представительство составных частей федерации (Швейцария, США, Аргентина, Бразилия, Австралия, Нигерия) и геометрический, который устанавливает зависимость между количеством представителей и численностью населения и/или размером территории соответствующих субъектов (ФРГ, Австрия, Индия)".

Верхняя и нижняя палаты в большинстве случаев заседают раздельно. В связи с этим основным преимуществом двухпалатных парламентов традиционно считается наличие своеобразной системы взаимных "сдержек и противовесов" внутри самого парламента. Так, Ш. Л. Монтескье считал основным предназначением верхней палаты "ограничение власти единой палаты" (т. е. нижней палаты).

4.Причины создания и виды двухпалатных парламентов.

В основу классификации современных парламентов могут быть положены следующие существенные признаки:структура парламен­та и объем компетенции.

1. Классификация парламентов по структуре.

Традиционной системой построения парламентов был бикамерализм (двухпалатность).

Вторая палата, по мнению современных ученых, необходима как интегральная часть парламента.

Особенно важна роль верхней палаты в федеративном государст­ве, где она представляет интересы субъектов федерации. В то же время среди молодых освободившихся государств были федерации (Камерун, Пакистан) с однопалатными парламентами.

2. Классификация парламентов по объему компетенции.

Компетенция определяет правовое положение парламента и его роль в политической жизни страны, взаимоотношение с другими высшими органами государственной власти.

По тому как конституции определяют компетенцию парламен­тов, эти учреждения можно подразделить на три группы:

1) парламенты с абсолютно определенной компетенцией, для ко­торых конституции устанавливают точный перечень вопросов, яв­ляющихся объектом их законодательной деятельности. Такие пар­ламенты не имеют права переступать границы их полномочий, так
как в противном случае суды отменят принятые им нормативные акты. Наиболее типичным примером подобного рода является Кон­гресс США. Так, разд. 8 ст. 1 Конституции США содержит перечень из 18 пунктов, уполномочивающих Конгресс на совершение опреде­ленных действий. Разд. 9 ст. 1 дает перечень того, чего Конгресс не может делать - это дополнительное ограничение. Так Конституцией
США определена четкая сфера деятельности Конгресса.

2) Парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т.е. парламенты, которые юридически располагают неограниченными полномочиями и имеют право издавать законы по любому вопросу.

3) Парламенты с относительно определенной компетенцией. Здесь наблюдается подвижность границ, в пределах которых компе­тентны парламенты, например, Индийский парламент.

5. Формирование парламентских палат в зарубежных странах.

Зарубежные парламенты могут иметь однопалатную или двухпалатную структуру. Однопалатные парламенты существуют, например, в Скандинавских странах, Турции, Греции, Португалии, Литве, Латвии, Китае, двухпалатные (бикамеральные) — в США, Швейцарии, Франции, Испании, Италии, Нидерландах, Индии. При этом верхние палаты в двухпалатных парламентах представляют, как правило, либо субъекты федерации (США, Бразилия, Мексика, Австралия), либо политико-административные территориальные единицы (Италия, Испания, Франция, Япония). Иногда помимо палат в состав парламента может входить глава государства (в Великобритании — монарх, в Ирландии, Индии, Гайане — президенты этих стран).

Порядок формирования однопалатных парламентов или нижних палат в двухпалатных парламентах различается. В этой связи можно выделить следующие способы формирования однопалатных парламентов или нижних палат в двухпалатных парламентах:

1) формирование путем всеобщих и прямых выборов (Швеция, Норвегия, Дания, Германия, США, Мексика);

2) формирование путем косвенных выборов: в Китае парламент страны — Всекитайское собрание народных представителей — избирается собраниями народных представителей автономных областей, провинций, городов центрального подчинения, а также собраниями представителей военнослужащих;

3) формирование смешанным способом, при котором часть депутатов избирается путем всеобщих выборов, а часть назначается высшим должностным лицом государства: в Индии президент страны может назначать в нижнюю палату парламента (Народную палату) 12 членов, имеющих выдающиеся заслуги в области искусства, литературы, науки, общественной деятельности. В однопалатном парламенте Катара — Совете шуры — из 45 парламентариев 15 депутатов назначаются эмиром из состава министров или других лиц.

Что касается образования верхних палат, то здесь также наблюдается значительное многообразие, позволяющее выделить следующие модели формирования верхних палат:

1) путем всеобщих прямых выборов (сенаты — в США, Бразилии, Парагвае, Польше; Совет кантонов — в Швейцарии; первая палата Генеральных штатов - в Нидерландах);

2) путем косвенных выборов (Сенат Франции, Федеральный совет Австрии): для избрания членов сената Франции в каждом французском департаменте образуется избирательная коллегия, в которую входят все генеральные советники (члены представительного органа департамента), избранные в данном департаменте депутаты Национального собрания (нижней палаты французского парламента), а также региональные советники и делегаты, избранные муниципальными советами. Члены Федерального совета Австрии избираются ландтагами (парламентами) австрийских земель на срок своих полномочий на основе принципа пропорционального представительства, при этом члены Федерального совета не должны входить в состав ландтага;

3) формирование смешанным образом, когда часть членов избирается, а часть назначается различными способами (сенаты в Испании, Италии, Ирландии, Бельгии): в Испании король назначает 43 сенатора в дополнение к 208 избираемым посредством всеобщих прямых выборов; в Италии президент назначает 5 сенаторов в дополнение к 315 избираемым гражданами путем всеобщих выборов; в Ирландии из 60 сенаторов 49 являются избираемыми (3 сенатора избираются Государственным университетом Ирландии, 3 — Университетом Дублина, 43 сенатора избираются из разных списков кандидатов в различных сферах: культуры и образования, труда, промышленности и торговли, управления), а 11 сенаторов назначаются премьер-министром; в Бельгии часть сенаторов избирается прямыми выборами в провинциях, другая часть избирается провинциальными советами, третья часть назначается избранными сенаторами;

4) путем назначения (Палата лордов Великобритании, Бундесрат Германии): в Палату'лордов Великобритании назначаются монархом по представлению премьер-министра несколько категорий лордов: во-первых, пожизненные пэры, которым монарх даровал этот титул за выдающиеся заслуги перед государством с предоставлением титула барона или баронессы, который тем не менее не может передаваться по наследству; во-вторых, 26 духовных лорда, к которым относятся 2 архиепископа (Йоркский и Кентерберийский), и 24 епископа Англиканской церкви [1] .

Путем назначения формируется Бундесрат Германии, который, хотя фактически выполняет функции верхней палаты парламента, формально таковой Основным законом страны не признается. Бундесрат состоит из членов правительств германских земель. Смена правительства в той или иной земле автоматически влечет смену представительства этой земли в Бундесрате. Каждая земля располагает в Бундесрате числом мест пропорционально количеству проживающего в ней населения: земли с населением до двух миллионов жителей имеют 3 голоса; земли с населением свыше двух миллионов жителей — 4 голоса; земли с населением свыше шести миллионов жителей — 5 голосов; земли с населением свыше семи миллионов жителей — 6 голосов. Каждая земля может послать в Бундесрат столько членов, сколько она имеет голосов в нем. В настоящее время в Бундесрате 69 членов.

В большинстве стран законодательная власть осуществляется парламентом - общенациональным представительным выборным коллегиальным органам, работающим на профессиональной постоянной основе в системе разделения властей.

Парламент выполняет в государстве целый ряд функций: законотворчество, представительство, выражение интересов широких слоев населения, а в итоге и воли всего народа; контроль за деятельностью государственного аппарата, прежде всего, правительства; участие в формировании государственных органов, принятие бюджета и некоторые другие.

Из теории государства и права известны две основные формы демократии - это прямая или непосредственная форма и другая форма демократии - представительная.

Представительная форма демократии - это отражение работы депутатов в парламенте.

Парламент имеет самостоятельную многовековую историю. Прародителями его были английский парламент и испанские кортесы, возникшие еще в XII-XIII веках, т.е. при феодализме. Однако современный парламент качественно отличается от сословных представительных учреждений эпохи феодализма. Вот почему история современного парламента начинается значительно позже, т.е. с эпохи буржуазных революций XVI-XVII веков.

В парламентарных странах на парламент, как правило, сильно воздействует правительство, которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и оказывает сильное влияние на все стороны деятельности парламента.

В президентских республиках парламент юридически более независим.

Он не может быть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит только депутатам. Тем не менее, президенты в этих случаях располагают богатым арсеналом средств воздействия на парламент.

В тех странах, где существует конституционный надзор (США, Италия, Германия, Япония, Франция, Австралия, Индия и т.д.), любой акт парламента может быть отменен по причине его несоответствия конституции страны.

Парламентаризм - это особая система государственного руко-водства обществом, характеризующаяся разделением властей, законодательной и исполнительной, при привилегированном положении парламента.

Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не равнозначные.

Парламентаризм не может существовать без парламента, его основой является именно сильный и полновластный парламент. Но парламентаризм есть в то же время высшее качество парламента, которое может им утратиться. Парламент может существовать без существенных элементов парламентаризма, что характерно для авторитарных режимов.

Юридическим выражением парламентаризма является кон-троль парламента за деятельностью правительства. Этот контроль по-разному осуществляется в парламентарных странах и прези-дентских республиках, но он является определяющей чертой парламентаризма и именно в нем находит свое выражение при-вилегированное положение парламента. Хотя в президентских республиках отсутствует институт парламентской ответственности, им известны определенные формы контроля над деятельностью правительства.

Возникновение и оформление парламентаризма относится к тому периоду, когда избирательное право было цензовым и в категорию политически активных граждан входили только мужчины - собственники. По мере демократизации избирательного права и расширения избирательного корпуса шла эволюция парламентаризма. Так, в XX веке и особенно после второй мировой войны заметно расширяется социальная база парламентов, увеличивается доля представительства коммунистических и рабочих партий.

Во многих странах правительства формируются социал- демократическими партиями.

Возрастает относительная самостоя-тельность парламентов по отношению к правительствам. Этот про-цесс проходит по-разному в различных странах. Он знает подъемы и спады.

Так, в период Уотергейтского скандала резко возросла реальная власть конгресса, так как президентская власть была скомпрометирована. Однако с приходом республиканской администрации Р. Рейгана в 1981 году система сдержек и противовесов стабилизировалась за счет активизации президентской власти.

Во Франции после ухода президента Шарля де Голля шел процесс возрастания реальных полномочий Национального собрания и восстановления парламентаризма. Этот процесс усилился в двукратное пребывание в качестве президента Ф. Миттерана.

Порядок формирования парламентов находится в прямой зависимости от их структуры (одно- или двухпалатный парламент). Нижние палаты парламентов демократических стран, так же как и однопалатные парламенты, почти всегда формируются посредством прямых вы-боров. Верхние же палаты формируются следующим образом:

Формирование верхних палат посредством непрямых (много-степенных) выборов, например, в Норвегии, Франции и Индии.

Так, двухстепенные выборы применяются при формировании верхней палаты норвежского парламента - Стортинга.

Избиратели избирают по пропорциональной системе депутатов парламента без подразделения их по палатам. Избранные депутаты Стортинга избирают четвертую часть своих членов, которые образуют верхнюю палату - Лагтинг. Остальные 3/4 членов Стортинга составляют нижнюю палату - Одельстинг.

В то же время Сенат Французской Республики формируется по-средством трехстепенных выборов.

Формирование верхних палат посредством прямых выборов, хотя и с некоторыми отличиями от той системы, которая применя-

ется при формировании нижних палат. Так, верхняя палата Конгресса США - Сенат - избирается непосредственно населением, но не по территориальным избирательным округам, как члены палаты представителей, а от каждого штата по два сенатора.

Определение результатов голосования осуществляется по мажоритарной избирательной системе относительного большинства.

Чисто феодальный способ формирования верхней палаты применяется в Великобритании. Здесь на протяжении 5-ти столетий существует традиционная система замещения мест в палате лордов.

В настоящее время в состав палаты лордов входит около 1200 пэров, которые подразделяются на следующие основные группы:

наследственные пэры, имеющие право передавать свой титул по наследству;

пожизненные пэры, не имеющие права передачи титула по наследству;

ирландские и шотландские пэры (в настоящее время их в палате лордов нет);

пэры по апелляции;

духовные пэры (епископы и архиепископы английской церкви).

Формирование верхней палаты посредством назначения применяется в ФРГ. Здесь верхняя палата парламента - Бундесрат - состоит из членов, назначаемых правительствами земель из своего состава. В другую палату - Бундестаг - половина депутатов избирается в одномандатных избирательных округах, охватывающих территорию всей страны, а вторая половина избирается по германским землям в многомандатных избирательных округах, выдвинутых поли-тическими партиями.

Верхние палаты парламентов некоторых стран (Сенат Бельгии, Сенат Ирландии) формируются смешанным путем, при котором сочетаются элементы выборности, назначения и наследственности.

Как показывает опыт деятельности верхних палат, самые сильные, влиятельные из них - сформированные посредством выборов (в США, Италии, Японии).

Слабыми по своему влиянию на политическую жизнь в обществе являются верхние палаты, сформированные без участия избирательного корпуса (например, Палата Лордов, Совет штатов Индии, Бундесрат).

Правовое положение депутата парламента определяется конституциями, конституционными и органическими законами, регламентами палат и обычаями.

Нынешняя конституционно-правовая доктрина рассматривает депутата парламента как представителя всей нации, а не соответствующего избирательного округа. Так, ст.

В содержание депутатского мандата входят следующие основные компоненты:

иммунитет (законодательство государств предоставляет депутату целый ряд прав и привилегий, которые должны гарантировать его независимость). Важнейшими элементами депутатского иммунитета являются свобода слова и голосования и депутатская неприкосновенность;

свобода слова и голосования (сводятся к тому, что депутат не может быть привлечен к уголовной ответственности за высказывания в парламенте и за голосование, поскольку они осуществляются в силу мандата);

депутатская неприкосновенность (обычно состоит в том, что депутат не может быть подвергнут уголовному преследованию или аресту без санкции соответствующей палаты, за исключением тех случаев, когда он задержан на месте совершения преступления). Прекращение срока действия мандата наступает по окончании

срока полномочий парламента, по истечении срока, на который избран депутат, вследствие смерти депутата, в результате лишения мандата или признания выборов недействительными

Парламент обычно является верховным судом в отношении полномочий своих депутатов, поэтому он не только может лишить депутата иммунитета, но и признать недействительным его мандат.

В основу классификации современных парламентов могут быть положены следующие существенные признаки: структура парламента и объем компетенции.

Классификация парламентов по структуре.

Традиционной системой построения парламентов был бикаме- рализм (двухпалатность).

По мнению многих ученых, в том числе проф.

Вторая палата, по мнению современных ученых, необходима как интегральная часть парламента.

Особенно важна роль верхней палаты в федеративном государстве, где она представляет интересы субъектов федерации. В то же время среди молодых освободившихся государств были федерации (Камерун, Пакистан) с однопалатными парламентами.

Классификация парламентов по объему компетенции.

Компетенция определяет правовое положение парламента и его

роль в политической жизни страны, взаимоотношение с другими высшими органами государственной власти.

По тому как конституции определяют компетенцию парламентов, эти учреждения можно подразделить на три группы:

парламенты с абсолютно определенной компетенцией, для ко-торых конституции устанавливают точный перечень вопросов, яв-ляющихся объектом их законодательной деятельности. Такие пар-ламенты не имеют права переступать границы их полномочий, так как в противном случае суды отменят принятые им нормативные акты. Наиболее типичным примером подобного рода является Конгресс США. Так, разд. 8 ст. 1 Конституции США содержит перечень из 18 пунктов, уполномочивающих Конгресс на совершение определенных действий. Разд. 9 ст. 1 дает перечень того, чего Конгресс не может делать - это дополнительное ограничение. Так Конституцией США определена четкая сфера деятельности Конгресса.

Парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т.е. парламенты, которые юридически располагают неограниченными полномочиями и имеют право издавать законы по любому вопросу. И хотя эта доктрина носит чисто умозрительный характер, полно-

мочия парламента всегда ограничены. Тем не менее, эта концепция играет роль конституционного принципа при определении компетенции парламентов Великобритании и Новой Зеландии.

3) Парламенты с относительно определенной компетенцией. Здесь наблюдается подвижность границ, в пределах которых компетентны парламенты, например, Индийский парламент. Конституция Индии устанавливает три сферы полномочий. В первую группу входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции союза, по которым может законодательствовать только федеральный парламент. Вторую группу составляют вопросы, входящие в компетенцию штатов. Третья группа вопросов относится к совместной компетенции союза и штатов. По этим вопросам может законодательствовать как союзный парламент, так и легислатуры штатов, но в случае коллизии приоритет сохраняется за законом союза.

Определение фактической роли парламента в осуществлении государственной власти представляет собой достаточно сложную проблему.

Конституции стран определяют следующие основные направления деятельности парламентов:

Принятие законов. Только парламент наделен компетенцией принятия законов.

Принятие бюджета и иные финансовые полномочия являются старейшей прерогативой парламента.

Контроль над деятельностью правительства является одним из наиболее важных полномочий парламента.

Судебные полномочия парламентов являются ограниченными, и их реализация не занимает заметного места в обычной парла-ментской деятельности, например, парламент Англии может иг-рать роль кассационной инстанции, а палата лордов выступает как суд 1-ой инстанции для мэров, совершивших особо тяжкие государственные преступления.

Внешнеполитические полномочия парламентов носят ограниченный характер и, как правило, сводятся к контролю над внешней политической деятельностью правительства. Законодательный процесс в современных странах самым тщательным образом регламентирован и проходит в несколько стадий:

Выявление потребности в принятии закона и осуществление законодательной инициативы.

Рассмотрение законопроекта в парламентских комитетах.

Принятие законопроекта палатой, в которую он был внесен.

Прохождение законопроекта в другой палате является стадией, которая, естественно, свойственна только бикамеральным парла-ментам.

Санкционирование и промульгация законопроектов, одобренных парламентами, представляет собой заключительную стадию законодательного процесса.

Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что современ-ный парламент - это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Кроме этого парламент обладает и значительными иными полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и многое другое.

Создание двухпалатной системы должно обеспечить представительство всех слоев общества. Верхняя палата представляет дворянство, а нижняя палата представляет население в целом.

Обычно в современных условиях место двухпалатной системы в государстве, причем верхний уровень представляет федеральную власть (США, Германия, Бразилия, Мексика, Австралия и т. д.). В одном государстве с двухпалатным парламентом его верхняя палата обычно состоит из политических административных единиц (Италия, Испания, Франция, Польша, Япония и т. д.).

Примерно в половине европейских государств есть однопалатные парламенты. (Финляндия, Дания, Венгрия, Болгария и т.д..).

Во внутренней структуре парламентов есть комитеты и комиссии. В основном это вспомогательные структуры, состоящие из парламентариев, которые помогают парламенту (ам) в осуществлении своих полномочий.

В основном это вспомогательные структуры, состоящие из депутатов, которые помогают палатам в исполнении их правополномочий.

Комиссии делятся на:

  • постоянные (созданы в смежных областях законодательства);
  • временные (изучения вопроса, предпочтительно практики использования права, социальных проблем).

Комитеты

К постоянным комитетам относятся:

  • госбюджетные капиталы;
  • по иностранным делам;
  • по правительственной инициативе;
  • по отчислениям;
  • по обороне и безопасности;
  • по вопросам гражданской службы;
  • по делам бюджета;
  • по продаже и индустрии;
  • по вопросам образования и труда;
  • по сельскохозяйственным вопросам и т.д.

К временным комитетам относятся:

  • следственные;
  • специальные (создаются для исследования того или иного вопроса);
  • советы всей палаты;
  • объединительные.

Виды парламентов

Палата имеет очень сложное и масштабное строение для быстрого и качественного решения поставленных задач, которые изначально заблаговременно обсуждаются более узким составом членов палаты, которые имеют специальную профильную подготовку в обсуждаемом вопросе в требуемой области рассмотрения конкретной государственной отрасли.

Для вынесения решения по определенному законопроекту на сегодняшний день, он должен пройти необходимые этапы рассмотрения в необходимом комитете.

Парламент – он слишком большой, чтобы эффективно обсуждать сложные вопросы, так как они не подготовлены заранее, но являются обязанным для принятия во внимание меньшим количеством делегаций, знакомых с масштабами конкретной страны. На сегодняшний день ни один законопроект не примут без стадий обработки в одном из комитетов, его выносят на решение платы.

При совокупности функций и полномочий палата формирует его власть. По объему компетенции палаты делятся на три группы:

  • Парламент с абсолютно четкими обязанностями, характеризуется федеративным и децентрализованным единым государством (Соединенные Штаты Америки, Франция, Испания). В этих странах центральные органы власти подчиняются правам федеральных или других местных органов власти.
  • Парламенты с абсолютно неопределенной властью, которые имеют право издавать законы по любому вопросу и обладают юридически неограниченной властью (Великобритания, Новая Зеландия, Япония, Италия и Ирландия).
  • Парламенты с относительно определенной компетенцией, где границы власти являются относительно подвижными, нет четкого критерия разграничения власти и ответственности правительства и парламента (Швейцария).

Полномочия парламента

Основные полномочия парламентов:

  • законодательные компетенции:
    • право законной деятельности (осуществляется как членами обеих палат, так и группами парламентариев);
    • принятие законов осуществляется по пунктам:
      • первое чтение заключается из передачи законопроекта на рассмотрение и объявления его названия в Палате, в то время как в некоторых парламентах законопроект сначала обсуждается полностью, а затем передается в комитет (Великобритания, Германия), остальные законопроекты сначала обсуждаются в комитет, а затем в палатах пленарного заседания (Италия, США, Франция);
      • второе чтение состоит в том, что при обсуждении основных положений законопроекта, в то время как палата не имеет права рассматривать отдельные статьи законопроекта и направлять их в комитет для внесения изменений или отклонения;
      • после второго чтения проект направляется в совет, в котором проходит тщательное, постатейное обсуждение, после чего опять отправляется на обсуждения в палату;
      • третье чтение на этом этапе могут рекомендоваться изменения, не касающиеся законопроекта (чаще всего касающиеся стиля, заглавия и т.д.).

      Утверждение законопроекта

      После того, как законопроект всех чтений выносится на голосование, обычно, для того чтобы принять решения, требуется большое количество голосов списочного состава парламента, но для принятия законопроектов нужно большая часть голосов в 2/3, 3/4, 3/5 голосов.

      Законный проект после этого, утвержден одной палатой, посылается для принятия другой. Верхняя палата может принять его, внести изменения или он может не принять законопроект вообще. Чтобы преодолеть разногласия между палатами, создаются согласительные комиссии, или дискуссионный законопроект обсуждается на коллегиальном (совместном) заседании палат (Индия, Япония).

      Если верхняя палата не принимает законопроект, то он подлежит повторному пересмотру в нижней палате, при этом устанавливается срок по закону, в течение которого действует отсроченный запрет (Великобритания – один год, Испания и Япония – два месяца), и число голосов членов нижней палаты для прохождения отсроченного проекта (как правило, это квалифицированное число голосов, но иногда хватает и большинства, например в Великобритании и Испании).

      Закон который обе палаты утвердили отдают на подпись главе государства, при этом последний обладает полным правом (Великобритания) либо условным (Испания, Швеция, Япония) вето. Заметим, что в Великобритании монарх не пользовался полным запретом с 1707 г.

      Почти во всех странах мира сохранен порядок, при котором законопроект принятый парламентом должен быть направлен на проверку главе государства.

      Президент при проверке закона на его соответствие конституции и ранее принятым законопроектом, в этом случае президент (монарх и т.д.) имеет право только отлагательное вето. Закон указывает, что он должен в течении определенного срока отклонить или принять законопроект. (например, 10 дней в США). После повторного принятия законопроекта определенным числом квалифицированных голосов парламентариев глава государства обязан его принять в установленные законом сроки. Принятые парламентом в Японии законопроекты нуждаются в подписи министра. До обнародования, возможна еще одна степень (во Франции закон передается в Конституционный Совет для проверки его соответствия конституции.

      Иные полномочия парламента

      Иные полномочия парламента – это:

      • утверждение бюджета и другой финансовой власти (дает право совершать контроль за оплату налогов и расход средств государства, одобрение финансового законодательства), принятие бюджета страны на каждый финансовый год, принятие решений о внутренних и внешних ссудах, возникновения разных внебюджетных фондов и т.д.;
      • делегированное законодательство – рассматривается определенный порядок создания актов уполномоченного законодательства. Такие акты принимаются в осуществления закона и делегируют правительство или отдельных министров издавать схожие акты (Великобритания, Австралия, Индия и др.).

      Контроль над деятельностью

      Контроль над деятельностью (как правило осуществляется, субъектом исполнительной власти, однако контролировать можно и главу государства, и вооруженные силы, и судебную власть и т.д.). В других странах имеются три модели контроля:

      • первая модель осуществляется в странах с парламентарной формой власти, проверка предполагает институт ответственности правительства перед палатой (недоверие к правительству повлечет коллегиальный уход министров или уход парламента с выбранной датой новых выборов);
      • вторая модель присуща странам с президентской формой правления, где основной формой контроля является расследовательская деятельность комитетов парламента и возможность вынесения импичмента;
      • третья модель попадается в странах со смешанной формой власти, в которых действуют институты ответственности правительства перед палатами и роспуска палат, а также допустимость организации парламентских слушаний и разбирательств.

      Основные методы осуществления контроля:

      • установления вопроса о доверии;
      • интерпелляция (обращаться к правительству касательно мотивов его деятельности, по вопросам дальнейших действий, касающихся определенных точек зрения государственной политики. Государство может отказаться ответить на вопрос, но с обязательным разъяснением (основанием) отказа – употребляется широко в Италии, Японии, Финляндии, Японии);
      • устные и рукописные вопросы (чаще всего в Великобритании – ответы министров на устные вопросы депутатов звучат каждый день, кроме пятницы. Ответы на письменные вопросы публикуются в официальных отчетах о парламентских дебатах);
      • резолюция порицания (отличается от недоверия тем, что предлагается предложением Палаты – Францией);
      • расследование деятельности комитетов и комиссий проводится, если имеется общественный интерес.

      Также в полномочия парламента входят:

      • власть над ратификацией и денонсацией международных договоров (ратификация – высший орган власти утверждает международный договор, после этого договор овладевает юридической силой; денонсация – государственный отказ от заключения международного договора);
      • назначение голосования (эта власть носит особенный, либо многовариантный характер).

      Создание органов власти

      Формирование высших государственных учреждений, распределение должностных лиц или участие в этих процессах происходит посредством:

      • избрание или назначение по своему усмотрению (чешский парламент избирает президента республики на совместном заседании обеих палат);
      • выборы или назначение по предложению других гленов или должностных лиц (словацкий Нацсовет избирает судей по предложению правительства);
      • комплектование органа целиком без определения его руководителей (австрийский Национальный Совет избирает Коллегию Народной Правозащиты);
      • формирование органа целиком с назначением его руководителей (сербская Народная скупщина избирает и смещает председателя, заместителей председателя и министров правительства);
      • избрание или назначение только руководителя или также его заместителей (Верховное народное собрание КНДР избирает и назначает председателя Центрального суда, а остальная часть его состава избирается и отзывается Постоянным советом Верховного национального совета);
      • образование части органа (в Румынии из девяти судей Конституционного суда трое определяются Палатой депутатов и еще трое – Сенатом);
      • участие палаты и парламента в составе более широких коллегий, формирующих орган (германский бундестаг входит в состав Федерального собрания, которое избирает президента);
      • предоставление временного или последующего согласия Парламента или Палаты на формирование органа или назначение должностных лиц (председатель правительства Испании назначается королем только в том случае, если он получает доверие абсолютного большинства членов Конгресса депутатов).

      США,Франция, Куба, Китай и Венгрия эти страны могут объявить войну и заключить, потому что у них есть сила и защита.

      Квазисудебные права

      Квазисудебные права (судебные действия исполнительного или административного должностного лица):

      • импичмент – парламентский судебный процесс (целью которого, является отстранить от должности виновных лиц совершивших правонарушение главы государства, должностных лиц исполнительной власти, судьи), впервые воспользовались в Англии в XII в.;
      • право о возбуждении обвинения перед судебными органами против высших должностных лиц;
      • объявление о помиловании.

      Помимо перечисленного, парламент обладает правами на объявление войны и чрезвычайного положение, на обжалование действий администрации, осуществление контроля над использованием вооруженных сил.

      Читайте также: