В чем усматривается различие между законодательной инициативой и законотворчеством

Обновлено: 30.06.2024

Таким образом, необходимо учитывать, что законодательная инициатива не предполагает обязанности законотворческого органа принять предложенный проект, тем более в том виде, в котором он представлен. Наличие такой обязанности было бы посягательством на верховенство представительной власти. Но при использовании права законодательной инициативы законотворческий орган связан волеизъявлением субъекта, имеющего такое право, следовательно, должен рассмотреть проект и принять по нему решение. Этим законодательная инициатива отличается от других видов законотворческих предложений.

В литературе выработалось два подхода к вопросу о том, что считать фактическим началом законодательной инициативы. Большинство юристов ограничивают законодательную инициативу действиями, осуществляемыми исключительно в рамках официального прохождения законопроекта в законодательном органе, считая началом законодательной инициативы внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа[34]. Наряду с этим существует точка зрения, авторы которой расширительно трактуют содержание законодательной инициативы, включая в него в качестве начального этапа всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона[35].

В обоснование данной точки зрения делается ссылка на то, что возбуждение вопроса об издании закона, выявление потребности в его принятии, его научная, экспертная, организационная подготовка, равно как и внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, есть деятельность, связанная с проявлением законодательной инициативы. Более того, работа по подготовке законопроекта, осуществляемая в условиях широкой гласности, с участием многих лиц и коллективов, составляет наиболее существенную ее часть, так как именно на данном этапе закладываются основы будущего закона. Внесение же законопроекта в законодательный орган является завершающим действием в этой деятельности[36].

Однако право законодательной инициативы не является всеобщим, принадлежащим всем без исключения субъектам - гражданам, государственным органам или общественно-политическим организациям. Это особое, строго ограниченное конституционное право. Каждое государство, в зависимости от его природы и назначения, решает по-своему вопрос о субъектах права законодательной инициативы.

В юридической науке возникли разногласия по поводу продолжительности исследуемой стадии законодательного процесса. Высказывается суждение, что стадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения о направлении законопроекта на предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательного органа[38].

Некоторые авторы относят предварительное рассмотрение законопроекта к самостоятельной стадии законодательного процесса, которая необходимо следует за официальным внесением законопроекта в законодательный орган. Думается, что в указанных случаях неоправданно сужаются рамки законодательной инициативы. С нашей точки зрения, логическим завершением данной стадии следует считать включение законопроекта в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Что же касается его предварительного рассмотрения, то, поскольку указанная процедура только предваряет решение вопроса о включении законопроекта в повестку дня, она находится в пределах стадии законодательной инициативы. В ходе ее подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, дается реальная взвешенная оценка тех общественных отношений, которые предлагается урегулировать. Одновременно рассматриваются возникшие по проекту разногласия, устанавливается соответствие проекта действующему законодательству, экономическим и правовым требованиям. Неточность, допускаемая авторами критикуемого взгляда, заключается в том, что ими затушевывается различие между предварительным рассмотрением законопроекта и последующим, когда законопроект передается в ответственный комитет для подготовки его к пленарному заседанию. Это различие следует признать существенным, так как предварительное рассмотрение касается тех законопроектов, которые не включены в повестку дня, а подготовка — уже включенных и рассматриваемых по существу.

Законодательная инициатива, таким образом, - это право определенных органов, негосударственных организаций и должностных лиц ставить вопрос об издании законов и вносить их проекты на рассмотрение законодательного органа.

Сам факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной инициативы к стадии обсуждения законопроекта.

В статье анализируются вопросы, связанные с такой стадией законотворческого процесса как законодательная инициатива. Автор выявляет особенности реализации законодательной инициативы, ее понятие, анализирует субъектный состав. При проведении настоящего исследования автор приходит к выводу о наличии ряда проблем, связанных с практической реализацией законодательной инициативой. Автор делает вывод, что основные проблемы законотворчества связаны не с формальными и количественными показателями, а с содержанием и качеством законопроектов. Предлагаются также пути совершенствования механизма законодательной инициативы.

Ключевые слова: законодательная инициатива, законопроект, законотворческий процесс, нулевые чтения, конституционное право.

The article analyzes issues related to such a stage of the legislative process as a legislative initiative. The author identifies the features of the implementation of the legislative initiative, its concept, analyzes the subject structure. In conducting this research, the author comes to the conclusion that there are a number of problems associated with the practical implementation of the legislative initiative. The author concludes that the main problems of lawmaking are not related to formal and quantitative indicators, but to the content and quality of draft laws. It also suggests ways to improve the mechanism of legislative initiative.

Key words : legislative initiative, draft law, legislative process, zero readings, constitutional law.

Важным аспектом законотворческой деятельности является процедура подготовки и внесения законопроекта в законодательный орган. На этой стадии определяющая роль отведена субъектам законодательной инициативы. Степень активности участников общественных отношений, возникающих в процессе реализации субъектами права законодательной инициативы своих полномочий, может зависеть от ряда факторов, начиная от того, какой характер носит указанное право в системе полномочий субъекта законодательной инициативы — обязательный или факультативный, заканчивая уровнем динамики общественных отношений: кардинальная смена общественно-политической обстановки в стране, как правило, влечет за собой необходимость правового урегулирования тех или иных общественных отношений.

Для начала определим, что представляет собой право законодательной инициативы. Так, под правом законодательной инициативы, как правило, понимается закрепленное законодателем право внесения предложений о принятии конкретного закона на рассмотрение федерального законодательного органа, в данном случае Федерального Собрания Российской Федерации.

Такому праву корреспондирует обязанность парламента рассмотреть инициативу, оформленную в соответствии с установленным законодательством в соответствующий пакет документов, и самостоятельно принять решение о вынесении/невынесении на обсуждение предложения субъекта законодательной инициативы.

Само по себе законодательная инициатива представляет собой стадию законодательного процесса, предусматривающая реализацию гарантированного законом права определенных органов и лиц вносить в законодательный орган власти законопроект либо входить с предложениями о необходимости принятия, изменения или отмены действующих законов.

В соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ [1]) правом законодательной инициативы наделены глава государства, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, а также высшие суды — Конституционный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации — в рамках вопросов собственного ведения.

Стоит отметить, что статистический анализ открытых данных в системе законодательства Государственной Думы Российской Федерации [3] свидетельствует о том, что подавляющее большинство в массиве принятых законов составляют изменения и поправки в действующее законодательство. Наиболее убедительный примером внесения многочисленных изменений в действующие законодательные акты служит Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, которые увеличился с момента его принятия практически втрое.

Вместе с тем основные проблемы законотворчества связаны не с формальными и количественными показателями, а с содержанием и качеством законопроектов.

Так, вышеупомянутой частью 1 статьей 104 Конституции РФ законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации законодателем предоставлен реальный механизм реализации права законотворчества. Наиболее актуальной проблемой в данном механизме является низкая активность инициирования законопроектов региональными законодателями и, как правило, в случае активности последних, низкое качество законопроектов. Чаще всего вносятся изменения и дополнения в действующие законы, а не проекты принципиально новых законов. Законопроекты зачастую не имеют целостного характера, обладают неоправданно узким предметом регулирования, в них не вполне соблюдены требования юридической техники. Региональные законодатели нередко предпринимают попытки решить на федеральном уровне локальные вопросы, не учитывая ситуацию в других субъектах Российской Федерации.

В науке также высказываются предложения о включении в круг субъектов права законодательной инициативы и других лиц, в частности Генерального прокурора Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Общественной палаты [4, с. 36]. Полагаем, что такая точка зрения имеет право на существование.

Таким образом, вышеизложенное демонстрирует, что несмотря на четко регламентированный механизм реализации права законодательной инициативы, причем с довольно широким субъектным составом, по тем или иным причинам законотворчество в Российской Федерации имеет свои недостатки.

Основные термины (генерируются автоматически): Российская Федерация, законодательная инициатива, качество законопроектов, Государственная Дума, законопроект, законотворческий процесс, Конституция РФ, основная проблема законотворчества, Совет Федерации, член Совета Федерации.

Законотворчество — это деятельность, направленная на разработку, совершенствование и принятие нормативно-правовых актов и законов в любом государстве. Она позволяет создавать правовую систему и упорядочивать общественные отношения в стране.

Законодательный процесс – это упорядоченное, систематизированное принятие правовых изменений. Он состоит из нескольких стадий, четко нормирован юридическими рамками и условиями. Законодательная инициатива является началом данного процесса. В сто четвертой статье указаны все лица, от которых может исходить инициатива.

Законодательная инициатива – это процесс, при котором субъект вносит на официальном уровне законопроект или предложения по изменению законодательства в уполномоченные парламентские компетентные органы.

Законопроектами называют полное содержание законов, которые планируется издавать, учитывая все их атрибуты. В дальнейшем они могут быть приняты или отклонены. Одним из вариантов является наложение вето.

Вето означает, что закон не принимается, он не получает юридическую силу. Право наложить вето имеет исполнительная власть. Президент не подписывает проект после его изучения. Вето помогает поддерживать баланс, сдерживать законодателей. Оно бывает относительное и абсолютное.

Относительным вето принято называть ситуацию, когда у парламента есть возможность снять запрет. Для этого в России необходимо повторно подать проект на рассмотрение Думы и Совета после первичного отклонения со стороны президента. Данный процесс регламентирует Конституция страны.

Абсолютным вето называют отсутствие у парламента юридических шансов на преодоление запрета. В таком случае нормативно-правовой акт более не рассматривается.

Законотворческий процесс в РФ — каковы основные этапы создания закона

Существует несколько классификаций этапов создания закона в РФ. Наиболее обобщенный законотворческий процесс в Российской Федерации состоит из четырех стадий:

Законодательная инициатива. На первой стадии законотворческого процесса проект вносится в Госдуму. Это единственная инстанция, куда попадает документ. Согласно Конституции страны, нижняя палата отвечает за прием законопроектов, а верхняя палата принимает решение об окончательном одобрении или отклонении. Следовательно, в сфере законодательства палаты выполняют различные функции.
Рассмотрение. Закон изучается Госдумой. Изначально представители встречаются на неофициальном, предварительном собрании, чтобы обсудить проект. После разрабатывается ряд доработок, приложений и замечаний. На официальном собрании депутаты повторно собираются и снова обсуждают законопроект. Последнее заседание также проходит официально, оно является третьим.
Приятие. Как и все основные этапы создания закона, стадия принятия требует участия всех представителей Госдумы. Она может проходить по-разному, в зависимости от типа законопроекта. Для обычного федерального акта достаточно получить голоса от большинства участников голосования. Это пятьдесят процентов политиков и один голос. Сейчас Госдума включает 450 человек. Если ведется рассмотрение конституционного, федерального проекта, он должен набрать две трети голосов.
Одобрение. Совет Федерации изучает законодательный документ. Государственная дума передает его для получения одобрения. Окончательное решение Совета ожидается до двух недель. Документ могут отклонить или одобрить.
Завершающая стадия. Этапы законотворческого процесса заканчиваются подписанием проекта и его обнародованием. Предварительно документ должен одобрить Президент. Он рассматривает закон, процесс может занять еще две недели. Если Президент подписывает закон, информация об обновлениях распространяется среди средств массовой информации. Если глава государства отклоняет законопроект, он отправляется на доработку и повторное изучение.

Законотворческий процесс в РФ – схема, кто обладает правом законодательной инициативы

Законодательный процесс не может начаться без инициативы. Ее могут проявить в РФ следующие лица:

Верховный Суд.
Конституционный Суд.
Правительство.
Субъекты государства через законодательный орган.
Сенаторы.
Совет Федерации.
Президент.

Как действует законотворческий орган в России, подробно видно на схеме:

Стадии законотворческого процесса в РФ

Законодательная деятельность – это создание и корректировка законопроектов. Такая идея может быть подана ограниченным кругом лиц. Это называется законодательной инициативой, которую утверждает Конституция государства. Все лица, имеющие инициативу, обязаны участвовать в рассмотрении проекта. Процесс состоит из следующих этапов:

Депутаты обсуждают текст закона, содержание. Изначально этим занимаются члены Государственной Думы. Субъект докладывает им о своем законопроекте, устраняются все неточности, задаются вопросы. Крупные или чересчур значимые законы выносятся на обсуждение народа. Например, проводится референдум.
Проходит голосование среди участников Госдумы. Оно состоит из трех этапов, предусматривает вынесение решения о принятии или непринятии проекта.
Текст законодательного акта рассматривается в Совете. Для одобрения необходима половина голосов Совета. Второй вариант – отсутствие ответа от депутатов на протяжении четырнадцати дней.
После бумаги переходят к Президенту. Он также в течение двух недель может рассматривать закон. Если глава государства принимает его, он ставит свою подпись на документе, после чего информация об обновлениях передается народу. Используются средства массовой информации. Ознакомиться с текстом конституционных, федеральных законов, выпущенных правительством, можно в течение семи дней после утверждения проекта Президентом.

Каждый этап тщательно контролируется. Процедура проходит в соответствии с нормами Конституции, законодательных актов.

Законотворчество – это установленный в юридических нормах вид правотворческого процесса, регламентирующий порядок деятельности законодательного органа государства по выработке, принятию и изданию законов.

Стадии законотворчества.

1. Законодательная инициатива.

Законодательная инициатива — право определенных субъектов внести предложение об издании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган.

Право законодательной инициативы принадлежит (статья 104 Конституции РФ):

Президенту Российской Федерации,
Совету Федерации,
сенаторам Российской Федерации,
депутатам Государственной Думы,
Правительству Российской Федерации,
законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации.
Конституционному Суду Российской Федерации
Верховному Суду Российской Федерации

Законопроекты вносятся в Государственную Думу.

Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Проходит на заседании палат представительного органа в несколько чтений. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение;

3.Принятие закона.

Принятие закона — главная стадия, которая в свою очередь распадается на три подстадии:

а) принятие закона Государственной Думой. Федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (50% + 1 голос); федеральные конституционные законы — квалифицированным (не менее 2/3 голосов);

б) одобрение закона Советом Федерации. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ); федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации (ч. 2 ст. 108 Конституции РФ);

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

федерального бюджета;
федеральных налогов и сборов;
финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
войны и мира.

в) Подписание закона Президентом РФ.

Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.

Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон.

Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Если Президент Российской Федерации в течение указанного срока обратится в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности федерального закона, срок для подписания такого закона приостанавливается на время рассмотрения запроса Конституционным Судом Российской Федерации.

Если Конституционный Суд Российской Федерации подтвердит конституционность федерального закона, Президент Российской Федерации подписывает его в трехдневный срок с момента вынесения Конституционным Судом Российской Федерации соответствующего решения. Если Конституционный Суд Российской Федерации не подтвердит конституционности федерального закона, Президент Российской Федерации возвращает его в Государственную Думу без подписания.

4.Опубликование закона.

Опубликование закона (как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ; неопубликованные законы не применяются).

Федеральные конституционные законы и федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления в силу.

Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции.

Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

В современных условиях интенсивного законотворчества, вызванного лавинообразным потоком "законодательных инициатив", большое значение приобретает выявление на раннем этапе действительной потребности в принятии конкретного законодательного акта. Достигается это методом анализа и отбора мнений при обсуждении законодательной идеи, отличием которой от законодательной инициативы является не опубликование предполагаемого текста Акта, а постановка вопросов и ответы - для чего нужен данный Акт и какое он должен занять место в системе действующего законодательства. Запрос от профессионального сообщества служит определенным побудительным моментом его подготовки, и после всестороннего обсуждения с заинтересованным лицами идея оформляется в законодательную инициативу для последующего рассмотрения и возможного принятия Государственной Думой РФ.

В связи с вышеизложенным я бы позволил себе отнести Проект ФЗ "Проект поправок к проекту Федерального закона N 714996-6 "О внесении изменений в статьи 55.10 и 55.16 Градостроительного кодекса Российской Федерации", внесенному Правительством Российской Федерации, принятому Государственной Думой в первом чтении 18 марта 2015 г., именно к "законодательной инициативе" Минстроя, которая с отраслевым саморегулированием, возможно, обсуждалась недостаточно и, соответственно, вступила в противоречие с позицией некоторых экспертов, обсуждающих ОРВ данного законопроекта на едином портале.

Если же согласиться с позицией Минстроя, что размещение на едином портале данного акта и есть некая скоротечная форма обсуждения и последующего учета мнения отраслевого сообщества, то тем более практикам отрасли и экспертам в области саморегулирования необходимо проявить активность и высказаться на портале и в публичном пространстве (через СМИ) до истечения срока обсуждения оценки регулирующего воздействия (ОРВ). Срок обсуждения, безусловно, катастрофически мал. С 27 мая по 6 июня, с учетом выпадающих выходных. чуть больше недели получается. И это для таких серьезных поправок?

Теперь по существу поправок и их возможных влияний на основополагающие базовые принципы взаимоотношений строительной компании, СРО, НОСТРОЙ и, конечно же, госзаказчиков. Принимая самое активное участие в процессах развития института саморегулирования в строительстве с 2008 года и ознакомившись с экспертными мнениями на едином портале, предложил бы разработчикам в Минстрое внимательно рассмотреть два предварительных вывода.

Первый - сама концепция законопроекта затрагивает важные и до настоящего времени не урегулированные отношения т.н. треугольника: субъект предпринимательской деятельности - член СРО, собственно саморегулируемая организация, допускающая компании на строительный рынок, и госзаказчик, основной и конечной функцией которого является принятие в эксплуатацию качественного, безопасного объекта капитального строительства в оговоренный в договоре подряда срок. Безусловно, нужное требование законопроекта об установлении ответственности СРО за ходом, сроками и качеством исполнения договора подряда упирается в немаловажный постулат. В соответствии с Федеральным законодательством СРО предоставляет строительной организации лишь юридическое право (допуск) на выполнение определенных видов работ, а вот за исполнение хозяйственных отношений, вытекающих из договора подряда между заказчиком и своим членом, отвечать по определению не должно, так как не являются стороной договора. Эту коллизию, безусловно, надо и можно решать. И именно ради этого НОСТРОЙ разработал закон "О государственном строительном подряде" и продолжает работу по согласованию межведомственных разногласий. Именно в этом законопроекте, который обсуждается строительным сообществом и органами исполнительной власти уже не первый месяц, заложена концепция ответственности СРО за исполнение подряда членом СРО через предоставление ему сертификата квалификационной гарантии на основании вполне понятной Национальной системы оценки опыта и деловой репутации компании-претендента на госзаказ с задействованием как страховых, так и банковских инструментов ответственности.

Что еще необходимо учесть в этом контексте? Никакой закон, никакие надзорные и контрольные органы исполнительной власти не смогут работать эффективно, если не достигнуто соглашение-консенсус между властью, профессиональным экспертным сообществом и, собственно, бизнес-структурами, желающими работать по понятным и незыблемым правилам, которые необходимо и выгодно выполнять, а не преодолевать и искать лазейки, чтобы сохранить и развивать свои строительные компании.

Отсюда второй вывод. Разработчикам ЗК надо порекомендовать почаще проводить изучение мнения строительного сообщества и их авангарда - экспертов СРО не в процессе обсуждения (зачастую формального в силу краткости по сроку), регулирующего воздействия уже разработанных без их участия актов, а на этапе формирования того самого запроса на адекватный ответ вызовам, в том числе в условиях тяжелейшего кризиса как в экономике в целом, так и в строительной отрасли.

Читайте также: