Подзаконное нормотворчество кто осуществляет

Обновлено: 02.07.2024

Этапы правотворчества (в широком смысле): 1. Возникновение объективно обусловленной экономической, социально-политической, нравственной или иной общественной потребности юридическом регулировании соответствующих отношений. 2. Затем эта потребность преломляется в появлении концепции, теории, основанной на системе существующих общественных отношений и правовом сознании, господствующем общественном мнении. 3. Разработ­ка проектов НПА. 4. Правотворчество (в узком смысле) - это деятельность компетентных субъектов, направ­ленная на издание и совершенствование НПА.

Выделяют, как правило, два этапа правотворческого (законодательного) процесса.

Первый — предпроектный этап — заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулирова­нии нормами права социальной проблемы. Выявление такой потребности происходит спонтанно, имеют значе­ние лишь степень остроты проблемы (вопроса), ее общезначимость и актуальность. Оценивает потребность в правовом регулировании как общество, которое через свои институты — лидеров, средства массовой информа­ции, науку — может оказать влияние на законодателя, так и сами правотворческие органы, государство. О том, что потребность в правовом регулировании назрела, можно говорить, когда закон представляется наиболее эффективным средством, преимущественной формой ре­гулирования по сравнению с другими социальными средствами воздействия экономическими, моральными и пр.).

Первая стадия: внесение в правотворческий орган проекта закона субъектом правотворческой инициативы (законодательная инициатива). Субъекты права законодательной инициативы как правило чётко установлены (определены). Это означает, что только они имеют право внести в законодательный орган власти законопроект.

Чаще всего инициатором принятия того или иного закона является правительство, которое реализует ту или иную политику и острее других чувствует, в каком акте парламента оно нуждается для дальнейшей эффек­тивной работы. В силу сказанного часто законопроект возникает именно потому, что в нем больше всего нуждается исполнительная власть. В необходимости принятия нового нормативного акта правительство нередко убеждают с помощью групп давления. Депутат парламента также имеет, право представить законопроект, который может стать законом.

Вторая стадия: рассмотрение проекта закона в ко миссиях и комитетах правотворческого органа с целью проанализировать его содержание с разных позиций и предложить более совершенные средства правового воздействия. Особая роль в этом процессе принадлежит комиссии по законодательству парламента, за которой по обыкновению остается последнее слово перед вынесением проекта на обсуждение на заседании палат парламента.

Третья стадия: обсуждение законопроекта. Цель такого обсуждения заключается в высказывании предложений, поправок и замечаний отдельными, депутатами и фракциями (объединениями депутатов) парламента. Эта стадия может иметь два варианта развития: а) принятие законопроекта в первом чтении; 6) возврат его на доработку с последующим прохожде­нием процедуры обсуждения но комиссиям и комитетам парламента.

Четвертая стадия: принятие законопроекта правотворческим органом в третьем (окончательном) чтении. В чем выражается принятие законопроекта? С процедурной точки зрения, принятие означает лишь то, что проект получил одобрение большинства депутатов палаты (или парламента в целом). С юридической точки зрения, принятие законопроекта составом депутатов парламента — один из необходимых юридических фак­тов, обусловливающих дальнейшее превращение законопроекта в полноценный закон. В федеративных государствах принятый нижней палатой (Гос. Думой) закон подлежит рассмотрению в верхней палате парламента, в которую входят представители субъектов федерации (Совет Федерации).

В большинстве стран установлены сроки прохождения законопроекта до момента его принятия (в течении которых они должны быть рассмотрены и приняты или отклонены).

Особая процедура может быть предусмотрена для внесения изменений в Конституцию. В РФ – внесение поправок (частичное изменение) и пересмотр (принятие новой) Конституции. А также может быть особая процедура для принятия конституционных законов.

В федеративных государствах как правило формируется две палаты парламента. И основным законодательным органом является нижняя палата.

Особенности принятия федерального конституционного закона в РФ:

1. ими регулируется особый круг вопросов, указанных в Конституции РФ;

2. подлежат обязательному рассмотрению в СФ;

3. для принятия закона необходимо квалифицированное большинство голосов членов обеих палат;

4. Президент РФ не обладает правом вето.

Подзаконное правотворчество. В целом осуществляется также в 2 этапа (предпроектный и проектный). Оно имеет место в слу­чаях, когда нормы права принимаются и вводятся в дей­ствие органами государства, не относящимися к его высшим представительным органам. Акты подзаконного правотворчества необходимы для обеспечения примене­ния закона. К субъектам подзаконного правотворчества относят­ся: президент, правительство, иные высшие органы государства, обладающие в соответствии с законом правом принятия НПА. Основная причина существования этого вида правотворчества за­ключается в сложности вопросов, которые должны решать органы государства. Парламент не всегда достаточно компетентен, чтобы принять к своему рассмотрению какой-либо сложный технический вопрос, требую­щий усилий специалистов, а кроме того, не все сложные вопросы современного общества должны рассматриваться парламентом. Есть ситуации, когда решение целесообразнее передать на более низкий уровень, как толк требуют нормы, регулирующие компетенцию и прерогативы правотворческих органов. Другая причина наличия подзаконного правотворчества заключается в том, что парламент часто испытывает дефицит времени, который не позволяет принять соответствующее правовое решение (хотя это и желательно). Вследствие этого происходит передача правотворческих полномочий другим субъектам нормотворчества. Тенденция увеличения подзаконного нормотворчества наблюдается во всех странах. Разумеется, подзаконное правотворчество имеет как положительные, так и отрицательные стороны.

К достоинствам его относятся оперативность; гиб­кость и меньшая формальность; компетентность соот­ветствующих органов, их знание местных и иных усло­вий, увеличивающих эффективность принятого юриди­ческого решения.


Правовая основа принятия подзаконных правовых актов не является идеальной. В настоящее время имеются отдельные пробелы, снижающие эффективность нормотворческой деятельности. Одним из них является отсутствие определений форм подзаконных актов, в статье предлагается авторское решение этой проблемы.

Ключевые слова: нормотворческая деятельность, пробелы, подзаконный правовой акт, предмет правового регулирования.

Подзаконные нормативные правовые акты выполняют важную роль в системе нормативного правового регулирования. Их предназначение состоит в осуществлении необходимой конкретизации наиболее общих норм законов. Несмотря на то, что закон является основным источником права, его реализация будет заблокирована, если отсутствуют необходимые подзаконные правовые акты. Связь законов и подзаконных актов выступает системной основой всего механизма правового регулирования. Вместе с тем, не смотря на столь значимое место подзаконных актов в правовой системе России, нормотворческий процесс их подготовки регламентирован недостаточно полным образом. В сложившейся правовой основе подготовки подзаконных нормативных правовых актов имеются отдельные пробелы, восполнение которых может повысить эффективность нормотворчества.

Важной характеристикой подзаконного акта является предмет правового регулирования, он определяет основное содержание акта и его форму. Так, Д. В. Долотова справедливо отмечает, что многообразие форм правовых актов объясняется различием в их юридической силе и предмете правового регулирования [4; с. 53].

Г. В. Романова пишет, что предмет регулирования или объект правового воздействия является одним из требований к структуре подзаконного правового акта. Практика свидетельствует о немалых трудностях в выборе предмета подзаконного правового акта. Его темой нередко становятся вопросы, не относящиеся к данному предмету регулирования, а также вопросы, выходящие за пределы компетенции издающего органа [5; с. 9,11].

К сожалению, в постановлении Правительства РФ № 1009 не раскрывается предмет регулирования указанных подзаконных актов. Представляется, что каждый нормативный правовой акт должен иметь четкое место в системе правового регулирования, выполняя характерную и свойственную лишь для него роль. Функциональная неопределенность подзаконных правовых актов приводит к бессистемному использованию существующих форм. В результате ведомственная нормотворческая практика носит противоречивый характер. Зачастую одни и те же виды общественных отношений могут регулироваться разными формами подзаконных актов. Кроме того, встречаются случаи издания нормативных правовых актов в не предусмотренных формах. К примеру, подзаконные акты, могут быть изданы в форме порядка, руководства, наставления, регламента и так далее.

Считаем, что Постановление Правительства РФ № 1009 должно содержать легальные дефиниции основных форм подзаконных актов. Эти дефиниции должны раскрывать специфику содержания и предмета регулирования подзаконных актов. Выскажем ряд предложений, касающихся предмета правового регулирования основных форм подзаконных актов.

Прежде всего, хотелось бы отметить, что из существующего перечня подзаконных актов следует исключить две формы — постановление и распоряжение. На наш взгляд, такая форма как постановление характеризует нормотворческий статус высшего исполнительного органа государственной власти — Правительства РФ. Издание постановлений видится нам исключительной прерогативой Правительства РФ. Более того, не удивительно, что нормотворческая практика федеральных министерств и служб практически не знает примеров использования данной формы подзаконного акта.

Юридические функции распоряжения как разновидности правового акта в большей степени связаны с организационными, оперативно-исполнительными вопросами, нежели чем установлением общих правил поведения. Иными словами, распоряжение является не нормативным правовым, а организационно-управленческим актом.

Функциональная роль положения должна заключаться исключительно в статусном регулировании. Иными словами, положение — это подзаконный нормативный правовой акт, устанавливающий основы правового статуса органов власти, их территориальных подразделений, а также структурных единиц (секторов, отделов, управлений и так далее).

Несколько проблематичным видится разграничение предмета регулирования таких актов, как инструкции и правила. В юридической литературе он раскрывается довольно однообразно. Приведем соответствующие примеры.

По мнению Ю. Г. Арзамасова инструкции содержат нормы, устанавливающие кем, как, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности в министерстве или ведомстве [2; с. 216]. Под правилами ученый понимает — форму нормативного правового акта, которым устанавливаются процедурные нормы, определяющие порядок осуществления какого-либо рода деятельности. [2; с. 219]. Как видно из определений и инструкции, и правила содержат определенные процедурные нормы, определяющие порядок и последовательность деятельности должностных лиц государственного органа. Полагаем, что разграничить инструкции и правила можно следующим образом.

Инструкции должны выступать основной формой подзаконного регулирования деятельности органа власти. Инструкции — это подзаконный акт, который определяет правила и последовательность действий, необходимых для реализации отдельной государственной функции и властного полномочия, закрепленных в нормативных правовых актах, определяющих статус органа власти.

В заключении отметим роль нормативных приказов. На наш взгляд, нормативные приказы — это подзаконные акты, направленные на регулирование внутриорганизационных вопросов деятельности органов власти (утверждают перечень, формы документов либо содержат рекомендательные нормы и т. д.); а также используются для внесения изменений в существующие формы нормативных правовых актов.

Учитывая значение и объем подзаконного нормотворчества в современной России представляется крайне важным уделять пристальное внимание правовой основе нормативного регулирования принятия подзаконных актов. Правовое регулирование должно носить целостный, системный и непротиворечивый характер. Считаем необходимым, внести изменения в Постановление Правительства № 1009 и закрепить дефиниции основных форм подзаконных актов, раскрывающих предмет их регулирования.

Основные термины (генерируются автоматически): акт, правовое регулирование, инструкция, подзаконный акт, Постановление Правительства РФ, предмет регулирования, подзаконный правовой акт, правило, исполнительная власть, какое-либо действие.


Подзаконное правотворчество — это деятельность субъектов, наделенных нормотворческой компетенцией, по созданию нормативных актов, издаваемых в соответствии с законом, направленных на исполнение и развитие законодательных положений и регулирующих отдельные конкретные аспекты общественных отношений.

  • подготовки и принятия указов Президента РФ (Президент РФ издает указы нормативного характера по вопросам исполнения законов);
  • подготовки и принятия постановлений и распоряжений Правительства (Правительство РФ издает постановления по вопросам, отнесенным Конституцией, другими законами к его компетенции. В форме постановлений выпускаются решения федерального Правительства, имеющие нормативный характер. Решения по оперативным и другим текущим вопросам ненормативного характера могут выходить в форме распоряжения Правительства).

В органах исполнительной власти субъектов РФ действуют аналогичные процедуры.

Для министерств и ведомств существует Положение о порядке подготовки ведомственных актов, утвержденном Правительством РФ.

Министерства, государственные комитеты и другие федеральные органы исполнительной власти в пределах их полномочий готовят нормативные акты в форме приказов и постановлений. Издаваемые министерствами, государственными комитетами и другими федеральными органами нормативные акты иных наименований (инструкции, положения, методические указания и т. д.) утверждаются приказами и постановлениями.

При подготовке и принятии федеральным органом исполнительной власти нормативного акта важными являются следующие правила:

  • в подзаконном акте указывается, во исполнение какого акта (его статьи или пункта) издается данный акт;
  • структурные подразделения министерств, государственных комитетов, других органов не вправе издавать акты нормативного характера, кроме случаев, предусмотренных действующим законодательством.

Обнародование федеральных подзаконных актов

Акты Президента РФ (указы и распоряжения) и акты Правительства РФ (постановления и распоряжения) подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Акты Президента РФ. имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Президента РФ, в том числе акты, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

В актах Президента РФ и актах Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежат в связи с этим официальному опубликованию, прошли государственную регистрацию в Министерстве юстиции России, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

Правотворчество органов местного самоуправления

Муниципальное право (т.е. право, регулирующее местное самоуправление) подразделяется на два уровня.

Первый уровень - нормы законов и иных нормативных актов, принятых на уровне Российской Федерации и ее субъектов по вопросам местного самоуправления.

Второй уровень — нормы саморегуляции, издаваемыми органами местного самоуправления. Процесс создания этих норм и составляет суть правотворчества местного самоуправления. К числу муниципальных норм относятся уставы местного самоуправления, решения сельских сходов и иных народных собраний, итоги местных референдумов и др. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.

Принципы правотворчества . Принципы правотворчества – это основополагающие идеи (ценности), на которые должно ориентироваться правотворчество.

Виды принципов правотворчества . В юриспруденции выработан целый ряд принципов правотворчества, среди которых можно выделить наиболее употребляемые:

2. научная обоснованность;

Из других принципов правотворчества юридическая литература называет:

- подчинённость целям государственной власти, правозаконность, властность, соответствие формы и содержания (М.М. Рассолов, В.О. Елеонский);

- связь правотворчества и практики (В.К. Бабаев, А.Ф. Черданцев, О.А. Пучков);

- народный характер правотворчества (В.К. Бабаев);

- справедливость, строгая дифференциация правотворческих полномочий (В.В. Лазарев, С.В. Липень);

- принцип использования правового опыта (С.А. Пучков);

- принцип системности, строгого учёта системы права, законодательства (Ю.А. Тихомиров, В.М. Сырых).

Классификация правотворчества очень разнообразна. Она может осуществляться по следующим основаниям (критериям):

1. по юридической силе принимаемых актов различают:

2. по субъектам правотворческой деятельности выделяют:

- непосредственное правотворчество народа;

- правотворчество государственных органов;

- правотворчество отдельных государственных должностных лиц; (президента, министра);

- правотворчество органов местного самоуправления;

- локальное правотворчество; (на предприятии, учреждении, организации);

- правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов);

3. по кругу (количеству) субъектов правотворчества различают:

- полисубъективное правотворчество (М.М. Рассолов, В.О. Елеонский);

4. по способу придания юридической силы нормативному акту выделяют:

5. по наличию лоббирования:

- нелоббируемое правотворчество (В.К. Бабаев).

Законотворчество.

Законотворчество – это правотворческий процесс, предметом которого является принятие закона.

Особенности законотворчества . Законотворчество – самостоятельный вид правотворчества, который имеет следующие особенности:

1. ограниченный круг субъектов правотворчества. Законы принимают представительные органы;

2. ограниченный круг субъектов законодательной инициативы;

3. предмет правотворчества – закон, акт высшей юридической силы, основа всей системы права;

4. строгая (усложнённая) процедура прохождения проекта нормативного акта.

Законотворческий процесс, как правило, закрепляется особыми актами – Положениями или Регламентами высших органов государственной власти и является объективно необходимой.

Подзаконное правотворчество.

Подзаконное правотворчество – этодеятельность органов и должностных лиц по подготовке и принятию нормативно – правовых актов на основе и во исполнение законов.

Особенности подзаконного правотворчества . Подзаконное правотворчество отличает:

1. широкий круг субъектов правотворчества (все государственные органы);

2. широкий круг субъектов правотворческой инициативы, как правило, отсутствие законодательной инициативы;

3. широкий предмет правотворчества (множественность форм нормативно –правовых актов);

4. вторичный характер – правотворчество сообразуется с законом;

5. оперативность подготовки и принятия актов правотворчества в виду своей очевидной динамичности;

6. упрощённая, не заформализованная процедура принятия актов. Каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания. Существует порядок подготовки проектов указов Президента, есть порядок подготовки постановления и распоряжений Правительства и т.д.

Подзаконное правотворчество имеет место в случаях, когда нормы права принимаются и вводятся в действие органами государства, не относящимися к его представительным высшим органам. Акты подзаконного правотворчества необходимы для обеспечения применения закона.




К субъектам подзаконного правотворчества относятся: президент, правительство, иные высшие органы государства, обладающие по закону правом создания юридических норм и нормативных актов.

Достоинства подзаконного правотворчества. К ним относятся:

- гибкость и меньшая формальность;

- компетентность соответствующих органов, их знание местных и иных условий, увеличивающих эффективность принятого юридического решения.

Недостатки подзаконного правотворчества. К ним можно отнести:

- закрытость процесса принятия правового решения;

- сложность обзора и применения норм права из-за большого числа нормативных актов;

- отсутствие контроля общества за правотворческой работой и др.

Непосредственное правотворчество народа (референдум).

Референдум – это средство участия населения в осуществлении акта законодателя власти и принятия правотворческого решения.

Особенности референдума . Референдум отличается тем, что:

1. правотворческое решение принимается всенародным голосованием;

2. принятое решение обладает высшей юридической силой;

3. решение не нуждается в последующем утверждении;

4. изменять решение можно только в результате повторного референдума.

Некоторые авторы особенности (признаки) прямого правотворчества видят в том, что проведение его происходит по инициативе групп граждан, населения определённой численности; совокупная воля избирателей является прямым и единственным правообразующим источником Конституции, закона или иного решения; подготовка и проведение референдума возлагается на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели – обеспечить полное и свободное волеизъявление (Ю.А. Тихомиров).

Референдум не является универсальным институтом, видом правотворчества. Существуют страны развитой демократии, в которых он либо не применялся, либо использовался в единичных случаях (Великобритания, Бельгия).

Достоинства референдума. Они проявляются в том, что он позволяет:

- прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций и возможных искажений, выявить отношения граждан к тому или иному варианту правового регулирования вынесенного на референдум вопроса;

- сразу же принять по нему окончательное решение.

Недостатки референдума. Они проявляются в том, что:

- это весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационных, технических затрат. Проводится ежемесячно, ежеквартально он не может;

- возможна манипуляция общественным мнением, жесткая зависимость от явки избирателей и др.

Виды референдума . По своему характеру референдум может выступать как:

1. контрольный референдум – всенародное голосование, проводимое в соответствии с нормой, прямо закреплённой в Конституции;

2. факультативный референдум – голосование, проводимое по требованию определённого числа избирателей

3. плебисцитарный референдум – голосование, проводимое с целью выяснения поддержки или недоверия населения в отношении конкретного политического лидера либо правительства;

4. консультативный референдум – референдум, результаты которого необязательны в силу того, что имеют рекомендательный характер (Н.Г. Назаренко).

Правотворчество государственных органов – это разветвлённая деятельность всех органов государственной власти и управления, в результате которой формируется система законодательства.

Это основной вид правотворчества и его отличает следующее:

1. в нём участвует наибольшее количество субъектов правотворчества – почти все государственные органы;

2. правотворческие решения наиболее разнообразны. Выражаются в разветвлённой системе нормативных актов;

3. правотворческие решения имеют разную правотворческую силу.

Правотворчество должностных лиц (некоторые авторы говорят о правотворчестве отдельных лиц) – это процесс принятия нормативных правовых актов Президентом, министрами, руководителями государственных комитетов и ведомств.

Правотворчество органов местного самоуправления . Его особенности:

1. субъектами правотворчества являются представительные и должностные лица муниципальных образований;

2. сфера, область правотворческих решений ограниченна территорией муниципального образования.

Локальное правотворчество . Ему присущи следующие черты:

1. субъекты правотворчества – предприятия, трудовые коллективы и т.п. образования;

2. ограниченная область распространения правотворческих решений;

3. упрощённый порядок правотворчества. Как правило, нормативные акты принимаются руководителем единолично.

Правотворчество общественных (кооперативных организаций .) При этом виде:

1. как правило, исключается самостоятельное принятие ими норм права;

2. в правотворчестве участвует государство в различных формах:

- делегирования правотворческих полномочий;

- санкционирования актов, принятых этими организациями;

- предварительного разрешения на издание соответствующего акта;

- совместного принятия нормативных актов.

Санкционированное правотворчество – это утверждение государственными органами норм, принятых негосударственными организациями. В ряде случаев закон предусматривает такое утверждение или регистрацию уставов и иных актов общественных организаций. Однако, далеко не все авторы признают за подобными процедурами значение правотворчества. При санкционированном правотворчестве происходит санкционирование норм, при котором процесс создания проходит вне государственных органов.

Делегированное правотворчество – это осуществление правотворческой деятельности по поручению компетентных государственных органов. Делегированное правотворчество осуществляется по специальному разрешению. Это разрешение может, быть императивным (повелевающим) и диспозитивным (указывающим границу, оставляя при этом свободу усмотрения).

В зависимости от вида государственного органа, давшего поручение на издание акта следует различать:

Делегированное законотворчество – это нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства по поручению парламента по принятию для оперативного решения определённых проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительных органов.

Исходя из оправдавшей себя зарубежной практики, правительственные акты делегированного законодательства не должны затрагивать:

Под гипотезой понимается та часть нормы, которая указывает на условия, при которых эта норма может быть реализована в конкретных отношениях.

Под диспозицией нормы права понимается та её часть, которая содержит само правило поведения, т.е. формулирует права и обязанности участников правоотношений. Диспозиция составляет основу, ядро нормы права, поскольку излагает непосредственно требования, которым должны следовать участники правоотношений. При этом используются два способа закрепления такого поведения: представительно-обязывающий и запретительный.

Санкция нормы права представляет собой такую её часть, которая указывает на неблагоприятные последствия, возникающие в отношении субъекта, нарушившего данную норму права. С помощью санкции негативное отношение государства к правонарушителям выражается двумя способами: восстановлением нарушенного права и применением штрафных карательных мер. Санкция каждой нормы права содержит исчерпывающий перечень мер, которые могут быть применены к её нарушителю, и тем самым повышает действенность нормы права, создаёт дополнительные стимулы для её реализации в конкретных правоотношениях.

Таким образом, норма права в совокупности составляющих её элементов выступает единым целостным образованием. Гипотеза обеспечивает применение диспозиции тем, что определяет условия, при которых диспозиция нормы может быть реализована в конкретных отношениях. Санкция определяется содержанием диспозиции, значимостью её прав и обязанностей в системе общественных отношений. В свою очередь санкция выступает действенным средством перевода диспозиции на уровень конкретных прав и обязанностей, и практической деятельности. Только при наличии всех трёх элементов властное государственное веление образует качественно новое явление – норму права. При отсутствии хотя бы одного элемента нормы права властное веление государства может рассматриваться лишь как часть нормы права либо как предписание ненормативного характера.

Благодаря трёхэлементному составу нормы права обеспечивается полное и системное определение всех требований, необходимых гражданам и иным лицам для осуществления правомерных действий в процессе возникновения, изменения или прекращения конкретных правоотношений. Поэтому в процессе подготовки законопроектов весьма важно проектировать все элементы нормы права и не создавать ситуаций, когда бы она оказывалась лишённой того или иного её элемента и действовала только формально.

Результатом нормотворческой деятельности является издание нормативного акта108. Под последним понимается письменный официальный документ, принимаемый уполномоченным органом государства, который устанавливает, изменяет или отменяет нормы права. Нормативный акт является внешним выражением воли законодателя, направленной на регулирование общественных отношений. Каждому нормативному акту предписывается определённая форма и порядок издания.

Нормативный акт наиболее последовательно обеспечивает точность правовых требований, строгое согласование их между собой, создаёт основу для стабильности и чёткости правового регулирования, облегчает надзор за исполнением юридических предписаний, их толкование, систематизацию, учёт. В силу этого нормативный акт – основной источник права большинства стран. Все нормативные акты находятся между собой в строгой иерархической соподчинённости, от которой зависит юридическая сила того или иного нормативного акта. Акты нижестоящих органов должны соответствовать актам вышестоящих органов.

Право издания нормативного акта закреплено законом за строго определёнными органами. Такие акты, регулируя определённый вид, категорию общественных отношений, распространяют своё действие на заранее неперсонифициронанный круг лиц и органов, применяются неоднократно и действуют постоянно независимо от их исполнения. Этим они отличаются от правовых актов индивидуального значения (приговор суда, выдача ордера на получение квартиры, договор аренды и т.д.).

Нормативные акты классифицируются по их юридической силе, определяемой компетенцией и положением издавшего их органа в общей системе правотворческих органов государства, а также характером самих актов. Различаются конституция и иные законы (конституционные и обыкновенные), принимаемые органом законодательной власти либо путём референдума и регулирующие наиболее важные общественные отношения, а также подзаконные нормативные акты (указы, постановления, декреты, ордонансы и др.). Поскольку закон регламентирует наиболее важные вопросы общественной жизни, он имеет высшую юридическую силу.

В Российской Федерации законы принимаются Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, а также в порядке референдума. Все другие правовые акты имеют строго подзаконный характер, то есть издаются на основании и во исполнение закона.

Роль закона как акта, имеющего приоритетное значение в правовой системе государства, являющегося основой для всех других правовых актов, в современных цивилизованных государствах возрастает. Увеличивается удельный вес законов, позволяющий с их помощью полно, а в ряде случаев и исчерпывающе регулировать соответствующие отношения.

Среди подзаконных нормативных актов главенствующее положение имеют нормативные указы Президента РФ, регулирующие основные направления внутренней и внешней политики страны. Указы не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Нормативные акты разных наименований (указы, постановления и т.д.) принимают также президенты республик в составе РФ, губернаторы, мэры, главы администраций других её субъектов.

Правительство РФ, правительства её отдельных субъектов издают нормативные постановления, с помощью которых они осуществляют управление хозяйственным и социально-культурным строительством, обеспечивают права и свободы личности, направляют повседневную деятельность органов исполнительной власти, осуществляют общее руководство в области международных отношений, обороны и др.

Министерства, государственные комитеты и другие центральные ведомства в пределах своих полномочий издают нормативные акты, регулирующие, как правило, отношения внутри соответствующей отрасли. Министерства чаще всего издают приказы и инструкции, государственные комитеты – постановления и приказы, некоторые из них имеют общее значение и касаются работников всех отраслей (например, инструкции Министерства финансов РФ), а также граждан.

Нормативные акты министерств и ведомств, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации, осуществляемой Министерством юстиции РФ109.

Нормативные акты местного значения могут издаваться органами местного самоуправления и соответствующими местными администрациям, а локальные нормативные акты – администрацией предприятий и учреждений.

Среди нормативных актов специального назначения выделяются кодексы, уставы, положения, правила и др. В зарубежных странах издаются также нормативные акты под названием ордонансы, билли, декреты и т. д. Своеобразным видом нормативного акта являются международные и межгосударственные договоры.

Таким образом, нормотворчество – это процесс создания и закрепления норм права (правил поведения в обществе), с последующим их санкционированием в нормативных правовых актах.

– выявление потребности принятия нормативного правового акта и анализ общественных отношений, для регламентации которых необходимо принять данный акт112;

– определение вида нормативного правового акта и вида органов, правомочных его принять;

– принятие решения о подготовке нормативного правового акта;

– разработка концепции будущего акта; подготовка рабочей группой (разработчиком, органом) проекта нормативного правового акта;

– предварительное рассмотрение проекта акта;

– общественное обсуждение проекта;

– официальное рассмотрение проекта нормативного правового акта с учётом процессуальных требований органом, к ведению которого относится его принятие;

– принятие правового акта, его оформление и подписание;

– опубликование акта и его вступление в законную силу113.

В зависимости от субъектов основными видами правотворчества являются:

– законотворчество – непосредственное правотворчество народа (участие в референдуме); правотворчество парламента;

– подзаконное правотворчество – правотворчество отдельных должностных лиц (Президента РФ, глав субъектов РФ, министров и др.);

– локальное правотворчество – правотворчество органов местного самоуправления;

– правотворчество общественных организаций;

– договорное правотворчество – деятельность государственных органов по заключению нормативных договоров (конституционных, внутрифедеральных, управленческих).

Таким образом, правотворчество более широкое понятие, нежели законотворчество, так как рассматривает создание не только законов, но и вообще всех нормативных правовых актов, творцами которых может быть более широкий круг субъектов, чем в законотворчестве.

Правотворчество строится на принципах демократизма, законности, научности и системности. Принцип демократизма означает учёт общественного мнения при разработке и принятии нормативных правовых актов и отражение в нормах акта мнений и пожеланий тех, кого коснуться нормы принимаемого акта. Законность подразумевает строгий учёт иерархии правовых норм и актов, соблюдение процессуальных правил принятия нормативных правовых актов правомочным на то органом. Принцип научности ? использование достижений науки, приёмов и методов научного анализа в правотворчестве. Системность правотворчества ? это учёт в процессе правотворчества внутренней логики права (система права, отраслей, институтов).

Анализ юридической литературы посвящённой законотворчеству позволяет сделать вывод о том, что данный институт обладает рядом особенностей, выражающихся в том, что:

1) законотворчество – это деятельность, направленная на создание актов высшей юридической силы – законов, которые в Российской Федерации занимают особое ведущее место среди других нормативных правовых актов115;

2) сущность законотворчества в России заключается в том, что это выражение общей воли её многонационального народа, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления116. Представительным и законодательным органов Российской Федерации в соответствии со ст. 94 Конституции РФ является Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации и именно ему и только ему принадлежит право издавать законы от имени народа;

3) законотворчество – это деятельность, направленная на выявление и реализацию в законах социальных интересов.

Как бы суммируя сказанное о законотворчестве А. С. Пиголкин определяет его как осуществляемую в определённом, нормативно установленном процедурном порядке деятельность высшего законодательного органа страны, а в федеративном государстве также законодательных органов субъектов Федерации или непосредственно самого народа (референдум) по установлению, изменению или отмене имеющих высшую юридическую силу правовых норм, закрепляемых в законодательных актах120. Есть и другие трактовки данного термина121, но суть их сводится к формулировке А. С. Пиголкина.

Законотворческий процесс состоит из двух составляющих: подготовительного этапа и законодательного процесса. В ходе подготовительного процесса вырабатывается общее видения разрешения стоящих перед обществом задач (см. схему 3).


Схема 3. Составные части законотворческого процесса

1) порядок деятельности (в данном случае по созданию закона);

2) сама эта деятельность, которая осуществляется законодательным органом – парламентом в редких случаях – референдумом, главой государства при возможности и в определённом случае – правительством, (законодательный процесс).

Читайте также: