Субъективные публичные права и законные интересы как предмет административного спора

Обновлено: 30.06.2024

А.Б. ЗЕЛЕНЦОВ, Ф.Ф. ЯХИН
Зеленцов А.Б., к.ю.н., доцент, заведующий кафедрой административного и финансового права Российского университета дружбы народов.
Яхин Ф.Ф., магистр права.
Становление в России правового государства невозможно без развития административной юстиции, являющейся его неотъемлемым институтом. В этом направлении в рамках судебной реформы предпринимаются определенные шаги по реализации концепции административных судов в России и кодификации законодательства, регулирующего рассмотрение и разрешение административных споров . Административная юстиция представляет собой одну из социальных технологий разрешения споров, возникающих из административно-правовых отношений. В этом контексте перед российским правоведением стоит задача не только концептуального осмысления оптимальных организационных и процессуальных форм административной юстиции, но и теоретической интерпретации административного спора как ее предмета.
--------------------------------
См: Поспорили гражданин и государство. Интервью с первым заместителем Председателя Верховного Суда РФ В.И. Радченко // Российская газета. 13 февраля 2003 г.
В последние годы интерес к проблеме административного спора в нашей науке заметно возрос . Однако вряд ли можно еще говорить об основательной разработке теоретической конструкции административного спора, предполагающей установление определенного консенсуса среди ученых относительно его понятия, структуры, видов и т.д.
--------------------------------
См., напр., след. статьи: Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. N 12; Сухарева В.Н. Сущность административно-правовых споров // Юрист. 1999. N 10; Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. 2000. N 1; Зеленцов А.Б. Содержание и виды административно-правовых споров // Административное право: теория и практика. Материалы научной конференции. Москва, 28 ноября 2001 г. М., 2002; Лупарев Е.Б. Определение административно-правового спора // Проблемы административной юстиции. М., 2002. Проблематика административно-правового спора исследуется в ряде монографий. См: Зеленцов А.Б. Конфликты в управлении и управление конфликтами. Опыт комплексного исследования предмета и форм административной юрисдикции. М., 2001; Лупарев Е.Б. Общая теория административно-правового спора. Воронеж, 2003.
1. Понятие административно-правового спора. Теоретический анализ административного спора предполагает уточнение и строгую интерпретацию целого ряда понятий и терминов, используемых в административно-правовой литературе. Для обозначения споров, содержанием которых является вопрос административного права, в нашем правоведении применяются различные термины: административно-правовой спор, спор об административном праве, управленческий спор, спор о праве административном, спор, возникающий из административно-правовых отношений, спор в сфере управления. Все эти термины нередко используются как синонимы, хотя объем обозначаемых ими понятий далеко не одинаков.
Представляется, что наиболее общим понятием является категория "споры в сфере управления", которая охватывает весьма широкий спектр конфликтных ситуаций, связанных с деятельностью государственной администрации. Они могут носить как правовой, так и неправовой характер, возникать на основе межличностных, межгрупповых, служебных, организационных и других отношений. В качестве более узкой по значению категории следует, очевидно, использовать понятие "управленческий спор", которое чаще всего используется для обозначения конфликтных отношений, связанных с отправлением власти в процессе управления, и может носить как правовой, так и неправовой характер. Юридической разновидностью управленческого спора является административно-правовой (административный) спор, в качестве синонима которого было бы правильно рассматривать понятие "спор, возникающий из административно-правовых отношений". Административно-правовой спор может принимать форму как спора о субъективном праве (спор о праве административном), так и спора об объективном праве (в связи с "непосредственным оспариванием" нормативных актов). Соответственно административно-правовой спор выступает как более широкая категория по отношению к понятию "спор о праве административном". Таким образом, герменевтическая интерпретация понятий позволяет построить, в зависимости от их объема, следующий категориальный ряд: споры в сфере управления - управленческие споры - административно-правовые споры (споры, возникающие из административно-правовых отношений, административные споры) - споры о праве административном.
Понятие "административный спор" в контексте действующего законодательства охватывает споры, возникающие не только непосредственно из административно-правовых отношений, но также из иных публично-правовых отношений (финансовых, налоговых, таможенных, избирательных и т.д.). Совокупность этих споров в научной литературе вполне обоснованно обозначается как публично-правовые споры.
Практические потребности правового регулирования процессуальной составляющей административной юстиции ставят вопрос о необходимости определения понятия "административный спор". Анализируя определения административного спора, имеющиеся в нашем правоведении, приходится констатировать, что они весьма далеки от того, чтобы быть считаться бесспорными, и требуют критического осмысления. Так, Е.Б. Лупарев предлагает понимать под административным спором "такой тип административных правоотношений, который характеризуются наличием противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность организационных действий государственных органов" .
--------------------------------
См.: Лупарев Е.Б. Цит. произв. С. 134.
Данное определение вряд ли можно признать удачным, ибо оно не раскрывает в должной мере юридической природы административного спора и имеет скорее социологическое, чем правовое значение. Во-первых, административный спор как юридическое явление непосредственно вызывается не конфликтом интересов, а конфликтом прав, возникающим в связи с нарушением прав и свобод граждан неправомерными действиями или решениями административных органов. При этом наряду с субъективным правом, как справедливо отмечает Н.Ю. Хаманева, в предмет административного спора может входить и охраняемый законом интерес .
--------------------------------
См.: Хаманева Н.Ю. Цит. произв. С. 31. Следует отметить, что защита интереса в "чистом виде" подразумевается, пожалуй, лишь в трудовом праве, где выделяют два вида споров: споры о праве (конфликт права) и споры об интересе (конфликт интересов). См.: Моканова И.Ю. Трудовые споры: понятие, содержание // Актуальные проблемы правоведения. Ярославль, 1997. С. 64 - 65.
Во-вторых, вряд ли корректно определять противоречие через конфликт, как это делает Е.Б. Лупарев; в философском смысле конфликт - это всего лишь стадия развития противоречия. В-третьих, административно-правовые споры характеризуются несовпадением взглядов на законность не только и не столько организационных действий государственных органов, сколько на законность используемых ими правовых форм управления. В-четвертых, вызывает возражение отнесение этим автором к признакам административно-правового спора несовпадений во взглядах, возникающих при обсуждении управленческих вопросов в коллегиальных органах исполнительной власти. Выводя этот признак из обыденного, общеупотребительного смысла термина "спор", Е.Б. Лупарев необоснованно расширяет значение понятия "административно-правовой спор" и, по сути дела, отождествляет его с категорией "споры в сфере управления" .
--------------------------------
См.: Лупарев Е.Б. Цит. произв. С. 131.
На наш взгляд, определение административного спора должно выходить из его сущности. Сущность этого спора, как верно отмечает Д.М. Чечот, состоит в том, что между гражданином (или организацией) и административным органом существует разногласие относительно применения нормы материального права, определяющей поведение, права и обязанности участников административно-правового отношения . Исходя из сущности административного спора, его понятие следует определять через категорию "разногласие". Именно так он интерпретируется в зарубежной и русскоязычной литературе по гражданскому процессу, трудовому праву. В отечественном законодательстве также можно встретить определение правового спора через "разногласия". Так, ст. 2 ФЗ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" 1995 г. и ст. 398 Трудового кодекса РФ прямо характеризуют трудовой спор как "неурегулированные разногласия".
--------------------------------
См.: Чечот Д.М. Административная юстиция. Л-д, 1973. С. 74.
Разногласие как сущностный элемент правового спора выражает несходство, различие правовых позиций субъектов права. Заявляя о нарушении права в регулятивном административном правоотношении, "управляемый" субъект апеллирует к закону и, исходя из него, констатирует незаконность действий и решений, которые привели к этому нарушению. Таким образом, разногласия об административных правах и обязанностях в административном правоотношении - это одновременно разногласия по поводу законности административных действий и решений.
Разногласия между субъектами административного права могут возникать не только относительно прав и обязанностей в регулятивных административных правоотношениях, но и по поводу соответствия нормативных актов иным нормативным актам большей юридической силы, т.е. по поводу их законности (правомерности). В.М. Жуйков называет этот способ оспаривания "непосредственным оспариванием" или "оспариванием в чистом виде", т.е. безотносительно к спору о защите субъективных прав каких-либо заинтересованных лиц . В этом случае разногласия касаются главным образом вопросов позитивного права и составляют содержание спора о праве объективном. В свое время А.Ф. Евтихеев обозначал эти споры как споры "об объективной законности" .
--------------------------------
См.: Жуйков В.М. Проблемы гражданского процессуального права. М., 2001. С. 116.
См.: Евтихеев А.Ф. Основы советского административного права. Харьков, 1925. С. 313.
Таким образом, выдвинутые положения позволяют обосновать предельно лаконичную дефиницию административного спора как разногласия между субъектами управленческих правоотношений, возникающего в связи с реализацией, применением или толкованием норм административного права. Административно-правовой спор - это выраженное в юридически значимых действиях разногласие между субъектами административного права по вопросу различно понимаемых прав и обязанностей и/или законности правовых актов управления.
Данное определение позволяет охватить две основные разновидности административных споров: а) споры об объективном административном праве - споры, предметом которых является только законность правовых актов управления, и б) споры о субъективном административном праве, необходимым элементом предмета которых является вопрос о субъективных правах и обязанностях участников публичных правоотношений.
2. Предмет административно-правового спора как элемент его структуры (состава). При разработке теории административного спора важное значение приобретает установление определенного консенсуса между учеными относительно терминов, обозначающих его внутреннее строение. В этом случае возможны два подхода. Во-первых, возможно использование термина "состав" по аналогии с тем, как это имеет место применительно к административному правонарушению. Во-вторых, строение административного спора может быть выражено через категорию "содержание", как это имеет место в цивилистике, где элементы правового спора конструируются как сходные с элементами иска. Представляется, что для теоретической интерпретации административного спора предпочтительнее использовать категорию "содержание". Она отражает исследуемое явление в его целостности и представляет собой единство состава и структуры. В качестве элементов содержания правового спора в литературе выделяют: стороны, предмет, основание (В.М. Зайцев) или субъективную сторону (субъекты), объективную сторону (предмет спора) и основание (М.Д. Матиевский). Очевидно, что обе концепции содержания правового спора основаны на выделении таких его элементов, как стороны (субъекты), предмет, основание. Этот подход вполне применим и к интерпретации административно-правового спора.
Определяя предмет административно-правового спора, необходимо, наш взгляд, прежде всего, учитывать вышеупомянутое разграничение споров о субъективном административном праве и споров об объективном административном праве.
Как уже оговаривалось, в случае спора об объективном праве речь идет, по сути, об оценке законности того или иного акта органа исполнительной власти. В качестве одной из особенностей юридической природы таких дел указывается на отсутствие спора о субъективных правах и обязанностях .
--------------------------------
См: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.А. Жилина. М., 2003. С. 468.
Предметом спора в данном случае является исключительно вопрос объективно-правового характера - о соответствии или несоответствии оспариваемого акта закону или нормативному акту большей юридической силы. Анализ положений процессуальных законов - новых ГПК РФ и АПК РФ - показывает, что к спорам об объективном праве следует относить споры об оспаривании нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.
В связи с рассмотрением вопроса о предмете административного спора об объективном праве следует принять во внимание, что право на оспаривание нормативных правовых актов рассматривается как одно из проявлений общего права на обращение в суд, в соответствии с которым заинтересованное лицо вправе обратиться в суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав (свобод) или законных интересов (ст. 3 ГПК РФ, ст. 4 АПК РФ). При подаче заявления об оспаривании нормативных правовых актов в суд общей юрисдикции заявителю необходимо указать, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью (ст. 251 ГПК РФ), а при обращении с соответствующим заявлением в арбитражный суд от него требуется указать на свои права и законные интересы, которые, по его мнению, нарушаются оспариваемым актом или его отдельными положениями (п. 1 ст. 193 АПК РФ). Но это не говорит о том, что при судебном разбирательстве предметом спора, по которому будет приниматься решение суда, будут являться вопросы, касающиеся субъективных прав и законных интересов заявителя или неопределенного круга лиц. Положения

Мальбин Дмитрий

На мой взгляд, представленный законопроект не является революционным и лишь устанавливает возможность государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов вступать в дело на любой стадии арбитражного процесса, в том числе при пересмотре судебного акта. При этом госорган вправе сделать это только при наличии предусмотренного законом права предъявить иск в защиту публичных интересов.

Правоприменительная практика давно допускает возможность привлечения госорганов к участию в деле, когда того требуют публичные интересы. Так, 8 июля 2020 г. Президиум Верховного Суда РФ утвердил Обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с принятием судами мер противодействия незаконным финансовым операциям, в котором указал на возможность привлечения Росфинмониторинга к участию в деле, обстоятельства которого свидетельствуют о наличии признаков легализации доходов, полученных незаконным путем. При этом практика привлечения госорганов к участию в деле родилась значительно раньше утверждения данного Обзора.

Как указано в обзоре, существенная часть споров, в которых выявляются элементы отмывания полученных незаконным путем доходов, вытекает из долговых обязательств и оборота векселей

Таким образом, законопроект нормативно закрепляет выработанную судами практику, дополняя ее возможностью вступления государственных и иных органов в дело не только в суде первой инстанции, но и на других стадиях арбитражного процесса. Такое решение продиктовано тем, что по общему правилу возможность привлечения лиц к участию в деле предусмотрена только при рассмотрении дела судом первой инстанции, в связи с чем вышестоящие суды не могут сделать это, даже если из обстоятельств дела с очевидностью следует, что участие госоргана послужило бы защите публичных интересов.

Вступление в дело госоргана не является поводом для беспокойства для законопослушных субъектов и, напротив, может настораживать лиц, использующих судебный процесс в качестве средства достижения противоправных целей.

Согласно ст. 2 АПК РФ одной из задач арбитражного судопроизводства является укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Решение этой задачи возможно в том числе путем пресечения незаконных действий сторон спора благодаря привлечению к участию в деле госоргана, действующего в защиту публичных интересов. Также важно помнить, что с помощью защиты публичного интереса защищаются и права отдельных субъектов.

Вместе с тем ряд предлагаемых нововведений не коррелируют с положениями АПК об ограничении представления доказательств в суде апелляционной инстанции (ст. 268 Кодекса) и невозможности их представления в кассации (ст. 286). Очевидно, что, возлагая на госорганы функцию защиты публичных интересов путем вступления в дело на любой стадии арбитражного процесса, законодатель должен обеспечить им возможность в полной мере осуществлять данную функцию на всех стадиях процесса, если госорган не был привлечен к участию в деле при его рассмотрении первой инстанцией, когда процессуальные ограничения на распорядительные действия сторон отсутствуют.

Документ заменит собой аналогичное Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2009 г., которое признано не подлежащим применению

Принятие судом решения о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, связано с непривлечением лица к участию в деле в процессуальном статусе ответчика или третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора (ст. 51 АПК), в то время как процессуальная форма участия государственного и иного органа в арбитражном процессе согласно ст. 53 АПК иная. Решение суда не в состоянии изменить субъективные гражданские права и обязанности госоргана по отношению к сторонам спора, так как, участвуя в деле на основании ст. 53 АПК, он действует не как субъект гражданского права (гл. 5 ГК РФ), а как госорган, реализующий властные полномочия, – то есть в рамках публичных правоотношений.

Указанная проблема может стать основанием для расширительного толкования судами ч. 6.1 ст. 268 АПК и распространения п. 4 ч. 4 ст. 270 Кодекса на случаи принятия судом решения по делу, обстоятельства которого свидетельствуют о необходимости привлечения госоргана для защиты публичного интереса. Однако если апелляционный суд имеет процессуальную возможность перейти к рассмотрению дела по правилам первой инстанции, то кассация – нет, что исключает полноценную защиту публичных интересов при привлечении госорганов к участию в деле при его рассмотрении кассационной инстанцией. Это свидетельствует и о том, что правоприменительная практика, вероятно, пойдет по пути распространения нормы п. 4 ч. 4 ст. 288 АПК на случаи непривлечения госоргана к участию в деле, что не соответствует действительному смыслу такого основания для отмены судебного акта, как принятие судом решения о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле.

Таким образом, законопроект, устанавливая возможность вступления госоргана в дело на любой стадии арбитражного процесса, оставил без внимания положения процессуального законодательства относительно ограничений при рассмотрении дела в судах вышестоящих инстанций. Без гармонизации нововведений с положениями АПК защита публичного интереса может стать невозможной, а декларируемая цель законопроекта – номинальной.

Суд подтвердил возможность восстановления кредитором срока кассационного обжалования решения суда, на котором основано заявленное в деле о банкротстве требование, если кассатор узнал о нем более чем через год со дня вступления его в силу

В заключение добавлю, что законопроект отражает тенденции правоприменительной практики о необходимости привлечения к участию в деле государственных и иных органов с целью пресечения незаконных действий сторон спора. С политико-правовой точки зрения он заслуживает поддержки, поскольку, следуя принципу процессуальной экономии, позволяет привлечь госорган в уже начатый арбитражный процесс вместо инициирования этим органом нового спора. Однако законопроект не лишен и недостатков, к которым можно отнести отсутствие гармонизации предлагаемых изменений с положениями процессуального законодательства о пределах рассмотрения дела в судах вышестоящих инстанций.

Хочется надеяться, что с принятием законопроекта практика не допустит расширительного толкования нового законоположения и безосновательного привлечения государственных и иных органов к участию в деле, поскольку это может затянуть его рассмотрение и тем самым нарушить право добросовестных сторон спора на его разрешение в разумный срок (ст. 6.1 АПК).

Краткая аннотация: В данной статье рассматривается проблема обжалования решений об оспаривании нормативных актов. По мнению автора наличие законного интереса позволяет заинтересованному лицу подать жалобу в ординарную (апелляционную) инстанцию.

Appeal and legitimate

Brief annotation: In this article, the problem of appealing decisions on challenging normative acts is considered. In the author's opinion, the existence of a legitimate interest allows an interested person to file a complaint with an ordinary (appellate) authority.

Ключевые слова: обжалование, законный интерес, оспаривание нормативного акта.

Keywords: appeal, legitimate interest, challenging normative act.

– Вы должны заявить о своем законном интересе, и только после этого мы сможем обсудить детали дела.
– Каждый гражданин имеет законный интерес в правильном отправлении правосудия по отношению к любому другому гражданину.

Права суть защищенные интересы.

Вопрос о праве обжалования лицами, не привлеченными к рассмотрению дела, долгое время был дискуссионным 1 .

Процессуалисты давно отмечали на необходимость законодательного определения понятий и установление критериев для разграничения двух категорий субъектов: не участвовавших в деле лиц, чьи права и законные интересы нарушены судебным актом, и лиц, о правах и обязанностях которых суд принял судебный акт, и четкое определение группы лиц, имеющей право обжалования судебных актов 2 . Как замечал М.З. Шварц, это не одно и то же, а нарушение прав и интересов - понятие более широкое, а потому гораздо чаще встречающееся в практике, чем решение о правах и обязанностях 3 .

Впрочем, не так давно, даже возможность обжалования в ординарную инстанцию для лиц, не привлеченных к рассмотрению дела, законодательно не была закреплена.

Соответственно, в данном деле, вопрос дифференциации различных групп имеющих право обжалования не был рассмотрен, а законодатель не пошел дальше Конституционного Суда РФ.

В качестве основания для допустимости нашей жалобы мы указывали на нарушение постановленным судебным решением нашего законного интереса.

Определением Верховного Суда РФ от 29.04.2016 наша жалоба была возвращена со ссылкой на ст. 295 КАС РФ, что решение вынесено не о правах и обязанностях… Частная жалоба, в которой мы указывали, что по данной категории дел предметом защиты является законный интерес, а не субъективные права, определением №АПЛ16-210 от 31.05.2016, была отклонена. Кассационной инстанции по данному роду дел не существует, поданная надзорная жалоба определением №ПФ16-107 от 29.06.2016. была отклонена.

Судебное решение по делу об оспаривании нормативного акта не выносится о правах и обязанностях субъектов права, а о законности или незаконности нормативного акта.

В делах о нормоконтроле ставится и разрешается вопрос о нарушении объективного права (а не субъективного), но поскольку государством обеспечивается ликвидация этих нарушений путем признания в судебном порядке нормативного акта недействительным или недействующим постольку и в этих случаях в процессе реализуются охранительные правоотношения 4 .

Специфика дел о нормоконтроле, проявляется в отсутствии спора о субъективных правах и обязанностях, а также отсутствии необходимости установления фактических обстоятельств, не связанных с законностью проверяемого акта 5 .

Соответственно, когда предметом судебной защиты является только законный интерес, а не нарушение прав и обязанностей, ставить в качестве основания для предоставления права на обжалование в ординарную инстанцию, именно нарушение прав и обязанностей судебным решением, означало бы просто возведение непреодолимого барьера и ограничения доступа к суду ординарной инстанции ( апелляции).

Полагаем, что именно таковым и является толкование оспариваемых норм Верховным Судом РФ.

В тоже время, такой подход отчасти вызван следствием неаккуратного использования юридической техники при создании КАС РФ.

Полагаем, что законодатель при принятии КАС РФ не учел замечания ученых и упустил в ст. 295 КАС РФ упоминания права на обжалования нормативных актов, лиц, чьи законные интересы затронуты (нарушены) судебным постановлением.

В результате этого упущения появилась возможность толковать ст. 295 КАС РФ, как обязывающую для подачи апелляционной жалобы доказывать, что решение вынесено о правах и обязанностях, лица, не привлеченного к рассмотрению дела. Однако такое толкование ст. 295 КАС РФ, противоречит тому факту, что ст. 295 КАС РФ должны действовать в системной взаимной связи со ст. 217, ст. 208 и 62 КАС РФ.

Согласно ч. 1 ст. 208 КАС РФ право обжалования нормативного правового акта предоставлено лицам, являющихся субъектом отношений, регулируемых нормативным актом и при этом их законные интересы нарушаются нормативным правовым актом.

Системное толкование ст. 295 и 208 КАС РФ позволило бы увидеть, что круг апеллянтов должен совпадать с кругом заявителей по делам об оспаривании нормативных актов, поскольку права апеллянтов не могут быть уже, чем у заявителей.

В ст. 62 КАС РФ также указан круг доказательств подлежащих исследованию при оспаривании нормативных правовых актов. Так в п.п. 2, ч. 2 ст. 62 КАС РФ указано, что в обязательный круг исследований входит не только вопрос о том какие права и свободы нарушаются нормативным правовым актом, но и какие нарушаются законные интересы заявителя.

Соответственно, требовать от апеллянта доказывать, что решение вынесено о его правах и обязанностях при том, что предмет спора защита законных интересов, а не субъективного права, просто требование невыполнимого условия. Суд апелляционной инстанции с учетом того, что повторно рассматривает дело, должен исследовать вопрос какие права, свободы и законные интересы нарушаются нормативным правовым актом ( ст. 62, 208 КАС РФ).

Специфика же рассмотрения административных исков об оспаривании нормативных актов, требует учета правовой природы спора – спора об объективном праве, учета того, что предмет защиты – законный интерес.

Фактически ст. 295 КАС РФ является неудачным слепком с положений ГПК РФ, где рассматриваются гражданские дела, а законная сила судебного решения обладает субъективными границами. В гражданских делах, где спор идет о праве субъективном, а не объективном можно и нужно требовать от апеллянта доказывания, что судебное решение вынесено о его правах и обязанностях.

При оспаривании нормативного акта решение не обладает субъективными границами и препятствует повторному обращению всем субъектам права, оставляя им возможность защитить свои законные интересы только путем обжалования судебного решения.

Однако толкование Верховным Судом РФ ст. 295 и 217 КАС РФ фактически лишает права на судебную защиту в ординарных инстанциях. Конечно же, такое толкование нарушает требования ст. 46 Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ в п. 2 определения от 18 июля 2006 г.№ 376О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Е. Е. Тихонова на нарушение его конституционных прав ч. 1 ст. 125 УПК РФ констатировал, что ст. 46 Конституции РФ, гарантирующая каждому право на судебную защиту и обжалование в суд решений и действий (бездействия), нарушающих права и свободы, предусматривает возможность защиты законных интересов граждан.

Доктрина еще в начале 20 века отмечала, что «нарушение не только прав граждан, но и интересов, может дать основание для обжалования решения 8 .

Наличие заинтересованности для оспаривания нормативного акта, на наш взгляд, является не только в качестве предпосылки для возбуждения процесса об оспаривании нормативного акта, но и для его обжалования в апелляционной (ординарной) инстанции, где дело смотрится заново.

ЕСПЧ Решении по делу Abramyan and Yakubovskiye v. Russia. Applications Nos. 38951/13 and 59611/13. от 12.05. 2015. § 95, рассматривая вопрос эффективности инстанционного обжалования, затронул вопрос эффективности доступа к Верховному Суду, указав, что он должен быть практическим, а не только теоретическим. Бремя доказывания эффективности этого средства правовой защиты ЕСПЧ оставил на Россию. Пока мы видим, что Верховный Суд РФ пытается быть недоступным, толкуя оспариваемые нормы, как исключающие возможность защиты законных интересов в ординарных инстанциях.

На наш взгляд, подача апелляционной жалобы заинтересованным лицом, влечет обязанность суда проверить доводы апеллянта, а также соблюдение судом требований ч. 7 ст. 213 КАС РФ, но не является основанием для безусловной отмены судебного акта, как законодатель предусмотрел для ситуаций когда дело разрешено о правах и обязанностях лица, непривлеченного к рассмотрению дела.

Исключением может быть ситуация, когда лицо изъявляло свое желание участвовать в процессе и не было допущено. В этом случае, лицо, незаконно недопущенное в суд первой инстанции, в качестве оснований для отмены судебного решения, на наш взгляд, вправе выдвигать доводы об отмене судебного акта также в связи с тем, что были нарушены его процессуальные права и он был лишен возможности заявлять ходатайства об истребовании документов, проведении экспертизы, привлечения других заинтересованных лиц… 11 .

Поскольку при осуществлении производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов суд выполняет одновременно функции контроля за законностью нормативных актов, то данная функция должна была быть выполнена таким образом, чтобы действительно не допустить продолжения действия незаконных нормативных актов. Суд не должен чинить препятствий в доступе к суду второй инстанции всем заинтересованным лицам. В то же время, безусловно, и сама процедура осуществления данной функции должна быть усовершенствована законодателем.

2017 А.Р. Султанов

Литература

Громошина Н.А. Дифференциация, унификация и упрощение в гражданском судопроизводстве. М. 2010. 264 с.

Громошина Н.А. Исковое производство и производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, с позиций правоприменения//Lex Russica. 2009. Т. LXVIII. № 4. С. 873-900

Гукасян Р.Е. Место интересов в регулировании гражданских судопроизводственных отношений//Р.Е. Гукасян Избранные труды. М. 2008. 408 с.

Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалоб. М. 1923. 99 с.

Кляус Н.В. Законный интерес как предмет судебной защиты в гражданском судопроизводстве. Автореферат дис. . к. ю. н. Новосибирск, 2007.

Матейкович М. С., Горбунов В. А. Законные интересы в конституционном праве. М. 2011. 256 с.

Никитин С.В. Судебное оспаривание нормативных правовых актов // АПК РФ и ГПК 2002 г.: сравнительный анализ и актуальные проблемы правоприменения: мат. всеросс. науч.-практич. конф. М., 2004. С. 155 - 156.

Носенко М.С. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. 14 с.

Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М. 1991. 143 с.

Рожкова М.А. Защита законного интереса в арбитражном суде //Хозяйство и право. N 6. 2001. С.53-59.

Султанов А.Р. О праве заинтересованных лиц на обжалование решения по делу об оспаривании нормативного акта//Вестник гражданского процесса №5. 2016. С. 87-109.

Султанов А.Р. О кодификации законодательства об административных правонарушениях и антимонопольном законодательстве // Закон. 2007. N 7. С. 141 - 148.

Султанов А.Р. О кассационном производстве по делам об оспаривании нормативных актов // Российский судья. 2010. N 1. С. 44 - 48.

Султанов А.Р. Применение правовых позиций Конституционного Суда РФ, или преждевременный пессимизм//Закон. 2009. № 9. С. 37-48.

3 Шварц М.З. Систематизация арбитражного процессуального законодательства (проблемы теории и практики применения): Дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 29.

4 Громошина Н.А. Исковое производство и производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, с позиций правоприменения//Lex Russica. 2009. Т. LXVIII. № 4. С. 873-900; Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991. С. 68.

5 Никитин С.В. Судебное оспаривание нормативных правовых актов // АПК РФ и ГПК 2002 г.: сравнительный анализ и актуальные проблемы правоприменения: мат. всеросс. науч.-практич. конф. М., 2004. С. 161; Носенко М.С. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 5–6; Баулин О.В. Распределение бремени доказывания при разбирательстве дел, возникающих из публичных правоотношений. С. 194; Громошина Н.А. Исковое производство и производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, с позиций правоприменения//Lex Russica. 2009. Т. LXVIII. № 4. С. 873-900.

6 Кляус Н.В. Законный интерес как предмет судебной защиты в гражданском судопроизводстве. Автореферат дис. . к. ю. н. Новосибирск, 2007. С. 22-23.

7 Матейкович М. С., Горбунов В. А. Законные интересы в конституционном праве. М. 2011. С 110-111.

8 Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалоб. М. 1923. С. 25.

9 Гукасян Р.Е. Место интересов в регулировании гражданских судопроизводственных отношений//Р.Е. Гукасян Избранные труды. М. 2008. С. 233.

10 Рожкова М.А. Защита законного интереса в арбитражном суде //Хозяйство и право. N 6. 2001. С.53-59.

11 Султанов А.Р. О праве заинтересованных лиц на обжалование решения по делу об оспаривании нормативного акта//Вестник гражданского процесса №5. 2016. С. 87-109.

12 Султанов А.Р. О кассационном производстве по делам об оспаривании нормативных актов // Российский судья. 2010. N 1. С. 44 - 48.

13 Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. N 244-О "По жалобе граждан Вихровой Любови Александровны, Каревой Екатерины Ивановны и Масловой Валентины Николаевны на нарушение их конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134, статьями 220 и 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации"; Определение Конституционного Суда РФ от 19 февраля 2004 г. N 31-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кузина Сергея Петровича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 части первой статьи 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации"; Определение Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2004 г. N 397-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Еделькина Дмитрия Ивановича на нарушение его конституционных прав статьей 248 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" и др.

14 Громошина Н.А. Дифференциация, унификация и упрощение в гражданском судопроизводстве. М. 2010. С. 187.

15 Султанов А.Р. О кодификации законодательства об административных правонарушениях и антимонопольном законодательстве // Закон. 2007. N 7. С. 141 - 148.

…ание об издании акта или совершении действия (в ФРГ – иск Verpflichtungsklage), восстановление положения, существовавшего до нарушения права, возмещение ущерба, причиненного административными актами и действиями (бездействиями), компенсация морального вреда и др. Таким образом, в теоретическом плане к предмету административного иска могут быть отнесены, по крайней мере, четыре группы способов защиты нарушенного права: 1) способы, обеспечивающие реализацию субъективных прав в отношениях с органами публичной власти; 2) восстановление юридического положения, существовавшего до нарушения права, в том числе посредством признания административного акта недействующим либо путем отмены такого акта и восстановления ограниченных или ущемленных прав; 3) компенсация нарушения субъективных прав решениями или действиями (бездействиями) органов публичной власти (возмещение ущерба, компенсация морального вреда); 4) способы защиты объективного права (привлечение к административной ответственности, признание нормативного акта недействующим).

В пользу признания способа защиты права как предмета иска свидетельствует современная судебная практика. Так, ООО обратилось в арбитражный суд с иском к налоговому органу о признании неправомерными действия (бездействия) ее должностных лиц, уклоняющихся от возмещения из бюджета суммы налога на добавочную стоимость, уплаченной поставщику, и о возмещении этой суммы. В судебном заседании заявитель изменил предмет иска и обратился уже не с иском о присуждении, а с иском о признании неправомерным письменного отказа налогового органа в возмещении из бюджета этой суммы налога[466].

Анализ предмета административного иска предполагает его соотнесение с такими понятиями, широко используемыми в теории и практике, как предмет инстанционной жалобы, предмет обжалования, предмет оспаривания, предмет административно-правового спора. Вопрос о предмете жалобы в юридической литературе решается неоднозначно. Одни авторы в качестве ее предмета рассматривают незаконные, нецелесообразные или аморальные деяния и решения либо деяния, ущемляющие права и законные интересы гражданина[467]. Другие авторы к предмету жалобы относят требование восстановления нарушенного субъективного права, пресечение такого нарушения, наказания виновного[468]. Столь же неоднозначны трактовки предмета обжалования. В одних случаях в него включаются решения, действия (бездействие), публичные акты (акты государственных и муниципальных органов, выражающиеся в издании правового документа или совершении фактического действия либо бездействия)[469]. В других случаях к предмету обжалования относят материально-правовое требование жалобщика к административному органу, например, о включении в списки избирателей, об отмене незаконного акта, требование финансового органа об уплате недоимок по налогам и т.д.

В трактовке предмета жалобы и обжалования как решения или действия (бездействия) имеет место смешение элементов, составляющих их содержание: предмета и основания. Действия и решения выступают в роли юридических фактов, входящих в фактическое основание жалобы (обжалование), имеющей также и свое правовое основание. С содержательной стороны предмет жалобы, как и предмет иска, характеризует ее с точки зрения того, что конкретно требует, чего добивается заинтересованное лицо, т.е. какого способа защиты права. Вместе с тем трудно согласиться и с пониманием предмета жалобы как материально-правового требования, ибо сама жалоба представляет собой ничто иное, как действие по востребованию, по испрашиванию защиты нарушенных прав и свобод, т.е. правовое требование. Это требование возникает в связи с определенными действиями (решениями) административных органов. Оно имеет их своим основанием, а предметом – определенный способ административно-правовой защиты: отмену акта, восстановление нарушенного права, пресечение такого нарушения, наказание виновного и т.д. Данное требование направлено на то (заключается в том), чтобы признать незаконным обжалуемое решение или действие, обязать другую сторону совершить какие-либо действия либо прекратить их совершение и т.д.

Предмет административной (инстанционной) жалобы и административного иска не следует отождествлять, как это фактически имеет место в отечественной литературе, с предметом административно-правового спора. Они тесно взаимосвязаны между собой, однако не идентичны. При определении предмета административно-правового спора под ним чаще всего имеют в виду:

– нормативные или индивидуальные правовые акты, административные действия (бездействия)[472];

– материальное или иное благо, получения которого добивается податель жалобы (заявления) – признание незаконным или недействительным акта органов управления, отмена принятых мер ответственности, возмещение причиненных убытков, взыскание компенсации за причиненный вред и т.д.[473];

– законность нормативного правового акта, действия (бездействия), решения органа государственной власти или должностного лица[474];

– нарушенные права и свободы, охраняемые законом интересы[475];

– требование заинтересованного лица об отмене или изменении постановления об административном наказании либо прекращении дела об административном взыскании, требования, направленные на защиту субъективных прав в области административных правоотношений[476].

Судебная практика недвусмысленно свидетельствует о том, что предметом административного спора являются, прежде всего, права и свободы частных лиц. Так, П. обратился в суд с заявлением о признании недействительным постановления губернатора Ярославской области, ссылаясь на его несоответствие федеральному законодательству. Судья областного суда в своем определении отказал в принятии заявления по мотиву неподведомственности спора суду. При этом он указал, что оспариваемое постановление на момент обращения П. в суд отменено другим постановлением губернатора, в связи с чем отсутствует предмет спора.

Судебная коллегия Верховного Суда РФ, отменяя определение по частной жалобе П., указала, что отмена правового акта не может быть основанием для вывода об отсутствии предмета спора и о неподведомственности заявления суду, поскольку предметом спора в данном случае являются права заявителя, нарушенные этим актом. В обоснование своей позиции кассационная инстанция сослалась на то, что правовые последствия признания акта недействительным не тождественны правовым последствиям утраты актом юридической силы в связи с его отменой и принятием нового правового акта. В первом случае акт не порождает правовых последствий со дня издания, а во втором – акт действует до вступления в силу новых правовых предписаний[477].

Однако в случае обоснованности требования заявителя, суд в своем решении постановляет лишь о признании нормативного акта недействующим, не касаясь вопроса о субъективных правах заявителя. Проверка соответствия нормативно-правового акта закону или иному нормативному акту большей юридической силы в такого рода делах осуществляется абстрактно, т.е. вне зависимости от особенностей применения оспариваемого акта. Она являет собой процедуру абстрактного нормоконтроля, имеющего своим предметом вопрос о действительности правовых норм, постановленный в общей форме (абстрактно). В процессе разрешения дела осуществляется лишь объективно-правовое разбирательство, т.е. его результатом не может быть непосредственное удовлетворение конкретного интереса, и сторона, заявившая начало разбирательства, не может распорядиться предметом спора. Однако коль скоро нарушение объективного права совпадает с нарушением интереса частного лица, в случае признания нормативного акта недействующим частное лицо получает опосредованную юридическую защиту своего нарушенного интереса[478].

Соответственно, различается в этих спорах и предмет доказывания, под которым понимается совокупность юридических фактов, подлежащих доказыванию. В предмет доказывания по конкретному спору входит не всякий юридический факт, а только такой, который имеет значение для разрешения именно этого спора. Так, отсутствие разногласий о субъективных правах и обязанностях в спорах о законности нормативно-правовых актов, как правило, предопределяет отсутствие необходимости установления фактических обстоятельств, не связанных с законностью оспариваемого нормативного акта.

Таким образом, специфика предмета доказывания в процессе судебного разбирательства обусловлена, прежде всего, предметом административно-правовых споров. Он имеет свои особенности как в спорах о субъективных правах и обязанностях, возникающих из административно-правовых отношений, так и в спорах о законности нормативно-правовых актов. Споры о субъективных правах в сфере публичного управления суть споры о публичных правах, которые, как отмечал Н.М. Коркунов, существуют только через государство, в государстве и с государством[479].

§ 2. Субъективные публичные права и законные интересы как предмет административно-правового спора

2.1. Понятие субъективного публичного права

Основным подразделением субъективных прав является их разделение на частные и публичные права. Исследование предмета административно-правового спора неизбежно ставит вопрос о субъективных публичных правах, выступающих как объект защиты в охранительных правоотношениях. В современной отечественной литературе понятие субъективных публичных прав практически не используется. Однако в связи с разработкой теоретических проблем административной юстиции и административно-правового спора как ее предмета интерес к нему неуклонно возрастает[483]. В результате понятие субъективного публичного права, широко используемое в зарубежном праве и трудах дореволюционных русских юристов[484], начинает активно вводиться в научный оборот и, как представляется, со временем займет подобающее ему место в качестве одной из ключевых категорий административного права. Ведь как в сфере частного, так и публичного права основными способами регулирования общественных отношений является определение прав, установление обязанностей и запретов.

Формальный подход длительное время использовался на родине концепции субъективных публичных прав – в Германии, где субъективным публичным правом было принято называть те интересы, которые защищаются административным иском в административном суде. Однако этот подход предполагает известным уже то, что еще должно подлежать определению: совокупность условий, при наличии которых интерес становится субъективным публичным правом, опосредуется им. Остается неопределенным и сам критерий, в соответствии с которым субъективное право должно подлежать защите в особом юрисдикционном органе – административном суде, т.е. приобретает качество субъективного публичного права.

Материальный подход связан с поиском именно такого критерия. В целом ряде концепций в качестве такого критерия выдвигался публичный интерес[486]. В соответствии с этой концепцией к субъективным публичным правам относятся только права государственного властвования (полномочия государственных органов) и права отдельных индивидов и организаций, в которых выражается участие названных субъектов в государственном властвовании, т.е. права политической свободы.

В немногочисленных современных изданиях, затрагивающих в той или иной мере проблемы субъективных публичных прав, они трактуются именно как права личности или граждан[489] либо как права человека, опосредующие связи личности и государства[490]; юридическую взаимосвязь (vinculum juris) частных лиц и государства.

– если имеет принудительный (связующий) характер, т.е. исключает применение свободного усмотрения администрации;

– издана в интересах определенного лица или определенного круга лиц для удовлетворения их индивидуальных интересов, а не только в интересах целого;

– если этим лицам обеспечена возможность потребовать от администрации определенных действий в их интересах[491].

а) правовая норма накладывает на администрацию определенную объективную юридическую обязанность и

б) данная норма как минимум также нацелена на защиту индивидуальных интересов[492].

В этом контексте субъективное публичное право можно определить как установленную и гарантированную законом возможность действовать определенным образом ради достижения определенного блага (реализации публичного или частного интереса), которая выражает меру и вид допустимого поведения в сфере публичного управления и дозволение требовать соответствующего поведения от правообязанного субъ-екта.

В то же время методологически оправданно подразделение субъективных публичных прав на права властвования (полномочия) и права свободы (субъективные права частных лиц). Субъективные публичные права органов (должностных лиц) публичной власти – это мера и вид дозволенного поведения, юридически выражающиеся в установленных правовой нормой полномочиях, которыми они наделены для реализации властного управленческого воздействия посредством издания обязательных для исполнения частными лицами правовых предписаний. Они суть императивны и неотчуждаемы. Императивность обусловлена тем, что они выступают как права-обязанности: права по отношению к частным лицам и обязанности по отношению к государству, от осуществления которых органы (должностные лица) отказаться не могут. Неотчуждаемость проявляется в том, что властные полномочия не могут быть устранены, изменены или переданы не иначе как на нормативной основе.

Субъективные публичные права частных лиц – это установленная законом мера и вид возможных действий ради достижения определенного социального блага, осуществление которых в сфере публичного управления обеспечено нормативно закрепленной обязанностью органов (должностных лиц) публичной власти совершить определенные действия или воздержаться от них. Субъективные публичные права частных лиц в той части, в какой они являются естественными правами, неотчуждаемы, но не императивны, ибо не подлежат обязательному осуществлению, как властные полномочия, и не являются правами-обязанностями.

2.2. Виды субъективных публичных прав

Вопрос о видах субъективных публичных прав в современном административном праве России решается, как правило, при экспликации административно-правового статуса частных лиц в сфере исполнительной власти. Так, исходя из способа правового регулирования, Д.Н. Бахрах различает конституционные права и права, первично урегулированные законами и подзаконными актами. Соответственно, права, урегулированные законами и подзаконными актами, он подразделяет на а) конкретизирующие, развивающие, обеспечивающие реализацию конституционных прав, т.е. производные от конституционных (конституционно-административные), и б) права, регулируемые только нормами административного права (чисто административные права – например, право на охоту, на рыбную ловлю, управление транспортными средствами и т.д.). Все права, относящиеся к административно-правовому статусу граждан, Д.Н. Бахрах подразделяет по содержательному критерию на такие, как права: 1) на социально-политическую активность, участие в государственных делах; 2) на государственное участие, содействие и помощь; 3) на защиту[496].

Эта классификация прав в сфере публичного управления при всех ее достоинствах не дает, однако, прямого ответа на вопрос о том, какие права частных лиц относятся к субъективным публичным правам. В современной юридической литературе обозначились две основные тенденции в подходе к этому вопросу.

В принципе такой подход к классификации субъективных прав можно рассматривать как традиционный для отечественного правоведения. В правовой литературе начала XX в. в систему субъективных публичных прав включались как политические, так и личные (гражданские в публично-правовом смысле) права. Так, О.В. Тарановский различал троякого рода субъективные публичные права: 1) права на участие во власти; 2) права на свободу от власти или права индивидуальной свободы, т.е. права гражданской свободы (гражданские права), обеспечивающие определенную законом сферу материальных и духовных интересов индивида и изымающие их из-под воздействия и вмешательства со стороны государственной власти (права личной свободы – свобода передвижения и ограждение от незаконного ареста, свободы совести, занятий и промыслов, частной собственности и т.д.); 3) права на содействие власти (право на защиту, на обеспечение безопасности личности и имущества граждан и т.д.)[499].

Однако следует признать, что вопрос о юридической природе и объеме тех или иных прав, относимых к публичным, в дореволюционном отечественном правоведении был предметом постоянных дискуссий между представителями административно-правовой и гражданско-правовой науки. Так, спорным являлся вопрос о правовой природе личных прав (прав гражданской свободы). Одни авторы вообще отрицали за ними свойство субъективных публичных прав и рассматривали их как рефлекс объективного права, т.е. юридически пустое место, в котором свобода частных лиц обеспечивается тем, что государственная власть действует согласно правопорядку, установленному юридическими нормами. Другие трактовали их только как публичные с точки зрения отношений между индивидом и государством и изолировали их от обязанностей других индивидов. Третьи относили эти права только к частным субъективным правам, хотя эта точка зрения и не была господствующей. Наконец, ряд авторов, исходя из того, что личные права гарантируют субъектам защиту от посягательств не только государственной власти, но и частных лиц, приходили к тому, что эти права гражданской свободы (например, права частной собственности) раздваиваются на субъективные публичные и субъективные частные права. Своеобразную позицию в этом вопросе занимал М.М. Агарков, который полагал, что отнесение прав гражданской свободы к частному праву не приводит к изъятию из публичного права тех правоотношений, которые могут возникать по их поводу и носят социально-служебный характер (например, право требовать содействия от государственных органов осуществлению прав гражданской свободы)[500].

Читайте также: